Реформа прокуратуры: риск дисбаланса в системе и срыва переговоров с ЕС. Op-Ed исполнительного директора Института европейских политик и реформ Юлиана Грозы

Вниманию лиц, принимающих решения, особенно депутатов!

Сегодня утром министр юстиции Вероника Михайлов-Морару представила на пресс-конференции три варианта политик в контексте внеочередного заседания, объявленного Секретариатом парламента в результате рекомендации недавнего заседания Высшего совета безопасности. Из ограниченного объема общедоступной информации следует, что эта внеочередная сессия парламента призвана рассмотреть законодательные поправки, направленные, среди прочего, на „создание единой нормативной базы, основанной на общих принципах, применимой к процессу предупреждения и борьбы с организованной преступностью, а также как консолидация институциональной архитектуры органов, ответственных за борьбу с организованной преступностью и ее профилактику”.

Первый подход, предложенный Министерством юстиции - два взаимодополняющих варианта, осуществимых без структурных реформ

Эти решения могут быть реализованы в рамках существующей институциональной структуры Генеральной прокуратурой (ГП) и Высшим советом прокуроров (ВСП) без осуществления крупных законодательных или структурных вмешательств, что снижает риск возникновения системных дисбалансов, а именно:

1. Создание специализированного отдела в структуре Генеральной прокуратуры, который позволит лучше расставлять приоритеты и контролировать сложные дела, связанные с политической коррупцией и организованной преступностью.

2. Усиление работы Специального отдела прокуратуры по борьбе с коррупцией и отмыванием денег, укомплектовав его прикомандированными прокурорами. Эту задачу можно также укрепить путем создания совместных следственных групп по сложным делам.

Такой подход поддерживают многие юристы и национальные эксперты, о чем также говорилось вчера в ходе консультаций, организованных Министерством юстиции. Данный подход отражает и рекомендации международных экспертов, в том числе специалистов ОЭСР, с которыми мы сотрудничаем в рамках функционального анализа Генеральной прокуратуры, который будет представлен в конце февраля 2025 года.

Предлагаемые меры достижимы в краткосрочной перспективе и напрямую способствуют повышению эффективности деятельности прокуроров в борьбе с организованной преступностью и коррупцией. Они не требуют структурных реформ, которые потребуют времени, анализа воздействия и управления рисками. Учитывая, что Генеральная прокуратура уже находится в процессе реорганизации, эти решения органично впишутся в проводимую реформу и могут быть оперативно применены Генеральной прокуратурой и ВСП при поддержке Министерства юстиции, если это необходимо.

Второй подход - структурная реформа, направленная на специализированные прокуратуры

Это предполагает слияние двух нынешних специализированных прокуратур (АП и ПБОПОД) - поспешная, рискованная и неподготовленная мера, которая может породить системные проблемы, более серьезные, чем те, которые она призвана решить.

За исключением нескольких объявленных элементов, общество и заинтересованные стороны в системе прокуратуры знают об этой инициативе очень мало. На данный момент нет четкого обоснования, анализа воздействия на институциональные возможности и риски, а также четкого видения ее реализации.

Способ, которым продвигается такой подход, по крайней мере на данный момент, обходит принципы прозрачности законодательного процесса, а также потенциально противоречит правовым нормам, касающимся разработки и продвижения государственных политик, включая постановления правительства, касающиеся процесса законотворчества.

Более того, эта масштабная реформа, которая возникла внезапно и была оправдана только ссылками на образцы других стран, не может быть автоматически перенята в специфическом контексте Республики Молдова.

Кроме того, данная инициатива не отражена ни в одном национальном стратегическом документе, в том числе в Стратегии обеспечения независимости и добросовестности сектора правосудия на 2022-2025 годы. Ее нет в проекте Дорожной карты в области верховенства закона, которую правительство должно выполнить в контексте переговоров о вступлении в ЕС, поскольку имеет прямое отношение к Кластеру 1.

