Рентгенограмма макрофинансовой помощи Евросоюза Молдове, Украине и Грузии: лидеры и отстающие, OP-ED

Op-Ed
	Макрофинансовая помощь является инструментом постановки условий Евросоюзом в отношениях со странами, подписавшими Соглашения об ассоциации с ЕС, включая Молдову, и совершенствование этого инструмента может быть продолжено...
Дионис Ченуша

Европейская макрофинансовая помощь является одним из немногих инструментов постановки условий, с помощью которых Европейский союз может стимулировать реформы в соседствующих с ним странах. Из восьми его соседей, получающих такое финансирование, Молдова, Украина и Грузия проводят в жизнь Соглашения об ассоциации, а Армения и Кыргызстан являются членами Евразийского экономического союза. Как правило, Брюссель предоставляет данного рода финансирование только в кризисных ситуациях и по просьбе третьей страны. Согласно официальной позиции ЕС, необходимым предварительным условием предоставления макрофинансовой помощи является наличие договорённости с Международным валютным фондом (МВФ). Тем самым увеличивается способность Брюсселя снижать риски своей инвестиционной составляющей (риски для займов). Таким образом, ЕС открыто пользуется надёжным механизмом экономического сканирования и предупреждения при обнаружении макроэкономических нарушений, с которым работает МВФ.

В дополнение к требованиям относительно секторальных реформ, макрофинансовая помощь начала предусматривать предварительные политические условия, связанные с функционированием многопартийной системы или с верховенством закона. Внедрение предварительных политических условий в состав требований ЕС протекало по-разному. Грузия была первой страной, к которой Евросоюз, в 2013 году, применил концепцию предварительных политических условий. Затем, в 2014 году, тот же принцип был внедрён относительно решений о выделении макрофинансовой помощи Украине. В случае Молдовы предварительные политические условия стали реальностью лишь начиная с 2017 года. Политическая обусловленность макрофинансовой помощи Молдове была аргументирована не в качестве обычной практики, как в случае Грузии или Украины, её мотивом был назван переход Кишинёва к смешанной избирательной системе с лета 2017 года (Совет ЕС, 13 июня 2017 г.). Тогда Европейский парламент, Европейская комиссия и Совет ЕС внедрили механизм с целью мониторинга выполнения предварительных политических условий и того, как молдавские власти соблюдают свои обязательства перед Венецианской комиссией и другими международными партнёрами (IPN, 24 июля 2017 г.).

Помимо предварительных политических условий, для получения макрофинансовой помощи Евросоюза необходимо провести секторальные реформы. На данный момент Грузия является единственной страной из заключивших Соглашение об ассоциации, получившей все транши в счёт согласованной с ЕС макрофинансовой помощи на 2009–2017 гг. Оказанная Украине помощь оказалась неполной в случае третьей программы макрофинансовой помощи (на 2015–2018 гг.), по причине невыполнения ею всех согласованных секторальных условий (в частности, из-за отсутствия успехов в борьбе с коррупцией). В отличие от Грузии и Украины, Молдова – единственная страна, оказание помощи которой было приостановлено ​​по причине невыполнения предварительных политических условий, из-за политического кризиса, спровоцированного непризнанием результатов выборов в муниципии Кишинёв в июне 2018 года (IPN, 9 июля 2018 года). Молдавский случай не вписывается в рамки реакций Евросоюза, имевших место до сих пор в отношении ассоциированных стран Восточного партнёрства. Впервые европейские официальные лица и политики выступили против вмешательства политики в решения молдавских судебных инстанций (IPN, 2 июля 2018 г.) и связали возобновление переговоров о предоставлении макрофинансовой помощи с качеством демократии и, в частности, с качеством парламентских выборов, предстоящих в феврале 2019 года (Europa Liberă, 21 сентября 2018 г.).

