Stimularea reformelor în Moldova, Georgia și Ucraina: condiționalități noi vs perspectiva europeană

Op-Ed
	Pentru a trata paralizia reformelor este esențială înțelegerea politicului local din Moldova, Ucraina și Georgia, unde actorii politici arată multiple semne de dezinteres sau chiar fobie față de reforme durabile și efective...
Dionis Cenuşa

Agenda reformelor constituie un proces complicat pentru guvernările asociate cu practici corupte, care de asemenea denotă o “metathesiophobie” (frică față de schimbare) în raport cu reformele. Prin urmare, reformele reale sunt văzute în țările cu asemenea guvernări ca ceva incomod ce trebuie amânat, mimat, dozat sau chiar obstrucționat.

Deși alcătuiesc cercul intim al euro-integrării în cadrul Parteneriatului Estic, actuala clasă politică din Moldova, Ucraina și Georgia este puternic penetrată de frica față de schimbare, produsă de reforme profunde și ireversibile. Această reformo-fobie este determinată de esența clasei politice dominante, a cărei forță motrică rezultă preponderent din relațiile informale, construite pe fluxul de rente imediate sau de lungă durată și competiția pentru dobândirea lor.

Astfel, prezența oligarhilor în sistemele politice din Moldova, Ucraina și Georgia constituie un factor decisiv care diminuează puternic fluiditatea, calitatea și impactul reformelor (Expert-Grup, June 2017).  În tentativa de a-și apăra imaginea de “oligarhi utili” (IPN, Octombrie 2016), grupurile oligarhice care controlează integral sau parțial procesele decizionale în aceste țări tind să pară prietenoase față de reforme. Toleranța lor față de reforme însă se termină acolo unde încep interesele persoanelor, care formează pilonii piramidelor oligarhice.

Din 2009 încoace, procesul de euro-integrare a pătruns mai adânc Estul Europei prin intermediul Parteneriatului Estic. De atunci, mecanismul care a încurajat cel mai puternic reformele sectoriale a fost planurile de acțiuni privind liberalizarea vizelor inițiate și realizate de către Moldova, Ucraina și Georgia. Până la semnarea Acordurilor de Asociere, anume liberalizarea vizelor a animat schimbări esențiale în modul de administrare a frontierelor, migrației sau a datelor cu caracter personal, intersectând domenii sensibile legate de drepturile omului, precum nediscriminarea minorităților sexuale. Miza acestor schimbări, asumate de către elitele politice din cele trei țări, a fost obținerea dreptului de a călători fără vize în zona Schengen pentru cetățenii lor.

Apare întrebarea ce altceva poate oferi Uniunea Europeană (UE) pentru a dinamiza reformele în țările cu care a semnat Acorduri de Asociere și ZSLSAC. Este oare necesar să li se ofere stimulenți adiționali, când reformele în sine reprezintă un imperativ pentru economiile și cetățenii lor, iar acestea deja sunt susținute de către UE, care le alocă mai mult sprijin decât celorlalte țări din Parteneriatul Estic.

Liberalizarea vizelor – un succes, temporar sau nu?

Efectele pozitive a liberalizării regimului de vize cu UE sunt incontestabile, deși durabilitatea lor rămâne deocamdată incertă. Procesul de liberalizare a vizelor a influențat pozitiv diferite sfere ale politicilor de stat, îmbunătățind starea lucrurilor.

Moldova a atins criteriile de progres mai repede decât ceilalți, iar conjunctura geopolitică i-a favorizat liberalizarea vizelor încă din 2014. Deși a inițiat procesul mai devreme decât Moldova, Ucraina a obținut eliminarea vizelor Schengen pentru cetățenii practic în 7 ani. Parcursul Georgiei și Ucrainei a coincis cu criza refugiaților, care a isterizat opinia publică europeană, a amânat liberalizarea vizelor până în 2017 și a rezultat în modificarea mecanismului de suspendare a regimului fără vize, care va putea fi declanșat mai ușor și mai repede (Europunkt, Aprilie 2017).