Некоторые из краткосрочных последствий поспешного продвижения этой реформы:

1. Углубление кризиса в системе прокуратуры. В краткосрочной перспективе, особенно в предвыборный год, данная инициатива не решит главную задачу - повышение эффективности работы прокуратуры в борьбе с организованной преступностью и коррупцией.

Напротив, в ближайшие месяцы, вплоть до парламентских выборов, эти неупорядоченные изменения рискуют еще больше снизить эффективность работы Антикоррупционной прокуратуры и ПБОПОД, которые уже расследуют несколько крупных дел, в том числе возбужденных в контексте последних выборов прошлого года. Это может иметь резонансный эффект для всей системы, создавая риски для эффективности расследований текущих дел.

2. Риск для Генерального собрания прокуроров, намеченного на 11 февраля 2025 года и недавно созванного Высшим советом прокуроров. Такая ситуация может поставить под угрозу упорядоченную организацию Генерального собрания прокуроров, которое играет важную роль в избрании членов Высшего совета прокуроров, которые прошли проверку, но и в утверждении важнейших решений для функционирования прокуратуры.

3. Негативное влияние на календарь переговоров о вступлении в ЕС

Эта инициатива, а также то, как она продвигается, непрозрачно, без обоснования и без консультаций, может быть воспринята в Брюсселе как неудача. В прошлом году правительство и Европейская комиссия, приложив колоссальные усилия, завершили двустороннюю проверку по Кластеру 1 менее чем за 5 месяцев. В настоящее время правительство находится на завершающей стадии консультаций и утверждения трех дорожных карт (верховенство закона, демократические институты и реформа государственного управления). Отчет Европейской комиссии по Кластеру 1 на данный момент благоприятен для Молдовы и должен быть рассмотрен государствами-членами.

Если структурная реформа в отношении специализированных прокуратур будет осуществляться в нынешнем порядке, существует риск того, что:

- Европейская комиссия пересмотрит отчет и отложит его утверждение

- Политическое решение о начале переговоров по Кластеру 1 будет отложено

- Это задержит открытие первых этапов переговоров, которые ожидались до лета.

4. Настоящий приоритет: деятельность Комиссии по проверке №. 3 - Органам власти и партнерам по развитию следует сосредоточиться на корректировке работы Комиссии по проверке №. 3, деятельность которой поддерживает INL. В недавнем контексте приостановки помощи США на следующие три месяца этот период имеет решающее значение для продолжения процесса этической и финансовой оценки прокуроров.

Вместо заключения:

- Любая крупная структурная реформа требует времени, подготовки и глубокого анализа рисков.

- Для выявления устойчивых решений любые государственные политики и структурные реформы должны в первую очередь четко определять системные проблемы, а не только отдельные ситуации.

- Ускорение этого процесса в год выборов грозит спровоцировать хаос и нестабильность.

- Конкретные проблемы необходимо решать посредством конкретных мер, а не посредством структурных изменений, которые могут дестабилизировать всю систему.

В этом контексте первые два варианта, представленные Министерством юстиции, гораздо более жизнеспособны и эффективны, чем масштабная, неподготовленная реформа, которая может поставить под угрозу как стабильность системы прокуратуры, так и европейский путь Республики Молдова. Более того, первый подход не требует законодательного вмешательства, укладывается в рамки, инициированные реорганизацией Генеральной прокуратуры, и, что еще важнее, находится в рамках правовых полномочий Генеральной прокуратуры и Высшего совета прокуроров.

Юлиан Гроза - исполнительный директор Института европейских политик и реформ. Был заместителем министра иностранных дел Республики Молдова, начальником Управления по европейской интеграции. Работал в Брюсселе, в Представительстве Республики Молдова при ЕС. Входил в команду, которая руководила переговорами по подписанию Соглашения об ассоциации между Молдовой и Европейским союзом, а также возглавлял рабочую группу в рамках диалога с ЕС по либерализации визового режима.