{Анализ Виктора Кирилэ для IPN} Реинтеграция приднестровского региона со специальным статусом в составе Республики Молдова является одним из основополагающих приоритетов молдавских конституционных властей. Для достижения данной цели Правительство Республики Молдова поставило перед собой задачу выступать за отвод вооруженных сил Российской Федерации с территории страны, замену миротворческих сил на международную гражданскую миссию и за решение конфликта в формате „5+2”, сохранив суверенитет и территориальную целостность страны. В свою очередь, тираспольская сепаратистская администрация отвергает ab-initio любые дискуссии или переговоры о реинтеграции приднестровского региона со специальным статусом в составе Республики Молдова. Состоявшийся в декабре 2011 года в регионе переход власти ничего не изменил в данном смысле. Новый приднестровский лидер Евгений Шевчук также непреклонно отвергает идею реинтеграции, как и его предшественник Игорь Смирнов. Однако в отличие от последнего, Евгений Шевчук и его команда делают это умело, взывая к дипломатии, диалогу с иностранными партнерами, используя новые инструменты коммуникации и распространения информации, которые предоставляет Интернет, искусно пользуясь возможностями гражданского общества для продвижения/внушения аргументов, мнений и интересов приднестровского региона в западных столицах и т. д. Молдавские власти надеются, что европейская интеграция повысит привлекательность Республики Молдова для проживающих в приднестровском регионе своих граждан. Их надеждам, однако, не дают реализоваться целый ряд противостоящих политических, экономических и социальных реальностей в регионе. Может ли Республика Молдова изменить эти реальности? В нынешних условиях - это почти невозможно. Проводимая Республикой Молдова политика мелких шагов страдает целым рядом недостатков, которые делают ее все менее внушающей доверия как на левом берегу, так и на правом берегу Днестра. В чем видится выход из данной ситуации? Выход является один единственный – восстановление доверия наших граждан, проживающих в приднестровском регионе. [Шаг за шагом, но в противоположных направлениях] В 2012 году Республика Молдова и приднестровский регион достигли договоренности о начале проведения политики мелких шагов по восстановлению доверия путем совместного решения социально-экономических проблем. Новый подход создал благоприятный фон для систематического проведения встреч в формате „5+2”, способствовал достижению договоренности относительно повестки дня и принципов ведения переговоров, ускорил диалог между Правительством Республики Молдова и приднестровской администрацией и способствовал восстановлению товарного железнодорожного сообщения через приднестровский регион. В то же время, Кишинэу и Тирасполь не сумели решить вопрос, связанный с возобновлением работы моста через Днестр у села Гура Быкулуй для местного и международного транспорта, положение школ приднестровского региона с преподаванием на латинской графике остается неопределенным, прямая телефонная связь не была восстановлена, а Тираспольская администрация восстановила стопроцентную пошлину на „импорт” целого ряда товаров из Республики Молдова. Эти и другие вопросы, как, например, отсутствие консенсуса относительно признания приднестровских табличек о регистрации автомобилей или открытие российского консульства в Тирасполе, выявили существование противоречивых целей, скрывающихся за политикой мелких шагов. На взгляд молдавских властей, политика мелких шагов должна способствовать развитию практического сотрудничества с администрацией, деловой средой и гражданским обществом приднестровского региона, создав, таким образом, необходимые предпосылки для начала переговоров по поводу будущего специального статуса Приднестровья в составе Республики Молдова. Взгляды Кишинэу не совпадают, однако со взглядами Тирасполя, который считает, что Приднестровье заявило о себе, как о сформировавшемся политическом образовании, а теперь должен обеспечить свою экономическую жизнеспособность. Кстати, приднестровский лидер Евгений Шевчук считает, что Приднестровье уже обладает своим статусом, дело только в том, что он не пользуется международным признанием. Следовательно, совсем не случайно, что приднестровская администрация настаивает на то, чтобы политика мелких шагов была направлена исключительно на решение социально-экономических