Op-Ed
	Основной акцент в рамках новой концепции улучшенного механизма требований должен быть поставлен на укрепление других местных субъектов. При наличии более устойчивых органов местного самоуправления, гражданского общества и средств массовой информации, любое руководство страны научится делиться властью в сфере влияния на принятие решений в государстве..
Дионис Ченуша

Молдавский законодательный орган завершил свой мандат в конце ноября 2018 года, более чем за два месяца до очередных парламентских выборов, назначенных на февраль 2019 года. На протяжении примерно двух лет из срока полномочий парламента последнего созыва в нём полновластно господствовала Демократическая партия (ДПМ). Политическая мощь Демпартии внутри страны объясняется её способностью демонтировать и ослаблять своих бывших партнёров (ЛДПМ, ЛП) и политических противников (ПКРМ), прежде всего, путём подкупа. Так, утверждается, что от 200 до 500 тысяч евро на каждого депутата было потрачено для формирования парламентского большинства из 57 депутатов, с помощью которого ДПМ правила в течение двух лет. Помимо радикального пересмотра состава парламента, Демпартия расширила и своё присутствие в государственных учреждениях, местных органах власти и государственном секторе. На международной арене демократы в полном объёме взяли на себя роль тех, кто выполняет обязательства перед Европейским союзом (ЕС), и выполнили ряд условий, разблокировавших доступ к европейской помощи. Как ни парадоксально, но ДПМ стала первой партией в истории Молдовы, которая, придя к власти, добилась возобновления финансирования со стороны ЕС (в 2016 году), а спустя примерно два года, в июле 2018-го, стала причиной её приостановки (IPN, 2 июля 2018 г.).

Хотя Демпартия могла бы извлечь выгоды из вступления в силу Соглашения об ассоциации с ЕС в полном объёме, начиная с июля 2016 года, её стратегические цели сосредоточились на изменении норм законодательства о выборах. Так, для получения электоральных преимуществ на предстоящих парламентских выборах, в июне 2017 года ДПМ сменила пропорциональную избирательную систему на смешанную. За этим, примерно год спустя, последовала отмена результатов выборов в Кишинёве, показавшая, что правовые институты и судебная власть действуют, скорее, в соответствии с логикой Демпартии, нежели с положениями законодательства о выборах (IPN, 9 июля 2018 г.).

В то же время, с руководством ДПМ связан провал условий, предъявляемых Евросоюзом одной из соседствующих с ним стран, с которой у него налажен углублённый диалог. Говоря конкретнее, демократы дважды проигнорировали настойчивые призывы европейских учреждений в связи с регрессом в управлении страной. В первый раз ЕС столкнулся с сопротивлением ДПМ в ситуации со смешанной избирательной системой, которая была введена без участия непарламентской оппозиции и гражданского общества, и которую рассматривают как „окно возможностей” для олигархических кругов (IPN, 19 июня 2017 г.). Вторым моментом, показавшим кризис механизма условий ЕС в отношении Молдовы, стало признание недействительными выборов в Кишинёве. Частично поощряемая той уступкой, на которую ранее пошли европейцы по поводу смешанной системы, Демпартия пренебрегла критикой из Брюсселя и сохранила в силе решение о непризнании выборов. Более того, власти воспользовались этим прецедентом для либерализации предвыборной агитации в день голосования, вопреки позиции гражданского общества (Promolex, 8 ноября 2018 г.), чтобы повысить свои шансы на выборах. Тем самым партия, подконтрольная Владимиру Плахотнюку, продемонстрировала слабости институтов Евросоюза в плане влияния на политическое поведение проевропейских правительств в соседствующих с ним странах и поспособствовала распространению негативной практики в регионе, что представляет собой подрыв авторитета ЕС (IPN, 16 июля 2018 г.).

Работают ли условия, предъявляемые Евросоюзом Молдове?

