Radiografia asistenței macro-financiare a UE în Moldova, Ucraina și Georgia: fruntașii și codașii, OP-ED

Op-Ed
	Asistența macro-financiară constituie un instrument de condiționalitate a UE în raport cu țările cu Acorduri de Asociere, printre care și Moldova, care poate fi perfecționat în continuare...
Dionis Cenuşa

Asistența macro-financiară europeană face parte din puținele instrumente de condiționalitate, cu care Uniunea Europeană poate stimula reforme în țările din vecinătatea sa. Din totalul de opt țări din vecinătate sa care beneficiază de asemenea finanțare, Moldova, Ucraina și Georgia implementează Acorduri de Asociere, iar Armenia și Kîrgîzstan sunt membre ale Uniunii Economice Euroasiatice. De regulă, Bruxelles-ul alocă tipul dat de finanțare doar în situații de criză și la solicitarea țării terțe. Potrivit poziției oficiale a UE, o precondiție esențială pentru oferirea asistenței macro-financiare este prezența unui aranjament cu Fondul Monetar Internațional (FMI). În acest fel, sporește capacitatea Bruxelles-ului de a reduce riscurile pentru componenta sa investițională (împrumuturile). Astfel, UE valorifică în mod deschis mecanismul robust de scanare economică și alertare în cazul dereglărilor macroeconomice, cu care operează FMI.

Pe lângă cerințele față de reformele sectoriale, asistența macro-financiară a început să conțină pre-condiții politice, legate de funcționarea sistemului multipartid sau statul de drept. Introducerea pre-condițiilor politice în demersul UE a variat. Georgia a fost prima țară față de care UE a aplicat conceptul de precondiții politice în 2013. Ulterior, în 2014, același principiu a fost introdus în deciziile de asistență macro-financiară pentru Ucraina. În cazul Moldovei, pre-condițiile politice au devenit realitate de abia începând cu 2017. Condiționarea politică a asistenței macro-financiare pentru Moldova a fost motivată nu ca urmare a unei practici uzuale, precum în cazul Georgiei sau Ucrainei, ci de trecerea la sistemul electoral mixt, din vara anului 2017 (Consiliul UE, 13 Iunie 2017). Atunci, Parlamentul European, Comisia Europeană și Consiliul UE, au definit un mecanism de monitorizare a pre-condițiilor politice și a modului cum autoritățile moldovenești respectă angajamentele față de Comisia de la Veneția și alți parteneri internaționali (IPN, 24 Iulie 2017).

Pe lângă pre-condițiile politice, pentru a beneficia de asistența macro-financiară a UE, trebuie îndeplinite reforme sectoriale. Deocamdată, Georgia este unica țară cu Acord de Asociere, care a primit toate tranșele asistenței macro-financiare agreate cu UE în perioada 2009-2017. Asistența pentru Ucraina a fost incompletă, în cazul celei de-a treia asistență macro-financiară (2015-2018), pe motivul neîndeplinirii tuturor condițiilor sectoriale, în particular a eșecurilor în combaterea corupției. Spre deosebire de Georgia și Ucraina, Moldova este singura țară, a cărei asistență a fost suspendată din cauza încălcării pre-condițiilor politice, ca urmare a crizei politice provocate de invalidarea alegerilor în municipiul Chișinău, din iunie 2018 (IPN, 9 Iulie 2018). Cazul moldovenesc iese din tiparele reacțiilor UE de până acum în raport cu statele asociate din cadrul Parteneriatului Estic. Or, este pentru prima dată când oficialii și politicienii europeni au obiectat față de interferența politicului asupra deciziilor instanțelor de judecată moldovenești (IPN, 2 Iulie 2018) și au legat reluarea discuțiilor despre acordarea asistenței macro-financiare de calitatea democrației și, în particular, de calitatea viitorului scrutin parlamentar din februarie 2019 (Europa Liberă, 21 Septembrie 2018).

