Săptămâna trecută, Fundaţia Soros – Moldova a plasat pe site-ul său www.soros.md studiul “Codul Audiovizualului al R. Moldova: analize şi comentarii” realizat de un grup de experţi independenţi, în cadrul unui proiect finanţat de Fundaţie. Lucrarea conţine 3 capitole, primul dintre ele fiind consacrat analizei cadrului legal în care se înscrie activitatea Consiliul Coordonator al Audiovizualului (CCA). Următoarele două se referă la audiovizualul public şi, respectiv, cel privat. Studiul are menirea să faciliteze înţelegerea anumitor prevederi ale noului Cod al Audiovizualului (CA). Totodată, autorii scot în evidenţă mai multe lacune din conţinutul legii care pot afecta activitatea atât a autorităţii publice de reglementare în domeniu, cît şi a radiodifuzorilor publici şi privaţi. Agenţia Info-Prim Neo propune o selecţie din 3 episoade a celor mai importante probleme fixate de experţi în textul Codului, cu evidenţierea unei serii de sugestii ale acestora pentru ameliorarea situaţiei. [CCC: abateri de la principiile de constituire şi funcţionare] Se consideră că Statutul, atribuţiile şi modul de desemnare a autorităţii de reglementare în audiovizual este problemă-cheie în legislaţia în domeniu. În conformitate cu standardele europene, CCA trebuie să fie autonom, membrii lui – independenţi, profesionişti, selectaţi şi desemnaţi în mod transparent. Codul Audiovizualului (CA), votat de Parlamentul R. Moldova în luna iulie 2006, dedică Statutului, atribuţiilor şi modului de funcţionare a autorităţii de reglementare, un capitol special – Capitolul VI. Se ştie că desemnarea a câte 3 membri ai CCA de către verigi ale puterii (Legea Audiovizualului, 1995) s-a dovedit a fi ineficientă din cauza controlului excesiv al puterii asupra CCA. Societatea civilă şi profesioniştii în domeniu au propus pentru noua variantă a actului legislativ un model de compromis, prin care 5 membri urmau să fie desemnaţi politic şi 4 - de către societatea civilă – cu un vot de confirmare a Parlamentului. În pofida criticilor formulate atât de experţii europeni, cât şi de cei naţionali în cadrul dezbaterilor publice organizate la Chişinău, Parlamentul a votat varianta prin care îşi adjudecă dreptul exclusiv de desemnare a membrilor CCA, la propunerea comisiei parlamentare de profil. Această modalitate prezintă pericol real de presiuni politice asupra Consiliului în condiţiile majorităţii parlamentare covârşitoare a unui partid şi a lipsei unei practici democratice de gestiune a domeniului în R. Moldova. Autorii studiului evidenţiază şi alte momente vulnerabile la capitolul desemnării, inclusiv vârsta prea fragedă a candidatului. Conform acestora, la 25 de ani omul doar teoretic poate să aibă 5 ani de stagiu, el nu poate fi încă o personalitate în domeniu şi, în consecinţă, votul şi vocea lui în Consiliu nu vor avea ponderea necesară. Autorii consideră, de asemenea, că nu s-a ţinut cont de observaţiile unor specialişti, conform cărora puterea are de obicei şi asociaţii obşteşti „de buzunar”, pe care, imitând democraţia, ar putea să le exploateze în cazul înaintării candidaturilor. O altă lacună a procedurii de desemnare ţine de structura Comisiei parlamentare care, de obicei, este o copie în miniatură a Parlamentului şi poate lua decizii fără a apela la principiul consensului. Practica procedurii de desemnare a componenţei CCA demonstrează faptul că nu s-a acţionat în spiritul legii, care, prin art. 1, stabileşte că scopul Codului este „instituirea principiilor democratice de funcţionare a audiovizualului”. În opinia autorilor studiului, o atare abordare ar fi însemnat: o publicitate largă a perioadei de depunere a dosarelor candidaţilor la funcţia de membru al CCA; o publicitate largă a candidaţilor şi dosarelor lor, inclusiv instituţia care i-a propus; o publicitate largă a criteriilor clare de selectare a