 |
|
| Дионис Ченуша | |
В Европе вырисовываются предпосылки для принятия расширенного „Акта Магнитского”, который предусматривал бы механизм наказания чиновников из государств, не входящих в ЕС, обвиняемых в нарушении прав человека в тех странах мира, чьи судебные системы находятся под политическим контролем и, соответственно, порождают безнаказанность. Имеющий своим источником дело Сергея Магнитского, российского адвоката и аудитора, скончавшегося девять лет назад в предварительном заключении в России (в ноябре 2009 года), Акт Магнитского стал документом, обладающим правовыми последствиями, в США, с декабря 2012 года, и был расширен на другие случаи грубого нарушения прав человека российскими властями, в частности, в чеченском регионе. Около 50 российских чиновников фигурируют в списке индивидуальных санкций, применяемых США, который предусматривает запреты на поездки и замораживание их имущества. Инициатор Акта Магнитского, Билл Браудер, активно продвигает идею „европеизации” Акта, в 2014 году эту идею поддержал Европейский парламент. За последние 4 года из стран ЕС лишь Латвия, Литва и Эстония приняли законы, включающие в себя отдельные элементы Акта Магнитского, к которым добавилась и Великобритания, решение которой было принято под сильным влиянием отравления химическим веществом („новичок”) осуществлённого российскими спецслужбами в марте 2018 года.
10 декабря 2018 года Акт Магнитского может обрести материальную форму на европейском уровне, получив импульс от Совета ЕС, если голландская дипломатия обеспечит единогласное голосование „в обход” дружбы правительств Италии, Венгрии и Греции с Россией. В настоящее время речь идёт о 19 государствах ЕС, готовых заложить основу Акта Магнитского. Отправным решением, предложенным голландской стороной в целях достижения этого консенсуса, стало исключение из текста имени Сергея Магнитского (IrishTimes, 7 декабря 2018 г.). Таким образом, голландский прагматизм вступил в противоречие с принципиальностью Билла Браудера, выступающего против исключения имени Магнитского из потенциального европейского законодательства. Ведь искажение памяти о преступлении, совершённом в отношении Магнитского, соответствует задачам режима Владимира Путина (EuObserver, 12 ноября 2018 г.). Даже если такое законодательство и будет принято, Евросоюзу придётся принять в расчёт ряд аспектов, о которых европейские эксперты предупреждали на протяжении этого года (ECFR, 19 июля 2018 г.). Во-первых, необходимо дополнить нынешний механизм наложения санкций новым инструментом, сфокусированным на тех, кто причастен к нарушениям прав человека, а не на странах их происхождения. Во-вторых, ЕС должен установить очень строгие критерии для потенциального Акта Магнитского, с целью избежать судебных процессов или выиграть их в случае обжалования санкций в суде Европейского союза, в частности, по делам о замораживании имущества. В-третьих, европейская сторона должна принять на себя риски ответных действий в виде контр-санкций, вводимых режимами тех стран, чьи граждане окажутся в „чёрном списке” ЕС.
С призывом включить „Акт Магнитского” в молдавское законодательство выступила в июле 2018 года парламентская оппозиция, по предложению гражданского общества. Первоочередное внимание авторы этой инициативы уделили явлениям коррупции и отмывания денег, а также наказанию авторов преступлений в области прав человека на международном уровне. Несмотря на то, что ранее руководство страны поддержало ряд действий с анти-российским оттенком (закон о борьбе с пропагандой, от декабря 2017 года, резолюция в ООН против присутствия российских вооружённых сил в приднестровском регионе, от июня 2018 г. и др.), законодательное предложение по поводу Акта Магнитского было отклонено. Не сыграло своей роли и то, что Акт Магнитского уже действует в Соединённых Штатах, на которых Демократическая партия ориентируется в своей внешней политике. С принятием такого документа Молдова стала бы первой страной Восточного партнёрства, присоединившейся к глобальной кампании выявления и наказания иностранных чиновников, виновных в подрыве прав человека. Уже оказавшиеся в изоляции в рамках диалога с ЕС, молдавские власти сузили бы себе пространство для манёвра в отношениях с теми странами, где ситуация с правами человека ухудшается, такими как Турция, и от которых ожидаются инвестиции или внешняя легитимность. В целом, расширение механизмов индивидуальных санкций не нравится правительствам, сознательно подрывающим правовое государство, как это происходит в Молдове.
Какие выгоды принёс бы Европейский Акт Магнитского?
Механизм индивидуальных санкций, таких как Акт Магнитского, обладал бы сильной политической подоплёкой, особенно в преддверии выборов в Европейский парламент, которые пройдут в мае 2019 года. Ведь это необходимо для укрепления имиджа ЕС в качестве защитника и пропагандиста прав человека и верховенства права в регионе и во всём мире. Кроме того, включение Акта Магнитского в состав правовых норм ЕС способно подтолкнуть к его расширению на другие страны региона, которых привлекает внедрение у себя европейского законодательства, чем занимаются подписанты Соглашений об ассоциации – Молдова, Грузия и Украина.
Помимо этого, Акт может в автоматическом порядке подключить свыше двух десятков стран к операциям по выявлению и наказанию членов иностранных правительств, подрывающих стандарты прав человека внутри своих стран, с/без цели извлечь для себя материальные выгоды, зачастую переправляемые в ЕС. Этот принцип станет развитием режима индивидуальных санкций, применяемого Евросоюзом в настоящее время и фокусирующегося на незаконных действиях одной конкретной страны, а в дальнейшем „настраиваемого” на уровне официальных лиц этой страны. Новый режим будет уделять первоочередное внимание действиям индивидуального характера, пренебрегая аспектами, связанными с гражданством.
