Op-Ed
	Имеющиеся у Молдовы изъяны не могут быть устранены лишь за счёт „европеизации” национальной законодательной базы. Необходимо также, чтобы общественность получила выгоды на этапе внедрения этой базы...
Дионис Ченуша

Корпус нормативных актов Евросоюза постепенно входит в национальное законодательство. Этот процесс является не только постепенным, но и непрерывным. Ставший более активным с 2010 года, импорт нормЕС углубился и усилился одновременно с началом в 2010 году диалога по вопросу о либерализации визового режима и с последующей реализацией Соглашения об ассоциации, начиная с сентября 2014 года. Начавшееся около 8 лет назад внедрение европейских норм будет продолжаться до тех пор, пока европейская интеграция останется национальным приоритетом, независимо от того, закреплена ли она в Конституции страны (IPN, 18 декабря 2017 г.).

С тех пор, как отношения с ЕС официально оформились в рамках нового Соглашении, граждане страны находятся в более выгодном положении, чем в начале 2000-х годов. Однако количество осязаемых выгод оказалось меньше числа европейских норм, в той или иной форме отражённых в национальном законодательстве. Это говорит о том, что уровень европеизации законодательства никоим образом не пропорционален тому позитивному воздействию, которое он оказывает на общество в настоящее время.

С одной стороны, власти пытаются компенсировать проблему своей низкой легитимности внутри страны, эксплуатируя тему отношений с ЕС. С другой стороны, результаты европейской интеграции остаются ограниченными. Частый отток кадров из госучреждений, политическая воля, как правило, далёкая от общественных интересов, а также периодическое „пересыхание” государственной казны, последнее из которых было вызвано банковским мошенничеством, порождают серию системных ограничений. В результате оказываются сорванными попытки извлечь как можно больше практических преимуществ из европейской интеграции для граждан, решивших остаться в стране или пока ещё недостаточно готовых к тому, чтобы  эмигрировать.

„Двери”, в которые входит законодательство ЕС

Сближение национального законодательства с нормами Евросоюза вытекает из обязательств Республики Молдова, принятых в рамках Соглашения об ассоциации с ЕС. Согласно достигнутым в Брюсселе договорённостям, молдавские власти самостоятельно определяют порядок тех европейских норм, которые должны быть скомпилированы с существующими внутренними правовыми рамками.

Есть два основных условия, диктующих темпы внедрения правовых норм Евросоюза (европейского законодательства): (1) график, согласованный Кишинёвом в рамках Соглашения об ассоциации, и (2) регулярные законодательные изменения внутри ЕС.

Первое условие заключается в многочисленных обязательствах молдавской стороны соблюдать установленные Соглашением крайние сроки. Однако Молдова имеет полное право запрашивать новый график и вести переговоры по этому поводу всякий раз, когда она сочтёт это необходимым. Хотя Соглашение предусматривает политическую ассоциацию и экономическую интеграцию с ЕС, Брюссель проявляет гибкость относительно определения нового графика и объёма принимаемых обязательств. Включение директив ЕС в приложения к Соглашению об ассоциации, а не в текст самого документа, благоприятствует изменению графика. Политические амбиции молдавских властей в ходе начальных переговоров по Соглашению и неверная оценка институционального потенциала привели к утверждению нереалистичных сроков внедрения согласованных правовых норм европейского сообщества. Иррациональность политического класса, сложность взятых на себя обязательств, а также изъяны , имеющиеся у государственного сектора, могут привести как к серьёзным задержкам в сроках выполнения, так и к неправильному внедрению норм ЕС.

Второе условие касается собственных метаморфоз европейского законодательства, происходящих под влиянием развития ситуации внутри ЕС (финансовый кризис, события в отдельных отраслях). Наднациональные решения Европейской комиссии, всё более частое вмешательство Европарламента и переговоры между национальными правительствами также способствуют диверсификации европейских правовых норм. Исходя из этих изменений, Молдова вынуждена корректировать  своё национальное законодательство, ранее уже согласованное с европейскими нормами. Благодаря этой динамичной адаптации имеется возможность обеспечивать обновлённую национальную законодательную базу, идентичную базе, обновлённой на европейском уровне.