candidaţilor, elaborate de comisia parlamentară de specialitate; audieri şi dezbateri publice cu participarea tuturor părţilor interesate, inclusiv a candidaţilor, având drept temă calităţile morale, profesionale şi intenţiile, proiectele acestora pentru activitatea în cadrul CCA; o dezbatere mai largă, mai în detalii şi la subiect a chestiunii în plenul Parlamentului. CV-ul nu oferă nici pe departe informaţie suficientă despre candidat, inclusiv din motiv că este sclipuit de însuşi candidatul. Criteriile de selectare puteau prevedea, de exemplu, ca să fie acceptate candidaturi propuse de asociaţiile obşteşti după ce acestea şi-ar fi prezentat performanţele, să zicem, din ultimii 3 ani. ONG-urile „de buzunar” au, de regulă, „puşculiţa” goală, iar procedura democratică, transparentă ar contracara intenţia jocului politic şi ar încuraja, ar promova calitatea viitoarei componenţe a CCA. Toate aceste puncte vulnerabile au ieşit în evidenţă la desemnarea primei componenţe a noului CCA, candidaţii nu pur şi simplu au fost „confirmaţi” de Parlament, ci înaintaţi, promovaţi şi votaţi după regulile majorităţii politice. Potrivit Codului, CCA este condus de un Preşedinte, iar în absenţa lui, de un vicepreşedinte, aleşi prin votul majorităţii simple a consiliului, şi care prezidează şedinţele, gestionează mijloacele financiare, angajează şi concediază funcţionarii, este ordonator principal de credite. Aceste atribuţii acordă, de fapt, priorităţi unui membru al CCA – preşedintelui – în raport cu alţi membri, chiar dacă dispune de un singur vot, ca şi ceilalţi. În cadrul dezbaterilor publice ale proiectului de Cod au existat propuneri ca, bunăoară, angajarea şi, respectiv, concedierea funcţionarilor din aparatul CCA, să fie efectuată cu acordul CCA, iar aparatul, care pregăteşte dosarele, proiectele ordinii de zi, să se subordoneze secretarului responsabil. Propunerile, însă, au fost trecute cu vederea. Modul de finanţare a activităţilor CCA, în pofida faptului că sursele sunt diversificate (art. 47, alin. (2), diminuează şansele de independenţă şi autonomie ale Consiliului. CCA va fi finanţat anual, direct de la buget. O asemenea prevedere, constituie, în opinia experţilor, una dintre lacunele principiale, pe care le conţine noua lege. Principala sursă de finanţare vor rămâne subvenţiile de stat, alocate anual (alin.4). Prin urmare Codul nu elimină pericolul şi posibilitatea reală a presiunii (ingerinţei) financiare din partea puterii asupra CCA. Pericolul este amplificat de lipsa unui mecanism transparent de formare a bugetului CCA care să acopere toate cheltuielile iminente exercitării eficiente a atribuţiilor acestuia. Varianta bună de asigurare a independenţei şi autonomiei instituţionale a CCA ar fi fost un buget aprobat pentru mai mulţi ani, sau alocarea subvenţiilor nu direct, ci prin intermediul unei agenţii independente. Toate deciziile CCA se adoptă cu votul majorităţii membrilor săi. Autorii studiului consideră că, în acest sens, s-a făcut un pas înapoi în raport cu legea precedentă, care prevedea adoptarea deciziilor cu votul a 2/3 din membri. Codul perpetuează o problemă mai veche a domeniului, care ţine de calificarea profesională a membrilor autorităţii de reglementare. Recomandarea (2000) 23 a Consiliului Europei, deşi stipulează necesitatea constituirii autorităţii de reglementare, în principiu, din experţi în domeniu, nu insistă, totuşi, asupra proporţionalităţii acestora în componenţa numerică a autorităţii de reglementare. Acest fapt, în ţări fără tradiţii democratice (cazul R. Moldova), deschide mari posibilităţi pentru interpretări de conjunctură. Recomandarea (2000) 23 dispune, de asemenea, că membrii autorităţii de reglementare a sectorului radiodifuziunii ar trebui să fie desemnaţi în mod „democratic şi transparent” şi să fie ocrotiţi de orice ingerinţă din afară. Ignorând