Georgia - fruntașă, Ucraina – problematică, Moldova în suspans

Volumul și frecvența asistenței financiare alocată statelor asociate de către UE a fluctuat în strânsă conexiune cu situația internă din Moldova, Ucraina și Georgia, dar și cu evoluțiile geopolitice. Cele mai multe și voluminoase tranșe au fost oferite Ucrainei, începând cu 2014. Cele circa 2,5 mlrd Euro alocate efectiv Ucrainei au fost determinate de multiple motivații: i) dificultatea finanțării pe piața externă; ii) criza plăților bugetare; iii) susținerea reformelor inițiate în cadrul Acordului de Asociere. O explicație adițională a deschiderii UE față de autoritățile ucrainene constă în rolul sistemic al Ucrainei pentru geopolitica Parteneriatului Estic și capacitatea de multiplicare a reformelor la scară regională, inclusiv în Rusia. Pentru actorii europeni mai sensibili la politica agresivă a Kremlinului, susținerea financiară a Ucrainei a constituit o expresie a „puterii blânde” („soft power”) cu care UE poate contribui la dezvoltarea și fortificarea Ucrainei, precum și menținerea echilibrului de securitate regională în fața „puterii duri” („hard power”) a Rusiei. Cu toate acestea, răzvrătirea forțelor interne împotriva anumitor reforme sectoriale, dar cel mai mult contra noilor inițiative anti-corupție (nou organism anti-corupție, declararea veniturilor etc.), a provocat nedebursarea a 600 mln Euro din cea de-a treia asistență macrofinanciară a UE în valoare totală de 1,8 mlrd Euro. Pentru prima dată, pre-condițiile politice sunt specificate explicit în deciziile UE privind Ucraina începând cu ce-a de-a doua asistență macro-financiară din 2014-2015 (Jurnalul Oficial al UE, 15 Aprilie 2014). Totodată, acestea nu au fost deocamdată evidențiate de către oficialii europeni vizavi de reformele desfășurate de Kiev.

Performanța Georgiei a fost deocamdată fără devieri majore de la consimțământul cu instituțiile europene pe marginea asistenței macro-financiare. Până acum, UE nu a prezentat careva observații serioase despre de modul cum autoritățile georgiene și-au îndeplinit angajamentele. Primele două acorduri privind asistența macro-financiară au reieșit din ajutorul promis de către UE, la Conferința Donatorilor, desfășurată la Bruxelles, după intervenția militară a Rusiei în Georgia în anul 2008. În contradicție cu principiul integrității teritoriale georgiene și a angajamentelor de încetarea a focului, Rusia a demarat modificarea frontierelor georgiene prin recunoașterea independenței regiunilor separatiste georgiene - Abhazia și Osetia de Sud. Această evoluție nefastă a predispus UE la o solidaritate sporită cu Georgia, inclusiv în privința asistenței acordate. Spre deosebire de Ucraina și Moldova, asistența financiară pentru Georgia nu a fost niciodată suspendată sau nedebursată. În mod efectiv, UE specifică pre-condițiile politice față de Tbilisi în decizia privind ce-a dea doua asistență macro-financiară, alocată în perioada 2015-2017 (Jurnalul Oficial al UE, 12 August 2013). Prin urmare, pentru prima data, practica condiționalității politice pentru asistența macro-financiară se atestă în raport cu Georgia, deja în 2013, cu un an înainte de Ucraina și cu 4 ani înainte de includerea pre-condițiilor politice față de Moldova.

Sub influența unei imagini pozitive, deși superficiale, a clasei politice moldovenești, UE a manifestat o oarecare indulgență față de Moldova atunci când a agreat prima asistență macro-financiară în 2010 (Jurnalul Oficial al UE, 20 Octombrie 2010). Cu excepția cerințelor pentru reforme sectoriale, în mare parte de natură economică, UE nu a făcut alte solicitări. De abia în vara lui 2017, în contextul modificării legislației electorale cu abaterea de la principiile democratice fundamentale, majoritatea europarlamentarilor din cadrul Parlamentului European a ajuns la un numitor comun cu Comisia Europeană și Consiliul UE de a introduce pre-condiții politice. Acestea prevedeau, la fel ca și pentru Georgia (2013) și Ucraina (2014), respectul față de sistemul multipartid, statul de drept și drepturile omului. Adițional, pre-condițiile înglobau în sine angajamentul țării beneficiare de a consolida „eficiența, transparența și răspunderea față de sistemul de administrare a finanțelor publice”. Introducerea acestei componente nu a fost întâmplătoare, ci a survenit după suspiciunile de fraudare a fondurilor europene, care s-au intensificat după devalizarea sistemului bancar, descoperită în 2014. Demersul pro-transparență a finanțelor publice aplicat față de Moldova s-a regăsit ulterior în cele mai recente acorduri de asistență ale UE pentru Ucraina (1 mlrd Euro) și Georgia (45 mln Euro), agreate în 2018. De asemenea, tot după modelul moldovenesc, în procesul de monitorizare a îndeplinirii condițiilor sectoriale și a pre-condițiilor politice a fost atras Serviciul European pentru Acțiune Externă, care trebuie să asiste Comisia Europeană, deja implicată în acest proces.