Sursa: Comisia Europeană

Cu toate acestea, în Moldova, Ucraina și Georgia se înregistrează o înrăutățire a situației în multe privințe (abuzul în reglementarea datelor cu caracter personal, justiția selectivă, politizarea activității procuraturii) sau lipsesc progrese majore în altele (combaterea corupției mari, nediscriminarea). De aceea, reușitele atinse în urma dialogului pentru liberalizarea vizelor necesită consolidare, iar procesul de monitorizare activă trebuie reluat. Din acest punct de vedere, mecanismele de evaluare a progresului în domeniul liberalizării vizelor trebuie să recapete vizibilitatea anterioară și să fie folosit ca instrument adițional de evaluare.

Perspectiva europeană – un stimulent autentic sau inutil?

Parlamentele naționale ale Georgiei, Moldovei și Ucrainei, au semnat o scrisoare comună prin care cer Parlamentului European să adopte o rezoluție care să reitereze perspective clare de aderare la UE pentru cele trei țări. Rezoluția ar trebui să invoce Consiliul UE și să fie adoptată înaintea Summitului Parteneriatului Estic de la Talin din noiembrie 2017. Demersul dat apare într-un context dificil pentru Moldova și Georgia, unde partidele de la guvernare, puternic asociate cu grupuri oligarhice, intenționează să schimbe sistemele electorale în lipsa unui consens politic.

Moldova se confruntă cu o criză politică în jurul inițiativei de schimbare a sistemului electoral proporțional cu votul mixt, condusă de Partidul Democrat din Moldova, coordonat de oligarhul Vlad Plahotniuc, și susținută de socialiști și președintele pro-rus Igor Dodon. Ca urmare a protestelor opoziției și societății civile, dar și a implicării active a Parlamentului European și Consiliului Europei, schimbarea sistemului electoral a devenit un subiect central în alocarea asistenței europene macro-financiare (IPN, Iunie 2017). Avizul negativ al Comisiei de la Veneția a evidențiat în sistemul mixt propus riscuri majore pentru integritatea viitorilor candidați la funcția de parlamentari (Comisia de la Veneția, Iunie 2017). Totodată, opinia acesteia a devenit una din precondițiile politice impuse de UE pentru alocarea asistenței macro-financiare (Consiliul UE, Iunie 2017).

În Georgia, opoziția și reprezentanții societății civile protestează împotriva legii de modificare a Constituției (Civil.ge, Iulie 2017) inițiată de majoritatea parlamentară, condusă de Partidul Visul Georgian și asociată cu oligarhul Bidzina Ivanishvili. Ignorând solicitarea opoziției și președintelui țării, guvernarea georgiană vrea să treacă la sistemul proporțional, cu unele elemente din cel majoritar (mandatele nedistribuite merg la partidul câștigător), dar și să interzică blocurile electorale, care în prezent ajută partidele mici să sară peste pragul electoral de 5%. Recentul aviz al Comisiei de la Veneția a criticat lipsa de dialog și consens în procesul de modificare a legii supreme (Comisia de la Veneția, iunie 2017).

Sistemul politic ucrainean nimerește mai puțin în reflectoarele instituțiilor europene, comparativ cu Moldova și Georgia, unde majoritățile parlamentare sunt acuzate că tind să recroiască sistemele electorale naționale, ignorând vocea opoziției și a societății civile, pentru a se menține la putere după viitoarele scrutine parlamentare (Moldova – în 2018, Georgia – în 2020).

Prin urmare, pentru a distrage atenția de la crizele politice interne (Georgia, Moldova), dar și pentru a eclipsa absența progreselor sau, din contra, regresul, în procesul de reforme, cele trei țări au inițiat demersul privind perspectiva europeană (Demersul către Parlamentul European, Iulie 2017).

Așadar, în loc să se concentreze pe convertirea reformelor în cât mai multe rezultate concrete, lucru care depinde de voința politică internă, cele trei țări încearcă de fapt să condiționeze o mai bună realizare a reformelor cu oferirea de către UE a unei perspective europene clare. O asemenea condiționare inversă constituie, pe o de parte, o modalitate de a justifica trenarea sau amânarea reformelor, iar, pe de altă parte, o tentativă de a obține angajamente noi din partea UE.

