Monitorizarea procesului de resetare a sistemului anticorupţie în ianuarie-septembrie 2017

Pentru perioada de referinţă, în domeniul anticorupţie, sunt de nuanţat câteva aspecte esenţiale:
 

• desfăşurarea procesului de înfiinţare a Autorităţii Naţionale de Integritate (ANI) prin reorganizarea Comisiei Naţionale de Integritate (CNI);

• aprobarea Strategiei naţionale de integritate şi anticorupţie pentru anii 2017-2020 (SNIA);

• adoptarea Legii integrităţii, nr. 82 din 25.05.2017 (Legea nr. 82/2017);

• demararea procesului de implementare, urmare a amendamentelor efectuate, a Legii nr. 325 din 23.12.2013 privind evaluarea integrităţii instituţionale (Legea nr. 325/2013).

Desfăşurarea procesului de înfiinţare a ANI prin reorganizarea CNI

În ianuarie-septembrie 2017, procesul nu a avansat prea mult. Trenarea reformei este cauzată de previzibilitatea, eficienţa şi celeritatea insuficiente ale Consiliului de Integritate (CI). În pofida art. 12 alin. (7) lit. h) din Legea nr. 132 din 17.06.2016 cu privire la Autoritatea Naţională de Integritate (Legea nr. 132/2016), CI nu a aprobat regulamentul privind organizarea şi funcţionarea sa. Astfel, CI este imprevizibil, inclusiv în comunicarea cu părţile interesate. CI nu a demonstrat nici suficientă eficienţă, mai multe şedinţe fiind amânate din lipsa de cvorum. La fel, în organizarea concursului pentru suplinirea funcţiilor de preşedinte şi vicepreşedinte ai ANI, CI prelungeşte nejustificat procedurile de concurs.

În condiţiile art. 44 alin. (4) din Legea nr. 132/2016, CI, în termen de 2 luni de la data primei sale şedinţe, urma să organizeze concursul pentru suplinirea funcţiilor de preşedinte şi vicepreşedinte ai ANI. Acest termen nu a fost respectat. La 20 februarie 2017¹, CI aprobă Regulamentul privind modul de organizare şi desfăşurare a concursului pentru suplinirea funcţiilor de preşedinte şi vicepreşedinte ai ANI, care este de o calitate contestabilă². Actul normativ, urmare a expertizei juridice efectuate de Ministerul Justiţiei, este publicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova abia la 07 aprilie 2017, tot atunci fiind publicat anunţul privind lansarea concursului. Potrivit anunţului, dosarele pentru participare la concurs puteau fi depuse începând cu 10 aprilie până la 03 mai 2017. La această etapă, patru persoane şi-au depus dosarele, care, însă, nu au fost examinate de CI. În schimb, la 04 mai 2017, fără vre-un motiv întemeiat legal, CI prelungeşte termenul de depunere a dosarelor până la 15 mai 2017.³

Între timp, un membru al CI, reprezentantul desemnat de Guvern, este numit, tot de către Guvern, judecător la Curtea Constituţională şi, ulterior, depune cerere de demisie din funcţia de membru al CI. La 31 mai 2017⁴, luând act de cererea de demisie, Guvernul constată încetarea mandatului acestui membru, însă desemnează un nou reprezentant abia la 28 iunie 2017⁵. Noul reprezentant desemnat este o persoană din mediul de avocaţi.⁶ Astfel, nici în acest caz, CI nu obţine posibilitatea de a promova efectiv necesităţile ANI la nivelul Guvernului, în mod special necesităţile de îmbunătăţire a cadrului legal în domeniu. Pornind de la faptul că şi reprezentantul desemnat de Parlament este o persoană din mediul asociativ, CI va avea puţine posibilităţi de a îmbunătăţi calitatea cadrului legal în domeniu.