Грузия – лидер, Украина – проблемна, Молдова – в состоянии неопределённости

Объём и периодичность финансовой помощи, выделяемой ассоциированным с ЕС странам, колебались в тесной связи с внутренней ситуацией в Молдове, Украине и Грузии, а также с развитием событий на геополитической арене. Самые частые и крупные транши были предоставлены Украине, начиная с 2014 года. Эти 2,5 миллиарда евро, выделенных Украине, были обусловлены несколькими причинами: I) сложность получения страною финансирования на внешних рынках; II) кризис бюджетных платежей; III) поддержка реформ, начатых в рамках Соглашения об ассоциации. Дополнительным мотивом открытости, проявляемой Евросоюзом в отношении украинских властей, является системообразующая роль Украины в рамках геополитики Восточного партнёрства, а также её способность к распространению реформ в масштабах региона, в том числе в России. Для европейских игроков, более чувствительных к агрессивной политике Кремля, финансовая поддержка Украины стала выражением „мягкой силы” („soft power”), посредством которой ЕС может способствовать развитию и укреплению Украины и поддержанию баланса региональной безопасности перед лицом жёсткой силы („hard power”) России. Тем не менее, бунт внутриукраинских сил против некоторых секторальных реформ, но более всего – против новых инициатив по борьбе с коррупцией (нового антикоррупционного органа, декларирования доходов и т.д.), привёл к невыделению 600 миллионов евро из состава третьей программы макрофинансовой помощи ЕС, совокупный размер которой составляет 1,8 миллиарда евро. Впервые предварительные политические условия были явным образом указаны в решениях ЕС относительно Украины, начиная со второй программы макрофинансовой помощи, на 2014–2015 гг. (Официальный журнал ЕС, 15 апреля 2014 г.). Тем не менее, пока европейские чиновники не заостряют на них внимания в рамках проводимых Киевом реформ.

В показателях работы Грузии пока не наблюдалось серьёзных отклонений от соглашения с европейскими учреждениями по макрофинансовой помощи. До сих пор ЕС не озвучивал каких-либо серьёзных замечаний по поводу того, как грузинские власти выполняют свои обязательства. Первые два соглашения о макрофинансовой помощи стали результатом поддержки, обещанной Евросоюзом на Конференции доноров в Брюсселе, после военного вмешательства России в Грузии в 2008 году. В нарушение принципа территориальной целостности Грузии и соглашений о прекращении огня, Россия начала менять границы Грузии, признав независимость грузинских сепаратистских регионов – Абхазии и Южной Осетии. Это негативное развитие событий побудило ЕС усилить свою солидарность с Грузией, в том числе в плане предоставляемой ей помощи. В отличие от Украины и Молдовы, финансовая помощь Грузии ни разу не была приостановлена ​​или не переведена. Евросоюз эффективно обозначил свои предварительные политические условия для Тбилиси в своём решении по второй программе макрофинансовой помощи, которая была предоставлена в 2015–2017 годах (Официальный журнал ЕС, 12 августа 2013 г.). Следовательно, впервые практика политической обусловленности макрофинансовой помощи в отношении Грузии была зафиксирована ещё в 2013 году, за год до Украины и за четыре года до активации предварительных политических условий в отношении Молдовы.