проблем региона, категорически отказываясь начинать переговоры относительно своего политического статуса. Таким образом, Тирасполь надеется нормализовать отношения с Кишинэу на основе добрососедства и равноправия, вывести регион из экономической и политической изоляции, обеспечивая ему, таким образом, более высокий уровень симпатии и понимания на международной арене в связи „со своим правом на самоопределение”. Тем не менее, ближайшая цель, которую преследует Тирасполь, состоит в обеспечении экономической стабильности и безопасности приднестровского региона путем максимального снижения контроля Республики Молдова над развитием своих внешних экономических и торговых связей. [Реинтеграция через европейскую интеграцию: теоретически – возможно, а практически - неопределенна] Молдавские власти сознают отмеченные недостатки, однако надеются, что они будут преодолены благодаря процессу европейской интеграции, который повысит привлекательность Республики Молдова для приднестровского региона. Они рассчитывают, в частности, на возможности и выгоды, которые предоставят Республике Молдова Договор об ассоциировании, Зона свободной, всеохватывающей и углубленной торговли и либерализация визового режима с Европейским союзом (ЕС). Хотя теоретически данная гипотеза вполне вероятна, ее практическая материализация не совсем определенна. Нынешние политические, социальные и экономические реалии приднестровского региона идут вразрез с оптимизмом молдавских официальных лиц, например: - Приднестровская политическая и экономическая элита, независимо от этнической принадлежности своих представителей, исключительно проросийская и проевразийская. В Тирасполе нет ни одного политика, ни одной партии или политического движения, которые бы ратовали за европейскую интеграцию. Таможенный союз Россия, Беларусь и Казахстан и будущий Евразийский союз являются интеграционными образцами, к которым стремится приднестровская элита, а никак к ЕС. - Приднестровская элита занята превыше всего собственной безопасностью, охраной собственных привилегий и обеспечением своего тотального контроля над регионом. В связи с этим, достаточно весомы выделенные финансовые ресурсы на оборонную отрасль, сохранение внутреннего порядка и безопасности. Например, в 2012 году, общий бюджет соответствующих отраслей составил 549 миллионов приднестровских рублей (около 49 миллионов долларов) или 17% от общего бюджета приднестровского региона (в объеме 3,1 миллиарда приднестровских рублей или около 282 миллионов долларов). Для сравнения отметим, что в 2012 году Правительство Республики Молдова выделило на те же отрасли 1,6 миллиарда MDL (около 136 миллионов долларов) или 7% от государственного бюджета в размере 22 миллиардов MDL (1,8 миллиарда долларов). - Законодательная и институциональная гармонизация с законодательством, политиками и институциональной системой Российской Федерации является экзистенциальной задачей приднестровской политической элиты. Именно данная гармонизация одновременно с самоопределением Приднестровья как часть русского мира, обеспечивает приднестровской элите легитимность в Москве, безусловную политическую, экономическую, финансовую и военную поддержку со стороны России, без которой бы не смогла выжить. - Тираспольская администрация обладает в настоящее время большим количеством политических и институциональных прерогатив, чем предоставляет Республика Молдова посредством своего проекта о реинтеграции или своей политикой европейской интеграции. В своем распоряжении она располагает и контролирует неограниченно весь инструментарий основных политических, административных, экономических рычагов, а также безопасности для продвижения сепаратизма и оберегания своего привилегированного статуса. Как известно, европейская интеграция требует проведения политических, экономических и социальных реформ, которые бы привлекли за собой передачу, разделение или уступку различных компетенций от Тирасполя к Кишинэу или Брюсселю. Если проанализировать положение дел с данной перспективы, становиться довольно ясно, что европейская интеграция и Республика Молдова представляют собой, скорее всего, экзистенциальную угрозу для нынешней приднестровской элиты. - Республика Молдова не имеет в приднестровском регионе ни одного реального партнера, который бы выступал за реинтеграцию страны и европейскую интеграцию. Хотя молдаване составляют одну