La 31 iulie 2017⁷, din nou confuz, a fost prelungit termenul de depunere a dosarelor, anunţul propriu-zis fiind publicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova la 04 august 2017⁸, termenul de depunere fiind până la 14 august 2017. S-a invocat că, urmare a examinării dosarelor, trei din cele patru dosare erau incomplete, candidaţii neconfirmând prin semnătură informaţiile din declaraţiile de avere şi interese personale. Este de notat, că, în condiţiile art. 10 din Legea nr. 132/2016, depunerea declaraţiilor nu constituie condiţie de eligibilitate pentru candidaţi. De altfel, nici nu este clar în ce măsură aceste declaraţii pot fi verificate/controlate, această atribuţie depăşind limitele de competenţă ale CI prevăzute de art. 12 alin. (7) din Legea nr. 132/2016.

În perioada extinsă, aceleaşi trei persoane depun din nou dosarele, insistând să participe la concurs. În total, în concurs participă patru candidaţi. La 04 septembrie 2017⁹, CI a examinat trei din patru dosare. Şedinţa a fost întreruptă pentru a solicita şi a examina informaţii suplimentare privind unul din candidaţi, Anatolie Donciu.

Candidatura lui Donciu este respinsă la 12 septembrie 2017¹⁰, cu votul a doi membri din cei cinci prezenţi în pofida prevederilor art. 12 alin. (9) din Legea nr. 132/2016, care stabilesc că hotărârile CI se adoptă cu votul majorităţii membrilor desemnaţi. Nu ne putem expune asupra motivului legal al respingerii candidaturii, respectiva hotărâre fiind lacunară în acest sens.¹¹ La fel, la 12 septembrie 2017¹², CI hotărăşte prelungirea cu 10 zile perioada de depunere a dosarelor pentru funcţia de vicepreşedinte al ANI, pornind de la faptul că pentru această funcţie, după excluderea lui Anatolie Donciu, candidează doar un singur candidat (Lilian Chişcă). Anunţul propriu-zis privind prelungirea perioadei de depunere a dosarelor pentru funcţia de vicepreşedinte al ANI a fost publicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova la 15 septembrie 2017.¹³

În ce priveşte candidaţii pentru funcţia de preşedinte, Teodor Cârnaţ şi Victor Strătilă¹⁴, aceştia au susţinut proba scrisă la 21 septembrie 2017¹⁵, ambii candidaţi fiind admişi pentru proba de interviu¹⁶, susţinută la 26 septembrie 2017¹⁷. La moment, candidaţii urmează a fi supuşi testului la detectorul comportamentului simulat (poligraf).

Astfel, la mai mult de un an de la adoptarea legilor din pachetul de legi privind integritatea, implementarea acestora nu a mers mai departe decât organizarea concursului pentru suplinirea funcţiilor de preşedinte şi vicepreşedinte ai ANI, procedurile nefiind încă finalizate. Evident, trenarea procesului de reorganizare pune în pericol activitatea de control al averii şi intereselor personale. Pornind de la sintagma „pe durata anului fiscal”, textul art. 19 literele a) şi d) din Legea nr. 132/2016 ar putea fi interpretat limitativ precum că controlul, dar şi eventualele consecinţe ale acestuia, nu pot fi aplicate decât pentru o perioadă identică cu cea a anului fiscal precedent. La fel, prin trenarea procesului de reorganizare, ar putea fi omise anumite termene de prescripţie, în special termenul de prescripţie a răspunderii contravenţionale. Este de notat, că potrivit informaţiilor furnizate de ANI¹⁸, în semestrul I al anului 2017, în adresa autorităţii au parvenit 74 petiţii cu solicitări de efectuare a controlului, altele 84 petiţii de acest gen parvenind în anul 2016, după intrarea în vigoare a noilor prevederi legale, toate urmând să fie examinate de către inspectorii de integritate. La acestea urmează a fi adaugate 75 de proceduri de control nefinisate din gestiunea CNI, proceduri care pot fi continuate, la fel, de inspectorii de integritate. De asemenea, rămân a fi verificate de către inspectorii de integritate 55.710 declaraţii de avere şi interese personale depuse în semestrul I al anului 2017, altele 3.994 parvenind în anul 2016, după intrarea în vigoare a noilor prevederi legale.

Aprobarea SNIA

La 30 martie 2017 a fost aprobată SNIA¹⁹, documentul fiind publicat abia la 30 iunie 2017. Astfel, autorităţile, şi în acest exerciţiu, replică unele din vulnerabilităţile constatate în procesul de evaluare a nivelului de implementare a Strategiei naţionale anticorupţie pe anii 2011-2015²⁰, cum ar fi:
 

• trenarea procesului de adoptare a strategiei şi planurilor de acţiuni pentru implementarea acesteia;

• arhitectura complexă a strategiei;

• planificarea strategică defectuoasă.

