Закон об административной децентрализации констатирует отсутствие перспективы децентрализации в Р. Молдова. Комментарий Info-Prim Neo

В начале месяца вступил в силу опубликованный в „Monitorul Oficial al R. Moldova” Закон об административной децентрализации. Как полагает целый ряд профильных экспертов, законодательный акт хоронит надежды на реальную децентрализацию и, соответственно, создание эффективной системы функционирования местной публичной администрации, лелеемую на протяжении всего периода независимости Р. Молдова. До настоящего времени, молдавские власти неоднократно наступали на одни и те же грабли, повторно принимая законы в этой сфере, в которых отмечались одни и те же ошибки, не позволяющие улучшить работу местной публичной администрации и вызывавшие значительную критику со стороны местных и иностранных экспертов, в том числе и в отчетах Совета Европы. Историки установят позднее, допускались ли столь многочисленные ошибки по непониманию или намеренно, то есть по злому умыслу. Сегодня ясно одно: местной публичной автономии в РМ нет в связи с отсутствием административной и финансовой децентрализации. Отсюда и важность рассматриваемого закона. [Общепринятые европейские теория и практика] В странах с демократическими традициями, работа административной системы организована на уровнях администрирования, уполномоченного компетенциями и четкими обязанностями. Администрация сел, городов, муниципиев ответственна только за те услуги, которые касаются данного населенного пункта: дошкольное и начальное образование, водоснабжение и канализация, транспорт и местные дороги, благоустройство, культурные и спортивные мероприятия, социальная помощь, освещение и др. Региональная администрация несет исключительную ответственность за публичные услуги населению региона: профессиональная подготовка, региональные дороги, защита экологии, региональное экономическое развитие, строительство газопроводов, междугородний транспорт и др. Центральный уровень ответственен за услуги национального интереса: высшее образование, социальная помощь, национальная инфраструктура, общественная безопасность. Разработка и соблюдение этих простых правил гарантирует хорошую работу административной системы, а также качественные публичные услуги для удовлетворения нужд граждан. Кроме того, в развитых странах при оказании публичных услуг учитывается административный потенциал этих органов. Если власти располагают необходимым потенциалом, следует инициатива о децентрализации оказания соответствующей услуги, после чего она предоставляется уровнем администрации наиболее близким к гражданину. Золотое правило децентрализации предусматривает, что делегирование полномочий обязательно сопровождается необходимыми ресурсами для оказания услуги. [...и молдавская специфика] К сожалению, в РМ на эти правила внимания не обращают. Фактически, ни один из трех законов о местной публичной администрации, утвержденных в 1994, 1998 и 2003 годы, не определяет четко полномочий национальных, региональных и местных публичных органов. (Даже несмотря на то, что четвертая редакция закона о местной публичной администрации, принятая в конце прошлого года, содержит безусловные улучшения, по сравнению с предыдущими законодательными актами, ситуация в этой сфере не изменится в связи с тормозящими развитие положениями Закона о децентрализации). Всякий раз, полномочия «смешивались» и дублировались для каждого административного уровня, поэтому на вопрос «почему и у района, и у примэрии одинаковые полномочия» ответа нет. В действительности же, схема была еще более простой: полномочия властей первого уровня администрации были установлены чисто формально, без пояснения, откуда брать финансовые ресурсы для их выполнения. В подобных условиях в молдавской системы публичной администрации царит хаос. Примэрии и районные советы имеют одинаковые полномочия. В законодательстве не установлено, какова область регионального или местного интереса. В то же время, согласно этим законам, местным публичным властям были делегированы функциями для реализации которых у них нет ни имущества, финансовых и/или человеческих ресурсов, ни соответствующего потенциала. Установление полномочий, отношений между уровнями администрации и правила делегирования обязанностей от одного уровня местной публичной администрации другому регулируются, как правило, особыми законами. Цель соответствующих законов – точно и конкретно установить полномочия для каждого уровня администрации, таким образом, чтобы избежать наложений; установить набор принципов, правил и этапов, которые необходимо соблюдать в процессе делегирования полномочий, а также обязанностей уполномоченных учреждений осуществлять мониторинг соблюдения правил делегирования функций и финансового обеспечения их выполнения. [Дорога к децентрализации вымощена добрыми намерениями] С целью приведения внутренних законодательных норм и практик к принципам Европейской хартии местной автономии и установления нормальной системы функционирования местной публичной администрации, парламент принял в конце 2006 года Закон об административной децентрализации. Разработка закона была обусловлена необходимостью консолидации местной автономии, что предусмотрено в СЭРСУБ, Плане действий РМ-ЕС, Стратегии реформы центральной публичной администрации и других стратегических документах. Вместе с тем, принятие закона является завершением деятельности специальной парламентской Комиссии по консолидации местной автономии, в задачу которого входит рассмотрение законодательства, касающегося распределения полномочий между различными уровнями публичной администрации, межбюджетных отношений и разработки законопроектов о внесении поправок в профильное законодательство. Однако, хотя авторы законодательного акта руководствовались вариантом аналогичного