треть населения региона, а 250 тысяч жителей региона являются гражданами Республики Молдова, Кишинэу не предпринял ничего для их убеждения поддерживать свою политику реинтеграции и свои европейские чаяния. Хуже того, они деморализованы, безразличны или ими руководят организации или лица, поддерживающие сепаратизм и ратующие за существование приднестровского образования или приднестровской нации. - Победа на выборах в декабре 2011 года, при существовании альтернативы и политической конкуренции, предоставила нынешнему приднестровскому лидеру Евгению Шевчуку и его команде представительное доверие в глазах западных партнеров. Практическим выражением соответствующей реальности являются все более частые посещения Тирасполя европейскими официальными лицами. С января 2012 года и до настоящего времени Приднестровье посетили официально или неофициально Председатель Парламентской Ассамблеи Совета Европы Жан-Клод Миньон, Генеральный секретарь ОБСЕ Ламберто Заньер, Верховный комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств Кнут Воллебек, государственный министр по европейским делам Ирландии Люсинда Крейгтон, министр иностранных дел Швеции Карл Бильдт , министр иностранных дел Польши Радослав Сикорский. В то же время, встречи европейских дипломатов с представителями приднестровской администрации стали обычным делом. Соответствующее изменение отношения со стороны многих государств и европейских организаций вселяет уверенность приднестровской элите, что признание Приднестровья, как отдельного политического образования, является реализуемой задачей, необходимо только проявлять немного терпения и настойчивость. Их надежды не лишены основания. Повторение на будущее подобных выборов может привести к постепенному преобразованию представительного доверия в представительную легитимность, и не только лидера, но и всей созданной в регионе правовой, политической и административной системы, а это сделает практически неизбежным, в том числе последующее признание существующего статуса приднестровского региона. Впрочем, случайно или нет, но сделанные в нынешнем докладе миссии ОБСЕ выводы и рекомендации - „управляемые Молдовой в Приднестровье школы с преподаванием на латинской графике”, а также в докладе, подготовленном экспертом ООН по правам человека Томасом Хаммарбергом, о соблюдении прав человека в приднестровском регионе исходят от констатации и фактического одобрения институциональных реальностей в регионе в тех областях, которых они коснулись. ¬¬- Приднестровское экономическое сообщество, хотя пользуется на протяжении почти пяти лет предоставляемыми ЕС Республике Молдова автономными торговыми привилегиями, не стало активным сторонником/проводником участия приднестровского региона в создании зоны свободной, углубленной и всеохватывающей торговли с ЕС. Наоборот, в нем преобладает и его контролирует в значительной степени российский капитал, приватизировавший стратегические предприятия приднестровской промышленности, как, например, Рыбницкий металлургический комбинат, которым владеет российская корпорация „Металлоинвест”, Молдавская (Кучурганская) гидроэлектростанция, принадлежащая Интер РАО ЕЭС, Рыбницкий цементный завод, купленный также Интер РАО ЕЭС, Бендерский машиностроительный завод, перешедший к российской корпорации „Салют”, Рыбницкий насосный завод и Бендерский завод „Молдавкабель”. - Стабильность и жизнеспособность Приднестровья в качестве сепаратного политического образования, в том числе охрана привилегий местной элиты, полностью зависят от политической, экономической и финансовой поддержки, которую оказывает Российская Федерация. За последние пять лет Москва оказала финансовую помощь в виде безвозвратных грантов или накопления задолженности за потребляемый природный газ в объеме 2,29 миллиарда долларов или 4580 долларов на одного жителя региона. Для сравнения скажем, что за тот же период ЕС оказал Республике Молдова финансовой помощи в размере около 600 миллионов долларов или приблизительно 164 доллара на одного жителя. Начиная с 2008 года, задолженность приднестровского региона за импортируемый из России природный газ увеличилась более чем на 2,2 миллиарда долларов, достигнув общую цифру, равную 3,7 миллиардам долларов. Это происходит, конечно, при молчаливом согласии российских властей. К тому же, под прикрытием гуманитарной помощи, Россия оказывает приднестровскому