cerinţele Recomandării, comisia parlamentară de specialitate şi, în definitiv, Parlamentul, a selectat şi a votat componenţa CCA în condiţii de netransparenţă, în grabă nejustificată, fără dezbateri publice şi fără implicarea societăţii civile. Elocvent în acest context este cazul candidatului ajuns la etapa votării în Parlament, şi respins din motiv că nu întrunea cerinţele legale prevăzute pentru calitatea de membru CCA (lipsa stagiului necesar de 5 ani de activitate în domeniu În altă ordine de idei, Codul consacră, prin art.2 lit. w) şi art.3, noţiunea „opere europene” şi obligă CCA să urmărească creşterea progresivă a proporţiei operelor audiovizuale autohtone şi proprii, precum şi să stabilească mecanisme concrete de implementare a prevederilor respective. Însă ele îşi pot diminua importanţa, dat fiind că nerespectarea acestora de către radiodifuzori nu este calificată de Cod drept contravenţie (nu se regăseşte în Capitolul V, art. 38) şi, deci, nu atrage după sine o sancţiune. Soluţia de moment ar fi ca CCA, urmând litera art.37, alin. (1) („Consiliul Coordonator al Audiovizualului supraveghează aplicarea şi respectarea prevederilor prezentului cod.”) să confere substanţă şi conţinut caracterului declarativ al art.3. În art. 40. alin. (1), lit. f) CCA i se atribuie dreptul să adopte „codul de conduită al radiodifuzorilor în vederea conceperii şi comunicării audiovizuale a serviciilor de programe în conformitate cu prezentul Cod şi standardele europene”. În opinia autorilor studiului, legiuitorul a făcut exces de zel prin includerea în Cod a prevederii respective. În fond, normele de conduită profesională, codurile etice, deontologice etc, sunt o prerogativă exclusivă a breslei, sunt o acţiune benevolă prin voinţa şi decizia comune a breslei. Normele de conduită ţin de etică, de morală, şi nu de legislaţie. Practica internaţională, de asemenea, indică asupra faptului că respectivele norme de conduită sunt elaborate şi adoptate în interiorul breslei, la nivel local sau intercorporativ şi au forţă morală, nu juridică. Iar organul care supraveghează modul în care sunt respectate normele de conduită, în majoritatea absolută a cazurilor, nu este organ de stat, poate, cu excepţia Arbitrajului pentru probleme informaţionale din Rusia. Alin. (4) al art. 40 stabileşte expres că toate deciziile CCA sunt motivate şi că ele, „inclusiv motivarea, se publică în Monitorul Oficial” şi pe pagina web. Este o stipulare importantă pentru asigurarea transparenţei activităţii CCA. Cu atât mai necesară pentru CCA va fi elaborarea criteriilor măsurabile pentru a stabili, ori de câte ori va fi nevoie, ce înseamnă, bunăoară, modificare „nesemnificativă” a conţinutului licenţei de emisie (art. 25, (2); „modificare radicală a serviciului de programe” (art. 38, (2), c); „titularul nu îndeplineşte sistematic condiţiile specificate în licenţă” (art. 27, (1), a); „încălcare gravă şi repetată a prevederilor prezentului cod” (art. 38, (5). Toate aceste prevederi generale din textul legii se referă la situaţii sensibile ce pot deraia uşor în conflicte interminabile. De aceea, dacă legea nu este explicită, precizările exacte ar trebui făcute în Statutul CCA sau în Regulament. Alin. (1), lit. b) din art. 40 stabileşte că CCA „supraveghează corectitudinea conţinutului programelor oferite de radiodifuzori, numai după comunicarea audiovizuală a acestor programe”. Pentru ca CCA să poată supraveghea „corectitudinea conţinutului programelor oferite de radiodifuzori”, ar trebui, la modul real, să deţină criteriile corectitudinii, ori să le stabilească foarte exact şi clar (în Statut sau în Regulament). În caz contrar, prevederea legală fie că nu va putea fi aplicată, fie că va lăsa loc pentru interpretări arbitrare. Se ştie, votul nu poate stabili adevărul sau corectitudinea. El indică opţiunea de moment a