Tabel: Radiografia asistenței macro-financiare (MFA) a UE pentru Moldova, Ucraina și Georgia

Sursa: Compilarea datelor Comisiei Europene de către autor, www.ec.europa.eu

Cele două tendințele generate de precedentul moldovenesc

Atât negocierea celei de-a doua asistențe macro-financiare pentru Moldova, cât și amânarea acesteia pe motivul încălcării pre-condițiilor politice, denotă o evoluție semnificativă a acestui tip de instrument financiar european. Pe de o parte, autoritățile moldovenești au fost nevoite să accepte modificarea abordării UE față de asistența macro-financiară, observată începând cu acordul semnat cu Georgia (2013). Astfel, s-au materializat pre-condițiile politice, nedorite de către autoritățile moldovenești. Pe de altă parte, practicile negative identificate în Moldova (neîncrederea față administrarea banilor publici) au dus la înăsprirea condițiilor de acordare a asistenței macro-financiare pentru celelalte state din vecinătatea europeană. 

Mai mult ca atât, activarea pre-condițiilor politice în Moldova, din cauza anulării rezultatelor alegerilor municipale în 2018, a creat un precedent care poate servi ca sursă de inspirație pentru UE și ca anti-exemplu pentru țările din vecinătate, interesate de accesarea asistenței macro-financiare europene. În mod concret, precedentul moldovenesc a conturat două tendințe pozitive.

În primul rând iese în evidență faptul că nerespectarea pre-condițiilor politice are consecințe nefaste pentru autoritățile naționale. Astfel, apelând la cazul moldovenesc, opoziția politică și societatea civilă din Georgia, Ucraina și alte țări din vecinătatea europeană pot face presiuni atât asupra UE cât și asupra propriilor guverne. Cea de-a doua tendință ține de sporirea atenției față de modul cum sunt folosiți banii europeni. În rezultat, o grijă mai mare față de asistența europeană poate îmbunătăți, prin cumul, abordarea față de finanțele publice naționale per ansamblu.

În loc de concluzii...

În comparație cu Georgia, Moldova ca și Ucraina, sunt cazuri mai complicate pentru acordarea asistenței macro-financiare europene. Deși Ucraina nu a primit mereu toate tranșele, aceasta nu a fost țintită până acum pentru nerespectarea pre-condițiilor politice, precum Moldova.

Neobișnuită cu principialitatea europeană vizavi de aspectele politice ale angajamentelor bilaterale, guvernarea de la Chișinău a provocat situația în care Moldova a fost lipsită de alocarea asistenței macro-financiare în 2018. Această neglijență politică cauzează înrăutățirea imaginii țării, amânarea anumitor reforme conexe cu implementarea Acordului de Asociere, dar și, în eventualitate, nedebursarea banilor în general, dacă actualele condiții electorale vor produce alegeri parlamentare incorecte în 2019.  

Asistența macro-financiară constituie un instrument de condiționalitate a UE în raport cu țările cu Acorduri de Asociere, printre care și Moldova, care poate fi perfecționat în continuare. Acesta permite, într-o oarecare măsură, egalarea condițiilor de joc între guvernările dezinteresate în angajamentele democratice și respectiv opoziția și societatea civilă, a căror participare în procesele democratice este paralizată de către guvernările naționale.

IPN publică în rubrica Op-Ed articole de opinie semnate de autori din afara redacţiei. Opiniile exprimate în aceste materiale nu neapărat coincid cu opiniile redacţiei.