Под влиянием существовавшего в его глазах положительного, хотя и поверхностного, имиджа молдавского политического класса, Евросоюз проявил некоторую снисходительность к Молдове, когда одобрил первую программу макрофинансовой помощи в 2010 году (Официальный вестник ЕС, 20 октября 2010 г.). За исключением требований о проведении отраслевых реформ, главным образом экономического характера, других запросов ЕС не сделал. И только летом 2017 года, в контексте изменения избирательного законодательства с отклонением от основных демократических принципов, большинство депутатов Европейского парламента достигли консенсуса с Европейской комиссией и Советом ЕС о введении предварительных политических условий. Они предусматривали, как и в случаях Грузии (2013 год) и Украины (2014 год), уважение многопартийности, верховенства закона и прав человека. Кроме того, предварительные политические условия включали в себя обязательство страны-бенефициара укреплять „эффективность, прозрачность и подотчётность системе управления государственными финансами”. Введение этого компонента не было случайным, он появился вследствие подозрений в хищении европейских средств, которые усилились после ограбления банковской системы, обнаруженного в 2014 году. Предъявленное Молдове требование относительно прозрачности государственных финансов позднее было включено и в новые соглашения о выделении Евросоюзом помощи Украине (1 миллиард евро) и Грузии (45 миллионов евро), заключённые в 2018 году. Кроме того, также по примеру Молдовы, к мониторингу выполнения секторальных условий и предварительных политических условий была привлечена Европейская служба внешних действий, которая должна оказывать помощь Европейской комиссии, уже участвующей в этом процессе.

Таблица: Рентгенограмма макрофинансовой помощи (МФП) Евросоюза Молдове, Украине и Грузии

Источник: Компиляция автором данных Европейской комиссии, www.ec.europa.eu
 

Две тенденции, порождённых молдавским прецедентом

Как переговоры по второй программе макрофинансовой помощи Молдове, так и её отсрочка по причине нарушения предварительных политических условий, свидетельствуют о существенной эволюции этого европейского финансового инструмента. С одной стороны, молдавским властям пришлось согласиться с изменением подхода ЕС к макрофинансовой помощи, наблюдаемым с момента подписания соглашения с Грузией (с 2013 года). Так, воплотились в жизнь предварительные политические условия, столь нежеланные молдавскими властями. С другой стороны, выявленные в Молдове негативные практики (недоверие к тому, как осуществляется управление государственными средствами), привели к ужесточению условий предоставления макрофинансовой помощи другим соседям ЕС.

Более того, активация предварительных политических условий в Молдове, из-за отмены результатов муниципальных выборов в 2018 году, создала прецедент, способный служить источником вдохновения для ЕС и отрицательным примером – для соседних стран, заинтересованных в получении европейской макрофинансовой помощи. Говоря конкретнее, молдавский прецедент обозначил две положительные тенденции.

Прежде всего, можно заметить, что несоблюдение предварительных политических условий имеет негативные последствия для национальных правительств. Так, ссылаясь на случай Молдовы, политическая оппозиция и гражданское общество в Грузии, Украине и у других соседей ЕС могут оказывать давление как на Евросоюз, так и на собственные правительства. Вторая тенденция заключается в повышении внимания к тому, как расходуются европейские деньги. В результате, увеличение заботы о судьбе европейской помощи способно, по совместительству,  улучшать подход к управлению государственными финансами в целом.

Вместо заключения...

По сравнению с Грузией, Молдова и Украина являются более сложными случаями в плане предоставления европейской макрофинансовой помощи. Хотя Украина и не всегда получала транши в полном их объёме, пока ей не приходилось становиться мишенью критики из-за несоблюдения предварительных политических условий, в отличие от Молдовы.

Не привыкший к европейской принципиальности в отношении политических аспектов двусторонних обязательств, Кишинёв спровоцировал ситуацию, в результате которой Молдова лишилась  выделения макрофинансовой помощи в 2018 году. Эта политическая халатность влечёт за собой ухудшение имиджа страны, откладывает осуществление ряда реформ, связанных с реализацией Соглашения об ассоциации, а также, возможно, откладывает выделение денег в целом, если текущие электоральные условия приведут к несправедливым парламентским выборам в 2019 году.

Макрофинансовая помощь является инструментом постановки условий Евросоюзом в отношениях со странами, подписавшими Соглашения об ассоциации с ЕС, включая Молдову, и совершенствование этого инструмента может быть продолжено. Он позволяет, до некоторой степени, выравнивать условия игры между правительствами, не заинтересованными в выполнении демократических обязательств, и оппозицией с гражданским обществом, участие которых в демократических процессах парализуется национальными правительствами.

IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.