Влияние пандемии: между солидарностью Евросоюза и устойчивостью восточных соседей ЕС, Op-Ed

Op-Ed
	Реагирование ЕС на коронавирус требует эффективного взаимодействия с Молдовой, Украиной и Грузией за счёт расширения политических и профильных контактов, облегчения доступа к европейскому медицинскому оборудованию и пересмотра программ ассоциации с целью отражения в них санитарных нужд в пост-коронавирусный период...
Дионис Ченуша, Старший обозреватель

Европа на собственном опыте учится борьбе с пандемией коронавируса, хотя с момента начала эпидемии в Китае у неё было почти два месяца (январь–февраль 2020) на то, чтобы мобилизовать свой профилактический потенциал. Хотя на уровне политической коммуникации Евросоюз отреагировал на существование Covid – в лице своего ротационного председателя, Хорватии, которая в конце января активировала Комплексный ответ на кризисы. На практике же в европейской повестке дня преобладали иные опасения – напряжённость на северо-западе Сирии (Идлиб, февраль 2020 г.) и угрозы турецкого президента Реджепа Тайипа Эрдогана „открыть границы” (NYT, 29 февраля 2020 г.). Риск повторения „миграционного кризиса 2015 года” дезориентировал Брюссель и государства-члены ЕС. В то время как Италия быстро превращалась в эпицентр коронавируса (Covid-19) на европейском континенте, европейские институты восхищались Грецией за то, что она взяла на себя роль „щита Европы” (Euronews, 4 марта 2020 г.) от незаконных пересечений греко-турецкой границы. Переориентация ЕС на коронавирусный кризис откладывает урегулирование ситуации в Греции, которой, с одной стороны, нужно оказать помощь в управлении границей и миграцией, а с другой – убедить её применять право на убежище в Европе (Guardian, 13 марта 2020 г.).

После того, как эпидемия нанесла жестокий удар по населению Италии (23 марта: свыше 53 000 случаев заражения и более 4000 смертей), вирус продвинулся вглубь континента – в Испанию (вторая наиболее пострадавшая европейская страна, с более чем 1000 смертей), Францию и Германию. Тесные связи восточноевропейских диаспор и мигрантов с Европой способствовали проникновению вируса в „ткани” межличностных контактов внутри государств Восточного партнёрства. Расширение авиасообщения, а также облегчение передвижения людей – в том числе за счёт упрощения и либерализации визового режима – способствовали распространению вируса. В северные страны Восточного партнёрства, в частности, в Молдову и Украину, эпидемия проникла преимущественно из стран Европейского союза. Помимо европейских стран, дополнительным источником риска для южных стран партнёрства – Армении, Грузии и Азербайджана – стал Иран.

Хотя и с запозданием, Европейскому союзу удалось разработать регуляторные и финансовые меры для противодействия влиянию санитарного кризиса и нормативного стимулирования солидарности европейских стран. В частичной, косвенной и деликатной форме намёк на европейскую солидарность с восточными соседями ЕС в условиях пандемии Covid-19 был включён в документ, озаглавленный „Укрепление устойчивости – Восточное партнёрство с выгодами для всех” и представленный Евросоюзом 18 марта 2020 года.

Тест на европейскую солидарность

Механизм принятия решений в рамках ЕС вяло отреагировал на первые сигналы о распространении вируса Covid-19. Отсутствовали механизмы, предназначенные для санитарной защиты европейцев и быстрого, скоординированного и упорядоченного противодействия эпидемиологическим угрозам такого масштаба. Рост значимости национальных интересов стал испытанием на прочность для солидарности Евросоюза со странами, входящими в его состав, но в первую очередь – для  солидарности самих государств-членов ЕС. Некоторые европейские правительства застала врасплох быстрота передачи вируса, другие предприняли несогласованные действия, такие как ограничение торговли медицинской экипировкой или ограничение передвижений между странами (Financial Times, 13 марта 2020 г.).