votanţilor. [Licenţe cu deficienţe] Codul Audiovizualului a stabilit termenul de valabilitate a licenţelor de transmisie pentru serviciile de radio şi/sau TV de 7 ani, iar pentru distribuirea serviciilor prin cablu – de 6 ani, care sunt considerate de experţi optime. Însă Legiuitorul nu a găsit o soluţie adecvată pentru procedura de obţinere a licenţei tehnice. Experţii europeni, dar şi radiodifuzorii locali, în perioada dezbaterilor publice asupra proiectului de Cod, sugerau fie anularea, fie simplificarea procedurii de obţinere a documentului respectiv. Deocamdată, prin Cod, s-a făcut primul pas în acest sens: cererea pentru licenţa tehnică se depune la CCA, dar este eliberată de către „autoritatea administraţiei publice centrale de specialitate”. Una din condiţiile de bază pentru eliberarea licenţei de emisie este realizarea obiectivelor stabilite de „Strategia de acoperire teritorială cu servicii de programe în concordanţă cu Planul naţional al frecventelor radioelectrice” (art. 23 (3) a). Prin urmare, examinarea de către CCA (la scurt timp după constituire) a unor dosare de acordare a licenţelor nu se încadrează în limitele legale ale Codului. În conformitate cu Codul Audiovizualului, procedura şi condiţiile de eliberare а licenţei de emisie vor fi publicate în Monitorul Oficial al R. Moldova şi pe pagina Web a CCA, iar anunţul cu privire la concursul pentru frecvenţele disponibile – şi în alte mijloace de informare în masă, inclusiv locale. Alineatul (3) al art. 23, lit. d) stipulează că prioritate la eliberarea licenţei vor avea solicitanţii care oferă servicii de programe proprii, autohtone şi opere europene. Totodată, însă, respectivul articol nu stabileşte exact cum va fi desemnat învingătorul concursului pentru frecvenţe în cazul, în care ofertele a doi sau mai mulţi solicitanţi vor fi la fel de bune. Cu toate că mai multe articole ale Codului, inclusiv 23, încurajează activitatea transparentă a CCA în general, şi transparenţa în eliberarea licenţelor de emisie, în particular, lipsa stipulării clare ca criteriile de desemnare a învingătorilor în concursul pentru frecvenţe să fie publicate, lasă, totuşi, loc pentru eventuale ingerinţe politice sau economice asupra CCA. După cum arată practica celor două componenţe anterioare ale CCA, prevederea conform căreia membrii CCA nu reprezintă autoritatea care i-a delegat în componenţa consiliului a fost una gratuită, care nu a ferit „autoritatea publică autonomă” de ingerinţe de toate genurile. Prevederea inamovibilităţii membrilor CCA din Cod ar putea, de asemenea, să fie una declarată doar, din motiv că CCA, totuşi, nu are asigurată, prin lege, o reală autonomie instituţională şi o independenţă financiară. Deşi art. 23 conţine mai multe prevederi judicioase şi clare, el lasă loc şi pentru întrebări. Bunăoară, obligaţiunea solicitantului de frecvenţă ca să prezinte „...copiile de pe contractele de procurare a tehnicii necesare sau de arendă a acestora...” (alin. (6), lit. g) pare a fi exagerată, având în vedere piaţa „tehnicii necesare” absolut subdezvoltată în republică. La fel de exagerată pare şi prevederea alin. (6), lit. h), vizând planul de afaceri „complet pentru perioada de acoperire a validităţii licenţei de emisie solicitate...”, adică pe o perioadă de 6-7 ani, or, un atare plan financiar într-o economie instabilă, ar semăna mai mult cu un frumos desen. Alineatul (9) al art. 23 stipulează că învingătorul concursului pentru frecvenţe va fi desemnat în urma examinării obiective şi imparţiale, „conform criteriilor prevăzute la alin. (3)...”. De fapt, alineatul (3) prevede „condiţii” şi nu „criterii”. Noua procedură simplificată de prelungire a licenţei (se prelungeşte radiodifuzorului de drept, pe încă 7 ani, la solicitare, dacă acesta a activat conform cadrului legal) este încurajatoare pentru activitatea radiodifuzorului în limitele legislaţiei. Totuşi, în opinia experţilor, art.24 alin.