«Дебаты о судебной реформе в Республике Молдова упускают из виду ключевой вопрос, затрагивающий систему правосудия. Хотя нельзя не учитывать, что недостаточная независимость судов от политического давления не является главным препятствием. Вместо этого отсутствует эффективный механизм обеспечения беспристрастности участников системы правосудия. Притворная беспристрастность в системе правосудия является проблемой, которую необходимо решить, прежде чем укреплять независимость судебной системы от политического влияния. Хотя эти условия взаимосвязаны, Молдова стала хрестоматийным примером того, как они могут существовать по отдельности. Учитывая, что государственные институты слабы, отсутствие беспристрастности заставляет молдавскую систему правосудия работать как вотчина».
---
Выявление реальной проблемы
В молдавских новостях все чаще появляются упоминания о следственных действиях, предпринятых в отношении работников системы правосудия, подозреваемых в коррупции. По сравнению с предыдущими правительствами власти, похоже, более полны решимости исправить систему правосудия, которая за последнее десятилетие превратилась в частное предприятие для судей и прокуроров, инструмент политических репрессий и клептократическую служанку. Реформа судебной системы – непростая задача. В своих усилиях по очистке сектора правосудия нынешние власти сталкиваются с сохраняющимся клептократическим сопротивлением, материализованным парламентской оппозицией, наряду с мстительным сектором правосудия, изучающим демократические принципы, чтобы противостоять его приватизации.
Хотя борьба с сохраняющимся клептократическим влиянием на сектор правосудия является сложной задачей, это значительно легче сказать, чем сделать, лишив систему правосудия. В качестве доказательства мы видим острое противостояние, в котором новые власти приступили к реформированию системы правосудия, а суды, движимые частными интересами, препятствуют этим усилиям. Живым примером является решение Кишиневского суда (штаб-квартира Рышкановка) об отмене в декабре 2021 года указа президента Майи Санду, отменившего назначение Владислава Клима главой Кишиневской апелляционной палаты. Трудно провести различие между фактическими попытками судов отстаивать закон и манипулированием ими законом с целью сохранения частного контроля над системой правосудия со стороны коррумпированных судей и прокуроров.
Хотя борьба с сохраняющимся клептократическим влиянием на сектор правосудия является сложной задачей, это значительно легче сказать, чем сделать, лишив систему правосудия. В качестве доказательства мы видим острую конфронтацию, в которой новые власти приступили к реформированию системы. Этот случай характеризует один из основных вызовов, стоящих перед властями в их попытке построить действительно демократический институт, основанный на укреплении верховенства права. Чтобы прояснить масштабы этой проблемы, давайте рассмотрим некоторые репрезентативные примеры судебной халатности. С тех пор, как Молдова ратифицировала Европейскую конвенцию о правах человека в 1997 году и до 2020 года, Европейский суд по правам человека вынес более 470 решений по молдавским делам, выявив нарушения со стороны молдавских судов в более чем 90 процентах из них.
Еще одним примером, раскрывающим проблему молдавской юстиции, является дело российской «мегапрачечной». Более 8 миллиардов долларов было отмыто в Молдове по схеме, в которой судьи мошенническим образом постановили о наличии долга, который должен был быть выплачен российским лицом на местный счет и впоследствии переведен в иностранные банки. В результате прокуратура Молдовы установила и предъявила обвинения около 16 судьям, причастным к мошенничеству. Однако 13 из них впоследствии были оправданы молдавскими судами, а 5 восстановлены в должности на основании решения Высшей судебной палаты Республики Молдова.
Другой, более показательный случай касается международных компаний, таких как Adidas и Puma, которые в течение многих лет не могли убедить молдавские суды запретить продажу контрафактных товаров с их товарными знаками на молдавских рынках и получить компенсацию торговых убытков. Суды обычно принимали сторону молдавских бизнесменов, которые обычно были связаны с местными клептократами.
Коррупцией молдавских судей умело пользовались предыдущие клептократические режимы, которые закрывали глаза на приватизацию правосудия в личных целях судьями, пока поддерживали режимы. Неформальный договор между этими двумя сторонами заключался в том, что судьи продолжали выносить решения в пользу того, кто предложил самую большую цену, до тех пор, пока они были на стороне клептократов и не выносили решений, которые противоречили бы их интересам. Решение об отмене результатов выборов в примэрию Кишинева в пользу режима Плахотнюка является лишь символическим случаем среди многих других. Услуги судей и прокуроров также включали оказание юридической поддержки в случаях мошеннического присвоения государственного имущества, захвата частных дел конкурентов или преследования политической оппозиции.