Реформы, проводимые в Молдове с 2005 года, всегда подразумевали некоторое количество условий. Но никогда об этом механизме не заявляли так громко и часто, как в период после подписания Соглашения об ассоциации в 2014 году. С тех пор, с одной стороны, двусторонние отношения приобрели содержательность, а также взаимные правовые и политические обязательства, призывающие к большей ответственности. С другой стороны, молдавский политический класс после 2009 года создал благоприятное впечатление о себе в плане внедрения европейских рекомендаций, даже в деликатных областях, хоть это и далось им нелегко (законодательство по борьбе с дискриминацией в 2010–2012 гг.). Исходя из этого, нежелание Демократической партии следовать советам европейцев, продиктованным намерением ЕС защитить демократические институты, поочерёдно вызвало в Брюсселе реакции замешательства, недовольства и, наконец, осуждения.

Предъявляемые Евросоюзом условия имеют важнейшее значение для проведения реформ в Восточной Европе. Потому отсутствие прогресса или, что ещё хуже, ухудшение ситуации, должны непременно отражаться на объёме предоставляемой финансовой помощи и иных поощрений, выделяемых Евросоюзом. Любое руководство страны, озабоченное групповыми или партийными интересами, согласится провести реформы, дорогостоящие с политико-электоральной точки зрения, если её будут стимулировать. Так, чем более легитимной и незапятнанной будет власть, тем чаще ЕС будет использовать „пряник” (положительные стимулы), а не „кнут” (негативные стимулы). В случае Молдовы применение негативных стимулов, а именно блокирование макрофинансовой помощи, было неизбежным, хотя и трудным шагом, предоставившим ДПМ широкое поле для манёвра и перестройки своей политической тактики (IPN, 9 октября 2017 года).

В практическом плане ЕС потерял время, когда он просто предупредил об активации предварительных политических условий, хотя оправданно было сделать это ещё после введения смешанной избирательной системы, уже в июне 2017 года. Присутствовавшие ранее в числе критериев бюджетной поддержки от ЕС, с 2017 года предварительные политические условия стали реальностью и в отношении макрофинансовой помощи (IPN, 24 сентября 2018 г.), на несколько лет позже, чем в случае Грузии (2013) и Украины (2014). В молдавском случае привязка макрофинансовой помощи к политическим условиям (многопартийная система) стало результатом давления со стороны депутатской группы Европейской народной партии в ходе переговоров с Европейской комиссией и Советом ЕС. Это решение было поддержано непарламентской оппозицией в Кишинёве, возглавляемой Майей Санду и Андреем Нэстасе, а также гражданским обществом, критически настроенным в отношении молдавских властей. Власти подтолкнули их вынести местную политическую повестку дня на международную арену, из-за невозможности оказать давление изнутри страны (IPN, 17 июля 2017 г.), в том числе организовать массовые акции протеста, которые поставили бы правящую партию в трудное положение (IPN, 11 июня 2018 г.).

Таким образом, условия, предъявляемые Евросоюзом, способны запустить двигатель масштабных реформ, в том числе и в таких чувствительных секторах, как банковская система, но их воздействие значительно снижается, если предлагаемые решения затрагивают изменение политического статус-кво. По этой причине ЕС не смог предотвратить ни смешанную избирательную систему, ни непризнание выборов, а правящая партия осталась абсолютно невредимой, несмотря на неизбежную приостановку финансовой помощи и полученное Молдовой звание „проблемного ученика” среди стран с Соглашениями об ассоциации.

„Перенастройка” условий Евросоюза

Механизм условий ЕС является полезным инструментом при проведении трудных реформ, нежеланных для власти. После провала условий, применявшихся в отношении Молдовы, итогом которого стали смешанная избирательная система-2017 и признание недействительными выборов в 2018 году, Европейский парламент рекомендовал ЕС сменить тактику (Резолюция от 14 ноября 2018 г.).