Adoptarea Legii nr. 82/2017

La 25 mai 2017, a fost adoptată Legea 82/2017, aceasta fiind publicată la 07 iulie 2017. Printre prevederile cele mai controversate ale acestei legi sunt cele conţinute în art. 13 alin. (4). Potrivit acestora, în vederea asigurării integrităţii profesionale specifice autorităţilor anticorupţie, declaraţiile de avere şi interese personale ale agenţilor publici din aceste entităţi pot fi supuse verificărilor suplimentare în cadrul entităţii publice din care fac parte, cu aplicarea consecinţelor prevăzute de legislaţia specială care reglementează activitatea categoriei respective de agenţi publici. În acest caz, potrivit normelor citate, consecinţele aplicate nu pot fi mai puţin grave decât consecinţele aplicate în virtutea regulilor generale. Evident, prin aceste norme, tuturor autorităţilor anticorupţie, se atribuie competenţe similare celor deţinute de ANI. Este de remarcat că, în sensul art. 3 din Legea nr. 82/2017, prin autoritate anticorupţie, pe lângă ANI, se înţelege Centrul Naţional Anticorupţie, Procuratura Anticorupţie, Serviciul de Informaţii şi Securitate, Ministerul Afacerilor Interne (MAI). De altfel, rămân neclare motivele pentru care MAI este inclus în lista autorităţilor anticorupţie, Legea nr. 82/2017 nefiind explicită în acest sens. Certă rămâne atribuirea unor competenţe paralele mai multor autorităţi în materie anticorupţie, fapt care dovedeşte o dată în plus că nu s-a produs o resetare veritabilă a sistemului naţional anticorupţie.

Demararea procesului de implementare, urmare a amendamentelor efectuate, a Legii nr. 325/2013

Întru executarea Legii nr. 325/2013, la 06 ianuarie 2017, în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, a fost publicat Regulamentul cu privire la selectarea şi desemnarea judecătorilor specializaţi în controlul judiciar asupra activităţii de testare a integrităţii profesionale, aprobat prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii (CSM) nr. 829/33 din 29.11.2016.²¹ Ulterior, la 28 februarie 2017, CSM desemnează judecătorii specializaţi în controlul judiciar asupra activităţii de testare a integrităţii profesionale²², între care se regăsesc mai mulţi magistraţi cu probleme de integritate, vizaţi anterior în investigaţiile jurnalistice²³. Evident, acest fapt compromite instrumentul, care din start a fost contestat de mai multe organizaţii ale societăţii civile.

Constatări finale:
 

• autorităţile nu au reuşit resetarea sistemului naţional anticorupţie. Mai mult, mecanismele devin şi mai confuze prin atribuirea autorităţilor anticorupţie (altor decât ANI) a dreptului de a efectua verificări suplimentare ale declaraţiilor de avere şi interese personale depuse de angajaţii acestora;

• procesul de reformare al ANI este lent, periclitându-se potenţiala eficienţă a controlului averilor şi intereselor personale în serviciul public;

• oricât de mari ar fi aşteptările autorităţilor de la aplicarea testelor de integritate profesională, impactul nu va fi credibil, dacă în proces sunt antrenate persoane cu probleme de integritate;

• întârzierile în adoptarea şi publicarea documentului de politici anticorupţie denotă că autorităţile nu reuşesc a deveni mai eficiente în planificare, fapt care, din start, compromite eficienţa în implementare.
  
   

Monitoring the process of resetting the anti-corruption in January-September 2017

For the reference period, in the anti-corruption field, there are several key issues to be tinted:
 

• the process of setting up the National Integrity Authority (NIA) by reorganizing the National Integrity Commission (NIC);

• approving the National Integrity and Anti-Corruption Strategy for 2017-2020 (NIAS);

• adoption of the Law on Integrity (Law No 82/2017);

• starting the process of the implementation of the Law no. 325 of 23.12.2013 on the assessment of institutional integrity (Law No 325/2013).