Подрыв эффективности правительства
Хотя PAS получила политическую власть де-юре, выиграв выборы 2021 года, она не смогла получить власть де-факто даже после нескольких месяцев пребывания у власти. После того, как PAS политически победила клептократов, она столкнулась с суровой реальностью коррумпированной системы правосудия, которая функционирует как независимый актор — государство в государстве — с уязвимостями, которые побежденные клептократы могли постоянно использовать, хотя и неформально. Неформальная институциональная система ренты и контроля, созданная предыдущими клептократическими режимами, оказалась очень прочной и устойчивой к изменениям. Главный парадокс заключается в том, что предыдущие правовые реформы при финансовой поддержке Европейского союза и Соединенных Штатов были призваны защитить коррумпированную систему правосудия от попыток нового правительства очистить ее. Реформы предыдущих режимов, направленные на то, чтобы изолировать судебную систему от политического вмешательства, на самом деле были фарсом, который действительно обходил барьеры, созданные реформами, и использовал сочетание принуждения и кооптации для получения благоприятных решений от судей. В результате эти механизмы реформ стали политически дорогостоящим препятствием для нынешнего правительства PAS, поскольку коррумпированные субъекты системы правосудия использовали их для защиты своих интересов. Таким образом, хотя правительство PAS назначило министров и других высокопоставленных государственных служащих, степень, в которой ему удалось установить эффективный контроль над всеми государственными учреждениями и изменить государственную политику, является спорным.
Наглядным признаком в этом отношении является наблюдаемая относительная преемственность многих политик и подходов по сравнению с предыдущими режимами. Еще одним сигналом является растущее количество обвинений и общественного недовольства назначениями на государственные должности людей, связанных с прежними режимами. Например, бывший член кабинета Демократической партии, контролируемый беглым олигархом Владимиром Плахотнюком, был назначен руководителем подразделения Национального центра догоспитальной неотложной помощи. В результате решение о приеме на работу было отменено на фоне значительного общественного протеста. В дополнение к трудностям, с которыми сталкивается PAS при наборе квалифицированных кадров, эти назначения показывают, насколько сильным остается влияние людей, связанных с предыдущими режимами.
По мнению молдавских экспертов гражданского общества, молдавская система правосудия очень снисходительна к коррумпированным судьям, не желающим увольнять или конфисковывать их незаконно нажитое имущество. Это форма «профессиональной солидарности». Кроме того, журналистские расследования показали, что очень большая часть судей высших судов, а также прокуроров, как правило, получают дорогие пожертвования и подарки от друзей и родственников, включая квартиры, земельные участки и транспортные средства. Поэтому неудивительно, что опрос, проведенный Международным республиканским институтом в декабре 2021 года, показал, что прокуратура и суды наименее благосклонно воспринимаются субъектами и государственными учреждениями страны: только 2 процента респондентов дали «очень положительное отношение». и уверенное мнение о них, в то время как 59 и 60 процентов соответственно высказались отрицательно.
Логика судебной реформы
Мероприятия по реформированию системы правосудия обычно направлены на продвижение независимости и беспристрастности соответствующих субъектов и процессов в сфере правосудия. Усилия по реформированию, финансируемые и финансируемые западными игроками, обычно сосредоточены на продвижении независимости судебной системы и прокуратуры, чтобы изолировать их от политического вмешательства. Это означает, что при этом может быть достигнута беспристрастность судов, что противоречит опыту Республики Молдова. Предпосылка предыдущей логики заключается в том, что в целом правовая система работает со сбоями, поскольку правящие элиты и связанные с ними политические акторы пытаются влиять на судебный процесс. Это требует от судов и прокуратуры беспристрастности, если они изолированы от политического давления. На практике подход к реформе правосудия, реализованный при поддержке западных партнеров по развитию в Молдове и других странах региона, отдает предпочтение независимости правовой системы, а не ее беспристрастности, поскольку они не обязательно взаимосвязаны. Таким образом, усилия западной модели «независимого правосудия» основаны на предположении, что правосудие само по себе лишено собственного интереса, что является спорным, как показала ситуация в Молдове.