Отсутствие инструментов сиюминутной доступности породило волну творчества со стороны европейских институтов. Но чрезвычайные меры были приняты лишь в тех сферах, где ЕС обладает чёткими полномочиями, не ограниченными полномочиями национальных правительств (государственная помощь, общий внутренний рынок, государственные закупки, внутреннее движение товаров и т. д.). 27 стран-членов ЕС (а также Великобритания, которая находится в переходном периоде до 31 Декабря) и 6 стран, не входящих в Евросоюз, но учасивующих в Европейском механизме гражданской защиты, который активировала Италия, не откликнулись. В отсутствие помощи внутри ЕС призыв Италии был услышан Китаем, который на него откликнулся (EuroActiv, 19 марта 2020 г.), так же он поступил позднее и в случае Испании. Индивидуализм США на фоне коронавируса и санитарный кризис в ЕС укрепят позиции китайской „мягкой силы” в пост-коронавирусной Европе и окажут содействие таким экономико-технологическим притязаниям Китая, как вывод Huawei в лидеры европейской 5G-инфраструктуры (Politico, 29 января 2020 г.).

Хотя ЕС был жёстко раскритикован за необеспечение европейской солидарности, в реальности европейские договоры не позволяют ему действовать по-другому. Во-первых, статья 222 Договора о функционировании ЕС, кратко называемая „положением о солидарности”, предусматривает, что ЕС и государства-члены должны действовать в духе солидарности, когда одно из государств-членов становится жертвой террористического акта или стихийного бедствия, либо бедствия антропогенного характера. Но технически Covid не входит в категорию причин, способных задействовать положение о солидарности. Во-вторых, Европейская комиссия может выступить с предложениями, способными привести к активации упомянутого положения, но их реализация нуждается в одобрении Совета ЕС, то есть национальных правительств. В-третьих, даже если положение и вступает в силу, государства-члены вправе выбрать способ, который они сочтут наиболее целесообразным для воплощения в жизнь солидарности со стороной-просителем. Таким образом, в нынешнем своём виде механизм европейской солидарности содержит юридические пробелы, препятствующие его безоговорочному применению при любых типах кризисов и всеми странами-членами ЕС.

Тем не менее, в конечном счёте государства-члены поддержали „скоординированный экономический ответ” Европейской комиссии, призванный облегчить бремя кризиса, вызванного Covid-19. Эти меры можно разделить на три блока. Первый блок действий направлен на упрощение процедур совместных закупок личной защитной экипировки, в том числе у неевропейских производителей. Рассматривается возможность перепрофилирования компаний из европейской текстильной промышленности. Также временно введена система выдачи разрешений на экспорт личной защитной экипировки (перчаток, масок, респираторов, костюмов и т. д.) в третьи страны (ЕС, 15 марта 2020 г.), в число которых входят и страны Восточного партнёрства. Лекарства не входят в эту категорию, что позволяет Румынии поставлять лекарства в Молдову (Digi24, 15 марта 2020 г.). Второй блок мер направлен на помощь сектору авиаперевозок, туристической отрасли, предприятиям и сотрудникам. Авиакомпании вправе отступить от принципа „воспользуйся или потеряешь” в процессе подачи запросов и предварительного распределения слотов на период с марта по июнь 2020 года. Ситуацию в туристической отрасли отслеживают профильные ассоциации из стран-членов ЕС с целью нахождения решений. В качестве экономического ответа на Covid Евросоюз перенаправил деньги из существующих средств для увеличения ликвидности, доступной для спасения более чем 100 тысяч малых и средних предприятий (около 9 миллиардов евро). Для поддержки уязвимых групп работников используется Европейский социальный фонд, при котором предлагается создать „европейскую систему перестрахования пособий по безработице”. Третий блок затрагивает шаги, предпринятые ЕС для поддержки государств-членов. С одной стороны, смягчены условия предоставления государственной помощи – как для потребителей, так и для компаний. С другой стороны, ЕС предлагает мобилизовать имеющиеся неизрасходованные средства (около 65 миллиардов евро) – средства структурных фондов и фондов солидарности – для изыскания источников, необходимых для (со-)финансирования действий национальных правительств.  В то же время Европейская комиссия рекомендует проявить максимальную гибкость в налоговой сфере, предоставив государствам-членам свободу распоряжаться расходами, необходимыми для устранения социально-экономических последствий Covid. Эти меры являются частью законодательного предложения Европейской комиссии под названием „Инвестиционная инициатива по реагированию на коронавирус”. После „совместного решения” Совета ЕС (национальные правительства) и Европейского парламента, готового ускорить правовые процедуры (EuropeanParliament, 17 марта 2020 г.), инициатива может обрести статус подлежащей реализации.