Прежде всего, фокус внимания условий ЕС был перенесён на соответствие февральских выборов 2019 года демократическим принципам (IPN, 18 сентября 2018 г.). Это создаёт новые политические и временные рамки для того, чтобы ЕС вернулся к теме финансовой помощи в том, хотя и маловероятном, случае, если власть в Молдове полностью обновится. В то же время, европейская сторона фактически обязуется возобновить диалог с любым, кто придёт к власти, даже если это будет ДПМ и её союзники. Иными словами, ЕС хочет получить новую политическую ситуацию для возвращения условий „в игру”. В то же время, за счёт выборов ДПМ хочет обрести легитимность, которой она была лишена в 2016–2018 годах, в отличие от схожих олигархических режимов в Украине (Пётр Порошенко и др.) или в Грузии (Бидзина Иванишвили) (IPN, 30 июля 2018 г.).

Во-вторых, среди озвучиваемых идей есть тенденция, требующая перераспределить европейскую финансовую помощь в пользу других структур внутри Молдовы, помимо центральных властей. Депутаты Европарламента отмечают, что европейскими деньгами могли бы воспользоваться гражданское общество, средства массовой информации, частный сектор и местные органы самоуправления. То есть вместо того, чтобы Молдова утратила доступ к востребованным европейским источникам, которые могут быть переориентированы на другие страны и другие задачи (например, управление миграцией в Северной Африке или в Турции), финансовая помощь (как прямая бюджетная поддержка, так и макроэкономическая помощь) может быть преобразована в средства для развития, (не-)правительственных субъектов на центральном и местном уровне, которые хотят и могут соответствовать условиям, предъявляемым Евросоюзом. Это подразумевает расширение потенциала Представительства ЕС в Кишинёве, а также децентрализацию и максимальную гибкость при управлении перераспределяемыми деньгами. Такой подход зависит от Европейской комиссии (Генеральный директорат по вопросам соседства и переговоров по расширению) и, на оперативном уровне, от Европейской службы внешних действий. Эти учреждения, в ходе недавнего визита их представителей в Молдову, подтвердили необходимость строгого соблюдения условий и „перенастройки” финансовой помощи в интересах граждан (Представительство ЕС в Кишинёве, 27 ноября 2018 г.).

Не в последнюю очередь, реформа системы правосудия, борьба с коррупцией в высших эшелонах (то есть с политической коррупцией) и активизация госуправления становятся ключевыми областями, на которые указывает ЕС, вне зависимости от того, что финансовая помощь была приостановлена. По существу, в распоряжении европейских институтов остаётся лишь изменение условий, то есть возобновление макрофинансовой помощи и прямой бюджетной поддержки в полном объёме, в том случае, если молдавские власти выполнят ряд предварительных требований – проведение честных выборов, расследование банковской аферы, реформирование системы юстиции и противодействие крупномасштабной коррупции. Эти ожидания могут воплотиться в жизнь только после выборов и при такой конъюнктуре будущих правящих альянсов, когда сила ДПМ существенно сократится, социалисты не будут обладать властными рычагами, а непарламентская оппозиция наводнит законодательный орган своими представителями (IPN, 18 марта 2018 г.).

Вместо заключения...

В период правления Демократической партии политический класс Молдовы продемонстрировал способность выживать, несмотря на предъявляемые Евросоюзом условия, но ценой регресса молдавской демократии и создания опасного отрицательного примера для других государств, реализующих Соглашения об ассоциации с ЕС.

Условия Евросоюза находятся в процессе перенастройки, и европейские институты понимают, насколько важна специфика местной политики, в рамках которой власть распределяется неравномерно. В таких условиях местные органы власти и государственные учреждения оказываются политизированы, а гражданское общество и настроенная критично оппозиция –оттеснены на обочину и вынуждены искать решения за пределами страны.

Осознание тех недостатков предъявляемых Евросоюзом условий, которые проявились в Молдове, даёт возможность пересмотреть программу молдавских реформ и предотвратить распространение молдавского прецедента на другие страны в будущем. Основной акцент в рамках новой концепции улучшенного механизма требований должен быть поставлен на укрепление других местных субъектов. При наличии более устойчивых органов местного самоуправления, гражданского общества и средств массовой информации, любое руководство страны научится делиться властью в сфере влияния на принятие решений в государстве.

IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.