закона Румынии, они исказили его суть, чересчур отдалившись от концепции рамочного закона о децентрализации, в большей мере склонившись к концепции закона об административной децентрализации, без тщательного обоснования и анализа его эффекта на местную публичную администрацию. Поэтому молдавский вариант закона содержит ряд недоработок, которые будут препятствовать эффективному внедрению объекта децентрализации. [Эксперты Business Consulting Institute констатируют значительные пробелы] Как рассказали корреспонденту Info-Prim Neo эксперты Business Consulting Institute, в первую очередь, закон, по своему содержанию, не отражает сформулированную цель. Принятый документ так и не устанавливает в точности, каковы конкретные полномочия местных публичных властей первого и второго уровней. Закон еще больше усложняет разграничение полномочий, устанавливая три вида «областей деятельности». Закон определяет только несколько «обязательных видов деятельности» для первого уровня: благоустройство, освещение, водоснабжение, кладбища. Список очень сжат и не охватывает гамму необходимых услуг, оказываемых на местном уровне. Другие обязательства «факультативны» и могут выполняться местными властями, если у них имеется необходимый потенциал, либо посредством сотрудничества. Не ясно, кто будет их выполнять, если соответствующего потенциала не существует. Вероятно, правительство или районный совет либо другие структуры. Из текста закона не понятно, кто выполняет факультативные обязательства, не предусмотрен механизм установления административных полномочий, не установлено, какие полномочия должны выполняться в сотрудничестве и каковы способы их финансирования. Эксперты BCI утверждают, что соответствующий подход подрывает понятие децентрализации, а положения законодательства в данном варианте создадут еже больше хаоса в деятельности местных публичных властей. Было бы намного полезнее, если бы полномочия местных второго и первого уровней, которые они выполняют в обязательном порядке, и какие обязанности выполняются вышестоящими органами, но могут быть делегированы с установлением механизма передачи полномочий и способов финансового обеспечения выполнения делегированных обязанностей. Хотя в законе предпринимаются попытки установить принципы, на которых будет основываться передача полномочий, они сформулированы неоднозначно и дают возможность множественной трактовки. Кроме того, принципы децентрализации, сформулированные в законе, не обязательно представляют принципы. Например, «принцип обеспечения передачи полномочий», «принцип планирования и концентрации финансовой помощи» или «принцип публично-частного, пубично-публичного, публично-гражданского партнерства» не представляют принципов децентрализации. Кроме того, положения о правилах делегирования полномочий не являются правилами, а только общими положениями, устанавливающими подготовку различных исследований и изучений министерствами и другими профильными органами центральной публичной администрации перед передачей соответствующих обязанностей. […и никаких механизмов внедрения] Закон не содержит механизмов внедрения собственных положений. Например, понятие «административный потенциал» является в основном соответствующим, заимствованным из других систем администрирования, и его внедрение, вероятно, позволит сделать первый шаг в направлении укрепления потенциала местных властей, в том числе финансового. Однако понятие не полное, оно касается только одного показателя – доли административных расходов. Кроме того, не определено ни одного механизма их оценки. Или другой пример. Закон, устанавливающий, что «в случае, если не удается консолидировать административный потенциал, правительство может принять решение о предложении варианта создания административного ассоциирования с другими соседними примэриями». Однако идея не развита. В законе не указана схема ассоциирования или слияния коммун. Подобные понятия развиты и широко внедряются во французской административной системе. Даже положения о роли и полномочиях учреждения по координированию и мониторингу процесса децентрализации не установлены в полной мере. В соответствии с законом Министерство местного публичного управления уполномочено только «формулировать и внедрять политику административной децентрализации». Закону следовало бы регулировать не «формулирование и внедрение политики», но скорее «разработку и контроль реализации этой политики», а также роль Министерства местного публичного управления в «участии центральных и региональных властей в процессе децентрализации». В законе нет и положений, которые бы кратко определяли этапы и действия, предпринимаемые в процессе децентрализации. Раздел итоговых распоряжений содержит две статьи, которые не выражают содержания и сути подобных распоряжений. [Компромиссные перспективы] Эксперты BCI утверждают в заключение, что для обеспечения последовательного и эффективного процесса децентрализации необходим рамочный закон о децентрализации, который бы устанавливал не только принципы этого процесса и задачи центральных властей в подготовке децентрализации, и не только непосредственно децентрализации. В процессе переговоров по законопроекту эксперты Коалиции по налоговой децентрализации, учрежденной еще в начале в 2006 года, на многочисленных встречах и открытых дебатах неоднократно обращали внимание на пробелы в законопроекте и направили более 20 предложений по улучшению данного документа. Ни одно из них не было учтено. Итоговый вариант закона не предлагает эффективного механизма децентрализации и не устанавливает этапов его внедрения. В создавшихся условиях необходима четкая стратегия с планом конкретных действий для эффективного внедрения децентрализации, поскольку принятый закон просто констатирует отсутствие перспективы децентрализации в РМ.