Устойчивость восточных соседей и роль Соглашения об ассоциации ЕС–Молдова

Назвав Восточное партнёрство „важнейшим элементом внешней политики ЕС”, Верховный представитель ЕС Йозеп Боррелл выступил с предложением „укрепить устойчивость” восточных партнёров (18 марта 2020 г.). Приоритеты, обозначенные в рамках обновлённого подхода, главным образом предусматривают обеспечение взаимосвязанности стран региона и инвестирование в собственные источники экономического развития. По мнению Боррелла, „сила соседей – это, одновременно, и сила Европейского союза”. Кризис вокруг Covid привёл к расширению списка приоритетов ЕС в отношении восточных соседей. Комиссар ЕС по вопросам расширения и политики добрососедства Оливер Вархели уточнил, что ЕС будет тесно сотрудничать с восточными соседями для „решения текущих проблем на всех уровнях, включая пандемию COVID-19” (ЕС, 18 марта 2020 г.). Помимо обещанной помощи для модернизации сектора общественного здравоохранения (медицинская инфраструктура, обучение медицинского персонала, доступ к медицинским услугам), ЕС будет оказывать поддержку для „более эффективного управления” заболеваниями, связанными с такими случаями, как коронавирус. Всё же, это похвальное обещание не содержит подробностей о том, какие именно обязательства может взять на себя Евросоюз, чтобы противостоять кризису Covid сейчас, помимо той помощи, которая будет предоставлена для предотвращения подобных ситуаций в будущем.

Соглашение об ассоциации ЕС–Молдова значительно превышает возможности, предоставляемые многосторонней платформой Восточного партнёрства. Как и в сфере гражданской защиты (IPN, 25 апреля 2017 г.), в Соглашении содержатся важные положения в области общественного здравоохранения (Раздел IV, Глава 21, Статьи 113-116). Молдова обязалась гармонизировать законодательство с 4 европейскими нормативными актами в области инфекционных заболеваний, включая создание до 2023 года сети эпидемиологического надзора. Три положения Соглашения имеют решающее значение в контексте COVID-19: 1) „повышение готовности к угрозам и чрезвычайным ситуациям в области общественного здравоохранения”; 2) интеграция Молдовы в сети ЕС в области здравоохранения; и 3) „поступательное улучшение” отношений между Молдовой и Европейским центром профилактики и контроля заболеваний. Лишь третий пункт содержится в Повестке дня ассоциации на 2017–2019 годы, которая устанавливает приоритетные действия в рамках программы реформ. Исходя из недостатков в управлении Молдовой, которые выявил Covid, повестка дня ассоциации ЕС–Молдова на 2020–2022 годы нуждается в ссылках на срочное внедрение правовых норм европейского сообщества по надзору за инфекционными заболеваниями. Кроме того, ЕС может предоставить техническую и финансовую поддержку усилиям по картированию (mapping) европейских учреждений здравоохранения. Следует поощрять постепенное вступление Молдовы в структуры, которые в настоящее время эффективно справляются с кризисом Covid. Также важно разработать „дорожную карту” для конкретизации отношений с Европейским центром профилактики и контроля заболеваний, который является учреждением, обладающим опытом и техническими возможностями. Услугами этого европейского агентства уже пользуются, в качестве наблюдателей, государства Европейского экономического пространства (3 страны), некоторые страны-кандидаты с Западных Балкан (Черногория) и Турция. Коллективное ходатайство об углублении отношений с ЕС, инициированное Молдовой, Украиной и Грузией, можно обновить, запросив эффективной интеграции в области общественного здравоохранения.