региону прямую финансовую поддержку. Начиная с 2008 года, Москва перевела в регион свыше 90 миллионов долларов или 180 долларов на душу населения. Только в 2012 году приднестровская администрация получила два транша грантов в объеме свыше 30 миллионов долларов, плюс еще 30 миллионов долларов для пополнения валютных резервов Тираспольского центрального банка. Почти 136 тысяч приднестровских пенсионеров получают ежемесячно от российского Правительства прибавку к пенсии в размере 15 долларов. Россия является основным экономическим и торговым партнером приднестровского региона. В 2012 году объем внешней торговли региона с Российской Федерацией достиг 1 066 358 595 долларов, что составляет 42% от общего объема импорта и экспорта приднестровских экономических агентов на протяжении прошлого года. За тот же период объем внешней торговли приднестровского региона с государствами членами ЕС плюс Хорватия составил 483 408 173 долларов или 26,8% от общего объема. Столько времени, сколько данные реалии будут существовать, маловероятно, чтобы европейская интеграция Республики Молдова оказала ощутимое влияние на приднестровский регион. В настоящее время политический класс и молдавские власти не готовы справиться с данными вызовами, у них нет ни единого видения, ни политической поддержки, ни ресурсов, ни рычагов действия в регионе, а политика мелких шагов не в состоянии подняться на уровень доверительной и привлекательной политики реинтеграции страны по многим причинам: - Тираспольская администрация сумела свести политику мелких шагов лишь к „продвижению доверия” между премьер-министром Республики Молдова Владом Филатом и приднестровским лидером Евгением Шевчуком, хотя и это теперь уже ненадежно. В то же время Тирасполь свел к минимуму участие местных властей и делового сообщества, а приднестровское гражданское общество подвергнуто строгому мониторингу со стороны структур безопасности новой администрации. - Содержание политики мелких шагов сведено Тирасполем и Москвой к выборочному решению важнейших экономических вопросов, в первую очередь, для обеспечения экономической безопасности и независимости приднестровской элиты и региона от Кишинэу. В то же время Тирасполь отказывается рассматривать политические вопросы, безопасности и соблюдения прав человека в регионе. - Политика мелких шагов, которую проводит почти исключительно премьер-министр Филат и его партия, ЛДПМ, не пользуется уже безусловной поддержкой проевропейских партий – Демократической партии и Либеральной партии. На протяжении последних шести месяцев, как председатель Парламента и лидер Демократической партии Мариан Лупу, так и лидер Либеральной партии Михай Гимпу подвергли завуалированной или открытой критике результаты политики мелких шагов, которую проводит Правительство. По мнению главы молдавского высшего законодательного органа, Республика Молдова не добилась прогресса в процессе решения конфликта, а в настоящее время топчется на месте в рамках формата „5+2”. В свою очередь, лидер либералов считает, что все предпринятые до сих пор действия премьер-министром Владом Филатом только способствовали тому, чтобы представить Евгения Шевчука в качестве важного лидера на юго-востоке Европы, а попытки Правительства и европейских партнеров принесли пользу лишь России и финансовый ущерб Республике Молдова. - У Кишинэу нет плана действий на краткосрочный и среднесрочный периоды, которым бы руководствовались министерства в процессе реализации политики мелких шагов. Более того, в отсутствие обновленного анализа министерства оторваны от секториальных реалий в приднестровском регионе. В существующих условиях большинство из них ведут себя неадекватно, без определенного видения и инициативы в ходе секториального диалога с приднестровской администрацией. - Финансовые ресурсы, которые Кишинэу и ЕС выделяют на реализацию политики мелких шагов, очень незначительны по сравнению с российской финансовой и экономической помощью в объеме десятков миллионов долларов, которую Тирасполь получает ежегодно. За последние четыре года Правительство Республики Молдова выделило ежегодно около 800 тысяч долларов (10 миллионов MDL) на предпринятые реинтеграционные мероприятия, исключительно в расположенных в зоне безопасности населенных пунктах, находящихся в ведении Кишинэу. В свою очередь, ЕС и Программа Объединенных наций по развитию (PNUD) выделили 13 миллионов