(3), care prescrie radiodifuzorului posibilitatea de a solicita prelungirea licenţei de emisie nu mai mult decât de două ori, este nebuloasă şi alogică. Rămâne întrebarea: de ce radiodifuzorul care a activat în conformitate cu legislaţia 21 de ani trebuie să participe iar la concurs? Este apreciată drept neadecvată prevederea Codului, conform căreia autoritatea administraţiei publice centrale de specialitate poate schimba datele tehnice ale licenţei fără a purta responsabilitate financiară faţă de titularul licenţei de emisie, pus în situaţia de a suporta noi cheltuieli. [Control şi sancţiuni cu 7 moaşe] Art. 37, alin (1) stabileşte că CCA „supraveghează aplicarea şi respectarea prevederilor” conţinute în Cod, iar art. 39, alin (2), completează: CCA este „autoritatea responsabilă pentru implementarea şi respectarea prezentului cod...”. Stipulările par a fi logice, până se constată că, de fapt, cam jumătate din prevederile Codului se conţin în alte legi. Este vorba de publicitate, drepturi de autor, protecţia jurnaliştilor, confidenţialitatea surselor de informare, drepturi ale consumatorului, dreptul la replică, protecţia minorilor etc. Legile respective, de asemenea, stabilesc cine „supraveghează aplicarea şi respectarea prevederilor” conţinute în ele. În definitiv, mai multe autorităţi au menirea, prin lege, să supravegheze, bunăoară, ca publicitatea „să funcţioneze” corect, conform legii, iar în realitate legea este sfidată pe tot parcursul valabilităţii ei. Astfel, se creează situaţia copilului cu mai multe moaşe. Art. 37, alin. (3), lit. c) stabileşte: controlul este exercitat ca urmare a plângerii depuse de o persoană fizică sau juridică „afectată în mod direct” prin încălcare a prevederilor legale. Formula exactă, în opinia autorilor studiului ar fi: controlul este exercitat ca urmare a plângerii depuse de o persoană fizică sau juridică „ce pretinde că a fost afectată” în mod direct prin încălcare a prevederilor legale. Formula Codului sugerează un fapt deja demonstrat, că persoana a fost afectată şi nici nu mai e nevoie de control, ci de sancţionare a făptaşului. Art. 38, alin. (5) stipulează că licenţa de emisie „se retrage în condiţiile art. 27 doar în caz de încălcare gravă şi repetată a prevederilor prezentului cod.”. Atragem atenţia asupra faptului că în Cod nu este specificat ce înseamnă „încălcare gravă şi repetată”. „Repetată”, adică de câte ori? Art. 27, alin. (1), lit. a) stabileşte că CCA poate retrage licenţa de emisie în cazul, în care titularul „nu îndeplineşte sistematic condiţiile specificate în licenţă”. Este o situaţie similară, în care cuvântul „sistematic” poate fi interpretat în mod arbitrar şi poate conduce la abuzuri din partea CCA. Soluţia ar fi ca în actele normative (eventual în statut sau regulament) CCA să concretizeze care încălcări sunt considerate grave, de câte ori trebuie să fie încălcată o prevedere ca ea să fie considerată repetată şi cît de des şi în ce perioadă de timp încălcarea anumitor prevederi legale de către un radiodifuzor pot fi calificate drept neîndeplinire sistematică a condiţiilor licenţei. În caz contrar pericolul abuzurilor va persista. În mod firesc Codul trebuia să etapizeze clar activităţile CCA, în mod special, din perioada iniţială, eşalonând elaborarea documentelor normative complementare Codului, inclusiv Strategia de acoperire a teritoriului naţional cu servicii de programe audiovizuale şi Planului naţional de repartizare a undelor radioelectrice terestre. Faptul ar fi eliminat incertitudinea şi îngrijorările din mediul radiodifuzorilor, ar fi facilitat şi ordonat efortul de dezvoltare coerentă a domeniului, scop primordial declarat de Cod. [Primele luni de aplicare în practică] Ultimul capitol, al IX-lea, prin articolul 68, alin.