Молдова нуждается в решениях, способных предоставить гарантии бенефициарам системы общественного здравоохранения и ориентиры властям, когда они подвергаются эпидемиологическому давлению. На сегодняшний день, в отсутствие этих инструментов, ситуация в Молдове остаётся неопределённой. Ведь молдавские власти недооценили то, насколько тесные отношения связывают диаспору и молдавских мигрантов с европейским пространством (МОМ, 2015 г.: Италия – 142.266 молдавских граждан, Испания – 16.202, Германия – 14.815). В то же время, в силу невежества или скептического отношения к властям, граждане пренебрегли требованиями властей, что способствовало лёгкому проникновению вируса в страну. Невыявленные „нулевые пациенты”, организация новых парламентских выборов в Хынчешть (15 марта), когда были проигнорированы местные очаги заражения, а также неэффективная фильтрация молдавских граждан в аэропорту сделали возможным завоз вируса, а затем и его распространение внутри страны. Всего за две недели после обнаружения первого случая (Digi24, 7 марта 2020 г.) власти выявили более 80 случаев коронавируса. Ещё более чем у 100 человек подозревают заражение. В силу необходимости ужесточения принимаемых мер правительство убедило молдавский парламент ввести чрезвычайное положение на 2 месяца (с 17 марта по 15 мая 2020 года). На этот период сделано отступление от обязательств перед ЕСПЧ, на основании статьи 15 (IPN, 21 марта 2020 г.). Этот специальный режим Молдова ввела на день позже Армении (введшей его 16 марта), но раньше, чем регионы Украины (Киев и Харьков – 20–21 марта), и на 4 дня раньше Грузии (21 марта). Как обычно, за действиями правительства следит гражданское общество, а его неудачи изобличают средства массовой информации. Однако молдавская реальность демонстрирует нереальные картины. В то время как армия предоставляет транспорт для борьбы с Covid, Церковь призывают прекратить собрания прихожан, а многие граждане сидят на карантине, что отразится на предстоящих Пасхальных праздниках. В прошлом году Молдова протестировала устойчивость демократии перед лицом угроз олигархического режима. В 2020 году Covid-19 проверяет устойчивость страны перед лицом чрезвычайного санитарного кризиса в сочетании с непопулярной властью.

Вместо заключения...

Пока у ЕС нет возможности одновременно справляться сразу с несколькими кризисами. Повторное возникновение реального, пережитого ранее кризиса – такого, как миграционный – отвлекло внимание от появления нового кризиса, на который поначалу смотрели сквозь пальцы – пандемии коронавируса. Несмотря на критику, экосистеме европейских институтов удалось принять ряд экономических и финансовых мер, которые придают некоторое ощущение контроля над ситуацией. Всё же, основная ответственность за купирование и ликвидацию эпидемии ложится на национальные правительства. Без радикальных мер, подобных тем, что были приняты в Испании и Франции, достижение победы над коронавирусом может оказаться трудной задачей.

ЕС открыто признаёт, что устойчивость восточных соседей является одним из его приоритетов. Кризис Covid демонстрирует, насколько важна координация действий как внутри ЕС, так и между Брюсселем и его восточными соседями. Блокирование границ, прекращение полётов и другие экстренные меры, принятые государствами Евросоюза, с уведомлением Брюсселя или без него, затрагивают восточных соседей ЕС, особенно ассоциированные с ним страны. За последние 5 лет Молдова, Украина и Грузия углубили экономическую интеграцию с европейским рынком и активизировали межличностные контакты в ответ на политическое, торговое и военное давление России. Поэтому реагирование ЕС на коронавирус требует эффективного взаимодействия с Молдовой, Украиной и Грузией за счёт расширения политических и профильных контактов, облегчения доступа к европейскому медицинскому оборудованию и пересмотра программ ассоциации с целью отражения в них санитарных нужд в пост-коронавирусный период.

IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.