Имеет смысл выстраивать механизмы защиты системы правосудия от политического вмешательства в странах с сильным государством. Судя по приведенным примерам и наблюдениям за процессом управления, в Молдове очень слабые государственные институты. В странах со слабым государством, подрываемым сильными частными интересами, такими как олигархи, эффект политической изоляции судов делает их еще более уязвимыми для влияния частных акторов. Это потому, что когда у олигархов есть амбиции получить политический контроль, они вступают в конфликт с государством и политическими силами, находящимися у власти. Поскольку государство слабо, группы частных интересов могут постепенно подорвать и получить контроль над некоторыми государственными институтами, включая суды. Поскольку эти частные интересы захватывают государство, как это произошло в Молдове во время правления Плахотнюка и, следовательно, во время правления бывшего президента Додона в 2016-2020 годах, такие реформы бессильны. Потому что в то время ни суды, ни прокуроры не независимы, но ни государство, которое подорвано клептократами, не способно вмешаться и уменьшить частный контроль судей и прокуроров.
В то же время, когда государство не находится под влиянием олигархов, даже в случае авторитарных правительств последние все же способны неизбирательно применять право - хотя и преимущественно в экономическом и социальном измерениях и меньше в политическом. Однако, как бы сомнительно это ни казалось, эта частичная неизбирательность является адекватной основой для инициирования подлинно демократических реформ и укрепления верховенства закона. Это связано с тем, что эффективная демократия может начаться с эффективных экономических прав населения, которые активируются неизбирательным применением закона, что приводит к развитию эффективных политических прав.
Что мы можем сделать?
Субъекты правосудия склонны защищать друг друга. Как мы можем разорвать этот порочный круг и создать для судей сильные стимулы к неизбирательному соблюдению верховенства права?
Кажется, что у нынешней власти есть только два возможных решения. Один из них заключается в том, чтобы ссылаться на его легитимность и сильный авторитет, данные народным голосованием, и на его прямое и решительное вмешательство для временной корректировки правовой базы, чтобы эффективно очистить систему правосудия от коррумпированных схем и лиц (в том числе путем проверки судей). После этого упражнения, после устранения всех коррумпированных субъектов и практики, правительство вернется к действующей правовой базе, предназначенной для защиты системы правосудия от политического вмешательства. Предлагаемое нюансированное различие заключается в том, что у нас может быть рациональная власть, которая может избежать избирательного правосудия, в отличие от клептократической власти, которая процветает на избирательном правосудии.
Другое решение состоит в том, чтобы кооптировать одного из участников коррумпированной правовой системы и использовать его в качестве инструмента для устранения остальных коррумпированных участников. Это решение также предполагает необходимость постепенной замены инструментального актора в системе правосудия.
Правительство попробовало первый метод, но быстро столкнулось с критикой - как со стороны внутренних, так и внешних наблюдателей, - которые настаивали на том, что законопроекты PAS не соответствуют демократическим принципам и стандартам. Сомнительные кандидатуры PAS, кажется, показывают, что правительство может перейти ко второму методу, кооптации.
Главный риск первого подхода заключается в том, что он может склонить правительство на авторитарный путь. Однако, учитывая историю регулярных и высококонкурентных выборов в Молдове, а также политическую культуру молдавского электората, этот риск минимален. Если нынешняя власть точно выберет авторитарный путь, а не силовые методы только во время реформы, ПДС, скорее всего, будет свергнута на следующих выборах. Риск второго подхода, кооптации, заключается в том, что правительство запутается в коррупционных схемах и в повестке дня кооптированного актора. Опасность в этом случае состоит в том, что правительство ПДС или его элементы также приобретут клептократические черты.
Стратегия кооптации является типичным элементом подхода к правосудию переходного периода, поскольку в странах в этом случае просто не хватает новых судей по добросовестности, чтобы заменить коррумпированных. Но для того, чтобы работать, этот подход требует набора условий облегчения. Власть должна иметь возможность эффективно чередовать кооптацию с принуждением, если кооптированный игрок отклоняется от логики реформ, предусмотренных СПД. Если нынешнее правительство не имеет возможности эффективно и быстро выявлять коррупцию в системе правосудия и наказывать за нее, результатом, скорее всего, будет монополизация механизмов правосудия одним игроком — тем, кого правительство пыталось кооптировать.