В практическом плане одного лишь запрета на поездки недостаточно для изменения решений иностранных чиновников. В этом смысле блокирование активов, находящихся в государствах ЕС, играет важную роль для улучшения положения лиц, подвергающихся злоупотреблениям со стороны политических режимов или узких групп, контролирующих государственные учреждения. Эти ограничения создали бы трудности для коррумпированных чиновников из России, Украины и других национальных юрисдикций, причастных к совершению злодеяний, ущемляющих права человека. Ведь независимо от наличия у них паспортов, выданных Мальтой, Кипром или другими государствами Евросоюза, Европейский Акт Магнитского покарает их, если не посредством запрета на въезд на территорию ЕС, то в результате замораживания их имущества.
Наличие в ЕС Акта Магнитского позволит привлечь к ответственности большое число политических игроков из стран-соседей ЕС, привыкших использовать правосудие и государственные учреждения для запугивания средств массовой информации или общественных активистов. Такой правовой режим тревожит представителей правительств стран Восточного партнёрства, а также Северной Африки и всего средиземноморского бассейна. Это может затронуть как российских чиновников, виновных в нападках на гражданское общество, так и власти Израиля, которых обвиняют в разрушении домов палестинцев на оккупированных территориях (Европейский парламент, 11 сентября 2018 г.), или должностных лиц из Азербайджана, заключающих под стражу критично настроенных представителей гражданского общества. В то же время, увеличатся риски для олигархических режимов в Молдове, Грузии и Украине.
Различие в приоритетах в Молдове: Борьба с коррупцией или защита прав человека?
Попытка национализации Акта Магнитского отражает три важные особенности. Первый аспект свидетельствует о том, что права человека по-прежнему присутствуют в законопроекте, предложенном парламентской оппозицией в июле 2018 года, как и имя Магнитского, на присутствии которого настаивает Билл Браудер в случае ЕС. Таким образом, изменения в законодательство о режиме иностранцев и о предотвращении отмывания денег и террористической деятельности насчитывают 7 положений, связанных с нарушениями прав человека, и 6 положений относительно коррупционных действий. Предлагаемый для Молдовы вариант Акта Магнитского указывает на желание совместить защиту прав человека с ужесточением правил для коррумпированных чиновников-иностранцев, активно участвующих в незаконных финансовых операциях.
Вторая особенность подразумевает превалирование интереса к борьбе с коррупцией и отмыванием денег, нанёсшими ущерб молдавской банковской системе (дело о „русской прачечной”, кража из банковской системы). Ведь мотивировочная часть законопроекта ставит основной акцент на незаконных финансовых операциях с использованием банковской системы и офшоров, в том числе – путём содействия коррупционным деяниям. Аналогичным образом, приоритетной заявленной целью молдавского Акта Магнитского является „защита отечественной банковской и финансовой системы”, за которой следуют применение ограничений в отношении лиц, виновных, опять же, в коррупционных деяниях и, далее, в нарушениях прав человека. Порядок приоритетов в тексте законопроекта отражает напряжённость, существующую между антиправительственной оппозицией, в том числе критически настроенным гражданским обществом, и олигархическим политическим режимом, сплотившимся вокруг Демократической партии в 2016–2018 годах.
Третья важная особенность, объясняющая размах поддержки молдавского Акта Магнитского, связана с решением Демократической партии ввести механизм предоставления молдавского гражданства в обмен на зарубежные инвестиции, действующий с 2017 года, который оказался предшественником „легализации капитала”, полученного сомнительными способами, который воплотился в закон в 2018 году. Таким образом, принятие Акта Магнитского рассматривается как способ предотвратить негативные последствия принятых властями решений в области натурализации иностранных граждан, чьи имена могут быть связаны с коррупцией и нарушениями прав человека.
Возвращение к идее молдавского Акта Магнитского будет зависеть, с одной стороны, от состава будущей власти, который будет сформирован по итогам парламентских выборов февраля 2019 года. С другой стороны, активность призывов к принятию такого Акта может быть обусловлена успехами усилий по „европеизации” режима индивидуальных санкций в отношении иностранных чиновников, причиняющих ущерб правам человека.
Вместо заключения...
Акт Магнитского является для Молдовы как способом противодействия негативным последствиям решений властей (таких как гражданство в обмен на инвестиции), так и формой ужесточения законодательства в области борьбы с отмыванием денег, причинившим ущерб молдавской банковской системе в прошлые годы. В то же время, режим индивидуальных санкций может создать новый фильтр, призванный отделить Молдову от узких интересов, для которых страна со слабым верховенством закона является подходящей юрисдикцией.
Популярность Акта Магнитского в Молдове и в других странах, подписавших Соглашения об ассоциации с ЕС, может вырасти, если он будет преобразован в составную часть правовых норм европейского сообщества. В то же время, потенциальный провал этих усилий был бы желателен для соседствующих с ЕС политических режимов, причастных к нарушениям прав человека. В любом его формате будущий Акт Магнитского в Молдове должен быть сфокусирован на правах человека и предусматривать наказания для тех, кто совершает подобные беззакония в приднестровском регионе.
IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.