Молдавское законодательство переходит на европейские параметры

Отражение европейских положений в законодательном процессе Молдовы стало строгой нормой. Помимо договорных обязательств, вытекающих из Соглашения об ассоциации и инициативы о закреплении в Конституции европейского вектора, властям под руководством Демократической партии удалось „натурализовать” принцип „европеизации” в ходе разработки молдавского законодательства. Так, новый Закон о нормативных актах (статья 3, п. 3), принятый в конце декабря 2017 года, предписывает, что нормативные акты (законы, постановления правительства и т. д.) должны соответствовать Конституции, международным договорам, „а также законодательству Европейского союза”. Тот же закон (статья 31) отмечает, что внедрение европейских норм происходит в соответствии с обязательствами, взятыми в рамках Соглашения об ассоциации и других подписанных с ЕС международных договоров.

Этот закон также вводит в законодательный оборот „логотип ЕС”. Использование логотипа позволит отличать законопроекты, направленные на гармонизацию с правовыми нормами ЕС,  от остальных законопроектов. Кроме того, для этих конкретных типов законопроектов будет использоваться таблица согласования. Там, где это будет необходимо, при разработке закона может быть проведена и „экспертиза совместимости”  с европейским законодательством.

Тем самым законодательная практика ЕС превращается в эталонный источник вдохновения при определении концепции, структуры законопроекта и при обосновании аргументов о необходимости конкретных законопроектов.

Хотя благодаря новому закону европейские нормы начинают играть важную роль в законодательном процессе, он не подвергся бойкоту со стороны президента Игоря Додона, со стороны социалистов, ПКРМ или иных политических сил, заинтересованных в ограничении масштабов европейской интеграции.

Переход от „европеизации”  законодательства к формированию повседневной реальности

Законодательная фаза европейской интеграции является важным начальным этапом. Однако изменения на местах требуют внедрения в конечном итоге „европеизированного” законодательства. Этот чрезвычайно деликатный аспект блокируется такими системными ограничениями, как ограниченные ресурсы, уязвимые институты и переменчивая политическая воля.

Инструменты, используемые для стимулирования реформ, связанных с европейской повесткой дня, включая внедрение европейского законодательства, содержат один общий недостаток. Ведь тот же Национальный план действий по реализации Соглашения об ассоциации, разработанный правительством, или Повестка дня ассоциации, составленная совместно с ЕС, в основном фокусируются на принятии законов и вытекающих из этого действиях. До сих пор не создано никаких инструментов для контроля за качеством применения этих законов.

По этой причине наибольший прогресс в последнее время был достигнут в банковском секторе, где Международный валютный фонд (МВФ) отслеживает то, как на самом деле внедряются новые законодательные меры. Выдвижение условий в обмен на европейскую макрофинансовую помощь в размере 100 миллионов евро также выводит на первый план принятие законов.

Однако согласованные с европейскими нормами законы принесут максимальную пользу гражданам тогда, когда они будут внедрены. Для этого необходим всеобъемлющий инструмент ЕС. Как и в случае Плана действий, используемого ЕС при либерализации визового режима для Молдовы, данный документ на первом этапе должен включить в себя мониторинг принятого законодательства, а на втором – качество и устойчивость его внедрения.

Таким образом, ЕС может разработать планы действий для важнейших секторов Соглашения об ассоциации, с умножающим эффектом – для судебной системы, для инфраструктуры, конкуренции, продовольственной безопасности и т. д. В отсутствие таких Планов действий для Соглашения об ассоциации – ПДСА и двухэтапного мониторинга со стороны ЕС, европейская интеграция сведётся к „европеизации” правовой базы, а реализация Соглашения будет отодвинута на второй план.

Заседание Совета ассоциации ЕС–Молдова, запланированное на апрель 2018 года, представляет собой возможность обсудить такой инструмент, который мог бы гарантировать осязаемые результаты для граждан и страны в целом.

Вместо заключения...

В 2018 году исполняется два года с момента вступления в силу Соглашения и четыре года – с начала его временного применения. Эти события, однако, привели к ограниченным успехам и, скорее, лишь для узких категорий граждан.

Находясь в уязвимом положении, в том числе по причине предвыборного года и оценки, проводимой с целью выделения Кишинёву макрофинансовой помощи, власти могут согласиться на новый инструмент, с помощью которого ЕС мог бы оценивать не только степень внедрения собственных правовых норм, но и качество внедрения законодательства.

Имеющиеся у Молдовы изъяны не могут быть устранены лишь за счёт „европеизации” национальной законодательной базы. Необходимо также, чтобы общественность получила выгоды на этапе внедрения этой базы.

IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.