(1) prevede că Parlamentul, în termen de 2 luni de la data intrării în vigoare a Codului, va constitui şi va aproba componenţa CCA. Vom menţiona la moment că Parlamentul a depăşit acest termen. Alin. (2) al aceluiaşi articol stipulează că CCA va elabora şi va prezenta Parlamentului, în termen de 2 luni de la constituire, spre aprobare propriul său statut. CCA s-a încadrat în acest termen, dar, în opinia autorilor studiului, dacă urma spiritul legii şi nu doar litera ei, ar fi putut organiza, cel puţin, o dezbatere publică a proiectului de statut, scopul urmărit fiind unul singur – îmbunătăţirea conţinutului lui. Acest lucru a fost cu atât mai necesar, cu cît în componenţa CCA puţini membri au fost anterior preocupaţi îndeaproape de domeniul audiovizualului, fapt care s-a reflectat vădit asupra calităţii proiectului de statut, înaintat Parlamentului (lipsa de experienţă şi deficitul cunoştinţelor speciale s-a răsfrânt asupra tuturor deciziilor de început ale noului CCA). Alin. (6) al art. 68 obligă autorităţile administraţiei publice locale fondatoare de instituţii ale audiovizualului să emită, în termen de 3 luni, decizii de reorganizare a instituţiilor respective în conformitate cu prevederile noului Cod. Să precizăm că noul Cod nu conţine mecanismele sau modalităţile de reorganizare a instituţiilor audiovizuale, necesare fiind şi « contribuţiile » altor legi, bunăoară, a Codului Civil sau a celei despre administraţia publică. În plus, nu este suficient de clar de cînd începe să decurgă termenul de 3 luni : de la intrarea în vigoare a Codului sau de la data cînd CCA remite autorităţilor administraţiei publice locale « recomandări privind mecanismele de intrare în legalitate » a radiodifuzorilor. Autorii studiului “Codul Audiovizualului al R. Moldova: analize şi comentarii” menţionează în finalul primului capitol, consacrat autorităţii de reglementare în domeniu, că prevederile ambigui şi inexacte din textul Codului Audiovizualului fac defectuoasă aplicarea în practică a legii şi sunt de natură să diminueze şi chiar să anihileze anumite stipulări legale valoroase pentru dezvoltarea domeniului. Faptul indică asupra necesităţii îmbunătăţirii Codului astfel, încât să se îngusteze la maximum posibilitatea interpretărilor arbitrare ale prevederilor lui. [Concluzii finale ale studiului valabile pentru întreg textul CA] 1. Codul Audiovizualului, cum este menţionat în analize şi comentarii, conţine anumite prevederi conforme totalmente rigorilor europene. Acestea, însă, prezintă doar pasaje separate îmbinate eclectic cu prevederi ambigui, izvorâte dintr-o mentalitate depăşită, dar persistentă în spaţiul nostru, şi nu pot face dovada unei evoluţii clare în creaţia legislativă în domeniu care ar asigura un progres real al audiovizualului naţional. 2.Codul Audiovizualului abundă în formule generale de garantare a independenţei şi libertăţii radiodifuzorilor, dar nu prevede mecanisme clare prin care ar fi realmente asigurate independenţa şi libertatea acestora. 3. Codul Audiovizualului, prin stipulările pe cale le conţine, nu asigură suficiente mecanisme pentru funcţionarea autonomă şi independentă a autorităţii de reglementare a domeniului. 4. Codul Audiovizualului, deşi rezervă radiodifuzorului public cel mai voluminos capitol, neglijează inexplicabil principiile esenţiale în temeiul cărora este asigurată funcţionalitatea şi complexitatea unui veritabil serviciu public de radio şi televiziune. 5. Codul Audiovizualului, râvnit şi solicitat de întreaga societate, a condus la rezultate contrar aşteptărilor societăţii, imediat după aplicarea lui în practică. 6. Codul Audiovizualului necesită urgent o nouă redacţie pentru a ajusta realmente cadrul juridic naţional la standardele europene. Numai astfel se vor crea premise pentru constituirea şi afirmarea unui audiovizual naţional pe principii democratice.