евро на реализацию мер по укреплению доверия между обоими берегами Днестра в период 2011-2013 годов, значительная часть которых будет освоена на правом берегу Днестра. - Политика мелких шагов не поддерживается постоянной стратегией информирования и коммуникации с гражданами обоих берегов Днестра. Как результат, и те, и другие равнодушны к идее реинтеграции и знают очень мало, а практически – ничего о специальном статусе, который Республика Молдова предоставляет приднестровскому региону. Согласно результатам Барометра общественного мнения, который систематически проводит Кишиневский институт публичных политик, лишь один процент молдавских граждан, проживающих на правом берегу Днестра, считают решение приднестровского конфликта важным государственным приоритетом. - Бюро по вопросам реинтеграции Государственной канцелярии не располагает необходимыми институциональными, техническими и финансовыми возможностями для эффективного выполнения своей миссии и функций. Согласно организационному регламенту, Бюро ответственно за внедрение правительственной политики в области территориальной, политической, экономической и социальной реинтеграции Республики Молдова; за проведение консультаций и переговоров по решению приднестровского конфликта; за разработку законодательной базы по реализации политики реинтеграции; за координацию деятельности органов публичного управления по проведению политики реинтеграции; разрабатывает и проводит политику по укреплению доверия и безопасности; координирует работу секториальных рабочих групп; осуществляет мониторинг ситуации в зоне безопасности, а также работы миротворческих механизмов и т. д. Для выполнения этих задач Бюро располагает официально штабом в количестве 20 единиц, а в действительности работают лишь десять человек, из которых треть – это молодые сотрудники. К тому же Бюро не имеет самостоятельного бюджета, он определяется по усмотрению Государственной канцелярии. Для сравнения, представитель Тирасполя за столом переговоров Нина Штански имеет в своем подчинении 80 работников, их бюджет в 2012 году составил около 850 тысяч долларов, из них – 500 тысяч долларов на обслуживание внутреннего аппарата и около 350 тысяч долларов - для проведения международной работы. В первом квартале нынешнего года г-жа Штански имеет в своем распоряжении бюджет в два раза больше, чем за соответствующий период 2012 года. Например, если в первом квартале 2012 года бюджет составил 295 941 приднестровских рублей (около 26 тысяч долларов), то в первом квартале 2013 года он составляет уже 603 372 приднестровских рубля (около 54 тысяч долларов). Бюро по вопросам реинтеграции не располагает также территориальной, политической, экономической и социальной реинтеграционной политикой страны, которую бы реализовало на практике совместно с отраслевыми учреждениями. Такая политика должна четко определить общие и секториальные среднесрочные и долгосрочные задачи, наметить механизмы по вопросам реализации и координации, определить институциональные возможности и ресурсы для финансирования, определить ответственность и планы действий для каждого министерства и отрасли в отдельности. Бюро по вопросам реинтеграции не располагает ни людскими ресурсами, ни необходимой отраслевой экспертизой по разработке и реализации соответствующей многосторонней реинтеграционной политики, которую должна разработать по определению межинституциональная группа (Правительство, министерства, Парламент, президентская администрация) при участии гражданского общества и с помощью международных экспертов. К тому же Бюро лишено информационной стратегии, а также в области коммуникаций, а его внутренние возможности для проведения данной работы просто ничтожны – всего лишь один сотрудник в отделе связей с общественностью. [Выводы и рекомендации] Приднестровская политическая и экономическая элита занята, в первую очередь, собственной безопасностью и охраной нынешних политических и экономических привилегий. Спонсоризированный Российской Федерацией с политической, финансовой и военной точек зрения нынешний status-quo обеспечивает оптимальные условия для защиты своих интересов и выживания сепаратизма. В то же время реинтеграция с Республикой Молдова на основании специального статуса представляет экзистенциальную угрозу для своего статуса и, следовательно, отвергается ab-initio. Тирасполь и Москва считают, что Приднестровье