Setting up the National Integrity Authority (ANI) by reorganizing the National Integrity Commission

In January-September 2017, the process did not go too far. The reform is triggered by the lack of predictability, efficiency and timeliness of the Integrity Council (IC). Despite the art. 12 paragraph (7) lit. h) of Law no. 132 of 17.06.2016 on the National Integrity Authority (Law No. 132/2016), the IC did not approve the Regulation on its organization and functioning. The IC seems unpredictable, including in its’ communicating with the stakeholders. The IC has not shown enough efficiency, many meetings being postponed due to lack of quorum. Likewise, in organizing the competition to fill the positions of the Chair and Vice-Chair of the NIA, the IC unduly prolongs the competition procedures.

Under Art. 44 par. (4) of the Law no. 132/2016, within 2 months of the date of its first meeting, the IC was to organize the contest for the appointment of the Chair and Vice-Chair of NIA. This term has not been met and the Regulation was adopted only on February 20, 2017¹, the Regulation having a questionable quality². The normative act, following the legal expertise carried out by the Ministry of Justice, is published in the Official Gazette of the Republic of Moldova only on April 7, 2017, when the announcement regarding the launching of the contest was published. According to the announcement, the applications for the participation in the competition could be filed from April 10 until May 3, 2017. At this stage, four persons applied, but their applications were not examined by the IC. Instead, on May 4, 2017, for no legitimate reason, the CI extended the deadline for submitting files until May 15, 2017.³

Meanwhile, one IC member, (the government-appointee) was also appointed by the Government as a judge to the Constitutional Court and submited a request for resignation as a member of the IC. On May 31, 2017⁴, taking note of the resignation request, the Government noted the termination of this member's mandate, but appointed a new representative only on June 28, 2017⁵. The new appointed representative is an advocate (atturney)⁶. Thus, neither in this case, IC did not get the opportunity to effectively promote the NIA’s needs at Government level, particularly the need to improve the legal framework in the field. Starting from the fact that the representative appointed by the Parliament is only a person from the associative environment, the IC is deprived of any mechanisms to influence the quality of the legal framework in the field.

On July 31, 2017⁷, again in a confusing way, the deadline for submission of files was extended, the announcement being published in the Official Gazette of the Republic of Moldova on August 4, 2017⁸, the deadline being 14 August 2017. It was argued that the examination of the files, three of the four files were incomplete, the candidates not confirming by signing the information in the statements of assets and personal interests. It should be noted that, under Art. 10 of the Law no. 132/2016, submission of the statements does not constitute an eligibility condition for the candidates. Also it is not clear to what extent these statements can be verified / controlled, this attribution going beyond the limits of competence of the IC provided by art. 12 paragraph (7) of the Law no. 132/2016.

In the extended period, the same three people applied again, insisting on participating in the contest. In total, four candidates took part in the competition. On September 4, 2017⁹, the IC examined three out of four applications. The meeting was interrupted to request and examine additional information about one of the candidates, Anatolie Donciu. Donciu's candidacy was rejected on September 12, 2017¹⁰, with the vote of two members of the five attendees despite the provisions of Art. 12 paragraph (9) of the Law no. 132/2016, which stipulate that the decisions of the IC shall be adopted by the vote of the majority of the designated members. We can not expose ourselves to the legal reason for rejecting the candidacy, and that decision is incomplete in this respect¹¹. Also on September 12, 2017¹², the IC decided to extend the 10-day filing period for the position of ANI vice-president, starting from the fact that only one candidate (Lilian Chişcă) was running for this post after the exclusion of Anatolie Donciu. The actual announcement about the extension of the deadline for the application for the position of ANI Vice-Chair was published in the Official Gazette of the Republic of Moldova on September 15, 2017¹³.

As for the candidates for the presidency, Teodor Cărnaţ and Victor Strătilă¹⁴, they supported the written test on 21 September 2017¹⁵, both candidates being admitted for the interview¹⁶, held on 26 September 2017¹⁷. At the moment, candidates will be subjected to the simulated behavior (polygraph) test.