Несмотря на оппозицию усилиям PAS по реформированию системы правосудия, формалистический подход слепого следования действующей правовой базе, защищающей частичную систему правосудия, не является решением. Если система правосудия Молдовы не будет насильственно очищена, в том числе путем применения элементов правосудия переходного периода, страна вернется к прежней коррумпированной практике правосудия, как только подлинные сторонники реформ, такие как Майя Санду, уйдут в отставку. Чего хотят нынешние противники стратегии реформ, продвигаемой PAS, так это дождаться ухода нынешнего правительства; сохранить как можно больше коррупционных практик и вернуться к модели частного правосудия времен Плахотнюка, после смены ПДС у власти. Чтобы избежать этого и создать в наследство действительно независимую судебную систему, ССА следует учитывать оба описанных выше подхода. Придется избегать постепенности реформ и идти гладко с их реализацией.
Чтобы добиться успеха и предотвратить поверхностные изменения в судебной системе, которые впоследствии легко отменить, правительство PAS должно оказать твердую поддержку ЕС радикальным реформам. PAS должна избегать риторических ловушек, ссылающихся на суверенитет и препятствующих более активному участию западных партнеров в реформе системы правосудия. Учитывая низкое качество государственных институтов, Молдова является не суверенной, а скорее феодальной, разделенной несколькими внутренними группами интересов, которые часто подвержены влиянию России.
Принудительный подход, сопровождающий кооптацию, обязательно должен включать создание специального антикоррупционного трибунала, состоящего из национальных и международных судей. Его задача будет заключаться в эффективном расследовании и наказании крупных коррупционных правонарушителей в судебной и политической системе. Никакая чисто внутренняя альтернатива не может решить проблему Молдовы, потому что еще не было другого примера, когда захваченная система правосудия очищается сама. Напротив, гибридные механизмы, такие как внешняя оценка субъектов правосудия с участием как национальных, так и международных судей, оказались эффективными, о чем свидетельствует недавний опыт ООН или более активное участие ЕС в Албании.
Непосредственное участие ЕС в таком механизме было бы очень уместно для Молдовы, учитывая прочную репутацию и высокую моральную позицию ЕС в восприятии большинства молдавских граждан. Это помогло бы PAS изолировать себя от нападок обслуживающих ее клептократов и оппозиционных сил, а также уменьшить скептицизм той части общества, которая обеспокоена риском возвращения авторитаризма в Молдову.
Сегодня есть признаки того, что Молдова собирается внедрить гибридный подход. При поддержке ЕС и США в Молдове была создана «Комиссия по внеочередной оценке – предварительной проверке», в состав которой входят как международные, так и национальные специалисты. Целью комиссии является оценка добросовестности будущих членов Высшего совета магистратуры и Высшего совета прокуроров. Следующим шагом будет проведение широкой проверки судей и прокуроров. Несмотря на все эти позитивные сигналы, необходимо указать, что в отсутствие большей и более важной роли внешних партнеров в проведении реформы правосудия описанные меры, скорее всего, будут иметь ограниченный эффект.
Комбинированный подход, предложенный в этом анализе, следует логике переходного правосудия, адаптированного к условиям государства со слабыми институтами. Реформаторам, а также подлинной либеральной оппозиции необходимо помнить, что правосудие переходного периода требует баланса между либеральными обязательствами и политическими мерами предосторожности. Реформы могут считаться проведенными только тогда, когда либеральные правила соблюдаются в той мере, в какой это необходимо, и в соответствии с укреплением либерально-демократических институтов. Это важно учитывать, учитывая, что право и его применение во многом представляют собой динамическое сгущение властных отношений, а не просто отлаженный прием упорядочения общественных отношений.
----
Думитру Минзарари является младшим политическим аналитиком Института европейской политики и реформ и научным сотрудником Немецкого института международных отношений и безопасности.
----
Эта публикация была подготовлена в рамках проекта «Сотрудничество стран Восточного партнерства для укрепления демократии: Грузия, Молдова и Армения», а также в результате партнерства IPRE с IPN в рамках проекта «Мы и Европа», поддерживаемого Фондом Конрада Аденауэра. в Республике Молдова. Проект «Сотрудничество стран Восточного партнерства для укрепления демократии: Грузия, Молдова и Армения» разрабатывается Институтом политики Грузии (GIP, Грузия) в партнерстве с Институтом европейской политики и реформ (IPRE, Молдова) и Центр анализа глобализации и регионального сотрудничества (ACGRC, Армения). Проект поддерживается Голландским фондом регионального партнерства MATRA для регионального сотрудничества в рамках Восточного партнерства.