состоялось как сепаратистское политическое образование, а в настоящее время должно состояться также как самостоятельное и самодостаточное экономическое образование. Приднестровская администрация во главе с Евгением Шевчуком намерена достичь данной цели, в том числе путем проведения политики мелких шагов по „нормализации отношений добрососедства” с Республикой Молдова, что в действительности означает обеспечение своего исключительного контроля над торгово-экономической деятельностью со своими внешними партнерами, исключая молдавские органы власти. Молдавские власти надеются, что европейская интеграция повысит привлекательность Республики Молдова для своих граждан в приднестровском регионе. Однако их надеждам противоречит целый ряд противоположных политических, экономических и социальных реальностей в регионе. Приднестровская элита отвергает проводимые ЕС интеграционные процессы, а также участие в создании зоны свободной, всеохватывающей и углубленной торговли с ЕС, выступая взамен за евразийскую интеграцию и приведение законодательства региона в соответствие с законодательством Российской Федерации, объявленной стратегическим вектором для консолидации приднестровской государственности. Не так давно Московский институт стратегических исследований взял на себя обязательство оказать помощь тираспольской администрации в разработке стратегии евразийской интеграции. Может Республика Молдова изменить эти реальности? В нынешних условиях, это почти невозможно. Проводимая Кишинэу политика мелких шагов страдает целым рядом недостатков, которые делают ее все менее вызывающей доверия как на левом, так и на правом берегу Днестра, как, например: отсутствие теоретически обоснованной политики и плана действий на краткосрочный и среднесрочный периоды; ограниченная политическая поддержка; незначительные финансовые ресурсы; отсутствие стратегии информирования и коммуникации; и небольшие институциональные возможности координации и реализации. Есть ли решение для данного вопроса? Решение – одно единственное: восстановить доверие наших граждан в приднестровском регионе. Политика мелких шагов в ее нынешнем виде неспособна и недостаточна для выполнения данной задачи. Она основывается почти исключительно на диалоге, переговорах и взаимодействии с тираспольской центральной администрацией, а общение с простыми гражданами, деловым сообществом и гражданским обществом приднестровского региона подконтрольно или сведено до минимума той же администрацией. Учитывая описанные выше реальности, необходимо разработать обширную политику реинтеграции страны на долгосрочный период, которая бы охватила все области деятельности и была бы предназначена на поддержку простых граждан, делового сообщества, деятелей культуры, академического сообщества и гражданского общества. Данная политика должна быть достаточно активной и проводиться одновременно с политическими переговорами в формате „5+2”, она должна быть направлена на выполнение следующих задач: - привлекать все государственные учреждения, самые значительные ресурсы массовой информации, деловое сообщество и гражданское общество и приложить совместные, постоянные и координированные усилия по коммуникации/сотрудничества с нашими гражданами на левом берегу Днестра; - вооружить молдавское Правительство вызывающими доверия инструментами для защиты интересов наших граждан, а также для планирования своего влияния и выступлений в приднестровском регионе; - определить оптимальные экономические, торговые, финансовые и налоговые стимулы и ресурсы в поддержку делового сообщества региона, чтобы оно подержало участие приднестровского региона в зоне свободной, всеохватывающей и углубленной торговли с ЕС; - создать Национальный реинтеграционный фонд, ресурсы которого будут предназначены для поддержки в приднестровском регионе наиболее уязвимых слоев населения, делового сообщества, академического сообщества, студентов, журналистов, гражданского общества и т. д.; - установить независимые мосты многосторонней коммуникации с обществом приднестровского региона. Способны ли молдавские власти разработать подобную политику? Есть ли у них видение и политическая воля для выполнения данной работы? Вот это и есть ключевые вопросы, на которых нет точных ответов. [Виктор Кирилэ, исполнительный директор, Ассоциация по вопросам внешней политики, для Info-Prim Neo] {Кишинэу, 4 марта 2013 года}