Utilitatea reală a solicitării făcute de cele trei parlamente naționale este îndoielnică, având în vedere că Acordurile de Asociere deja salută aspirațiile pro-europene ale Moldovei, Ucrainei și Georgiei, precum și nu exclude perspectiva europeană. De asemenea, nu este clară necesitatea ca Parlamentul European să adopte o rezoluție unde să recunoască perspectiva europeană pentru țările semnatare ale Acordurilor de Asociere, când deja a făcut-o în 2015. În ultimii doi ani, starea lucrurilor în cele trei țări mai degrabă s-a înrăutățit, de aceea, o nouă rezoluție este lipsită de sens, decât numai dacă ar fi una critică cu privire la ritmul anevoios al reformelor. 

Soluții practice pentru impulsionarea reformelor

O perspectivă europeană mai clară decât ceea ce s-a oferit până acum nu poate nicidecum spori atașamentul față de reforme în interiorul clasei politice în mare parte reformo-fobă. Totodată, un asemenea gest din partea Parlamentului European ar putea ameliora imaginea șifonată a guvernărilor din cele trei țări, care astfel vor încerca să fugă de responsabilitatea pentru reformele eșuate. O asemenea decizie la fel ar putea crea valuri de confuzie în rândul cetățenilor. Or, cei din urmă așteaptă de la UE o poziție mai principială și mai critică față de guvernările din cele trei țări, acuzate de corupție politică, politizare a instituțiilor și fraudare a banilor publici.

Prin urmare, stimularea reformelor poate reuși cu adevărat nu prin perspectiva europeană (deja asigurată), ci prin perfecționarea “bicelor” (condiționalități) și alocarea „turtelor” (asistența financiară) în strânsă corelație cu progresul practic al reformelor. Factorul rusesc trebuie luat în considerare, dar cu verificarea atentă a obiectivității aprecierilor făcute de către guvernări, precum cea din Moldova, pentru a evita hiperbolizarea riscurilor reale.

Așadar, reformele pot fi încurajate prin intermediul unor condiționări reînnoite, compartimentate și individualizate. Precondițiile politice legate de mecanismele instituțiilor democratice (statul de drept, buna guvernare, drepturile omului, sistem multipartid etc.) pot fi la fel încorporate în asistența financiară a UE. Condiționarea asistenței macro-financiare pentru Moldova cu precondiții politice (iunie 2017), bazată pe recomandările/avizul Comisiei de la Veneția privind sistemul electoral, poate servi ca sursă de inspirație și replicată corespunzător în cazul Ucrainei și Georgiei.

Mai mult ca atât, impulsionarea reformelor depinde de monitorizarea implementării lor. Accentul trebuie să fie pus atât pe rezultate cât și pe cauzele neatingerii obiectivelor – ineficiențe instituționale, politizarea deciziilor sau lipsa de resurse financiare și umane. Or, cu cât mai detaliată și ilustrativă va fi monitorizarea cu atât mai eficientă va fi dinamizarea și respectiv finalizarea reformelor. Aceste circumstanțe vor reduce la maxim terenul de manevră și gradul de trișare al guvernările din Moldova, Ucraina și Georgia în raport cu agenda reformelor. Tot aceasta va crește interesul opiniei publice locale față de mersul reformelor.

În loc de concluzie...

Pentru a trata paralizia reformelor este esențială înțelegerea politicului local din Moldova, Ucraina și Georgia, unde actorii politici arată multiple semne de dezinteres sau chiar fobie față de reforme durabile și efective.

Din acest considerent, atenția trebuie să fie focusată pe perfecționarea “bicelor” deja aplicate și mai puțin pe suplinirea “turtelor” cu altele noi.

În fine, reînnoirea, detalierea și individualizarea condiționalităților pot stimula mai puternic reformele decât, bunăoară, formalizarea unei perspective europene mai clare pentru cele trei țări.

IPN publică în rubrica Op-Ed articole de opinie semnate de autori din afara redacţiei. Opiniile exprimate în aceste materiale nu neapărat coincid cu opiniile redacţiei.