Thus, more than one year after the adoption of the laws from the Integrity Package, their implementation did not go further than organizing the competition to fill the positions of Chair and Vice-Chair of the NIA, the procedures not yet being finalized. Obviously, the delaying the reorganization of this institution jeopardizes the process of control of wealth and personal interests. 

Starting from the phrase "during the fiscal year", the text of art. 19 (a) and (d) of Law no. 132/2016 could be interpreted as limiting that control, but also its possible consequences, can only be applied for a period identical to that of the previous fiscal year. Similarly, due to the delays in the reorganization process, certain prescription terms may pass, particularly the terms of prescription terms for contravention liability.

It should be noted that, according to the information provided by NIA¹⁸, in the first semester of 2017, 74 petitions were submitted to the authority, with another 84 petitions of this type coming in 2016, after the entry into force of the new provisions all of which will be examined by integrity inspectors. Also 75 uncompleted control procedures from NIA's management are to be added, procedures that can be continued by integrity inspectors as well. Also, 55,710 declarations of assets and personal interests filed in the first half of 2017 remain to be checked by integrity inspectors, while the other 3,994 will come in 2016 after the entry into force of the new legal provisions.

Approval of the National Integrity and Anti-corruption Strategy (NIAS)

On March 30, 2017 the SNIA was approved by Parliament, the document being published only on 30 June 2017. The authorities also in this exercise replicate some of the vulnerabilities found in the process of evaluating the level of implementation of the National Anticorruption Strategy for 2011-2015¹⁹, such as delaying the process of adopting the strategy and action plans for its implementation, complex strategy architecture, poor strategic planning.

Adoption of Law no. 82/2017

On May 25, 2017, Law 82/2017 was adopted, which was published on July 7, 2017. Among the most controversial provisions of this law are those contained in Art. 13 par. (4). According to them, in order to ensure the professional integrity specific to the anticorruption authorities, the declarations of assets and personal interests of the public agents in these entities may be subject to additional verifications within the public entity they belong to, applying the consequences provided by the special legislation regulating the activity of the respective category of public agents.

In this case, according to the cited rules, the consequences imposed can not be less serious than the consequences imposed by the general rules. Obviously, through these rules, all anti-corruption authorities are attributed powers similar to those held by NIA. It is noteworthy that, for the purposes of Art. 3 of the Law no. 82/2017, anticorruption authority, in addition to ANI, is the National Anticorruption Center, the Anticorruption Prosecutor's Office, the Intelligence and Security Service, the Ministry of Internal Affairs (MIA).

Besides, the reasons why MIA is included in the list of anti-corruption authorities, Law no. 82/2017 is not explicit in this respect. Certain is the attribution of parallel competences to several anti-corruption authorities, which proves once again that there has been no genuine resettlement of the national anticorruption system.

Starting the implementation process, following the amendments made to the Law no. 325/2013

In order to execute the Law no. 325/2013, on January 6, 2017, in the Official Gazette of the Republic of Moldova, the Regulation on the selection and designation of judges specialized in judicial control on professional integrity testing was approved, approved by the Decision of the Superior Council of Magistracy (SCM) no. 829/33 of 29.11.2016²⁰. Subsequently, on February 28, 2017, the SCM appoints judges specialized in judicial control over professional integrity testing²¹, including several magistrates with integrity issues, previously targeted in journalistic investigations²². Obviously, this compromises the instrument, which has been challenged by several civil society organizations from the start.

Final statements:
 

• the authorities did not succeed to reset the national anti-corruption system. Moreover, the mechanisms become even more confusing by assigning the authorities of anticorruption (other than the NIA) the right to carry out additional checks on the declarations of assets and personal interests filed by their employees;

• the reform process of the NIA is slow, jeopardizing the potential effectiveness of controlling personal assets and interests in the public service;

• no matter how large the authorities expect from applying professional integrity tests, the impact will not be credible if people with integrity problems are involved in the process;

• delays in adopting and publishing the anti-corruption policy document indicate that the authorities do not succeed in becoming more effective in planning, which compromises the effectiveness of implementation.
  
   

DISCLAIMER:
Autorii comunicatelor – nu agenţia de presă IPN – poartă responsabilitate exclusivă pentru corectitudinea şi esenţa conţinutului comunicatului, prezentat spre publicare şi/sau distribuire.