 |
|
| Дионис Ченуша, Старший обозреватель | |
Динамику событий в странах Восточного партнёрства (ВП) в 2022 году будут диктовать качество внутренних реформ и последствия геополитического соперничества в крайне сложных условиях, связанных с безопасностью, пандемией и энергетикой. Как показала волна протестов в Казахстане, взметнувшаяся в начале января, для общества в равной мере важны демократизация политической системы и качество управления страной, которое отражается в доступности товаров и услуг для широких слоёв населения (Bloomberg, январь 2022 г.). Политические режимы не могут быть привлекательными только из-за того, что они обеспечивают свободы. Помимо прав и свобод они должны обеспечивать социальную справедливость и экономическое благосостояние. Как те политические режимы в странах ВП, которые стремятся к демократии, так и те режимы, которые погрязли в авторитарных практиках, будут ощущать нарастающее давление со стороны общественности, если стандарты уровня жизни не повысятся на практике. В этом контексте эффективность и результаты реформ предопределят траекторию событий в 2/3 стран ВП и поддержку общественностью правительств, участвующих в процессах европейской интеграции и/или следующих серьёзной реформаторской повестке дня – это касается Армении, Грузии, Молдовы и Украины. Ситуация в Грузии и Беларуси будет вызывать озабоченность. В первом случае – по причине эрозии демократических институтов, во втором – из-за того, что авторитарный режим желает укорениться на конституционном уровне. В отличие от других государств, Азербайджан по-прежнему пользуется геополитической неприкосновенностью, предоставленной ему западными силами, которые ценят энергетический потенциал страны и проявляют терпимость к её авторитарным институтам.
В геополитическом плане Запад продолжит демонстрировать единство в отношении российского ревизионизма. Эти усилия могут привести к новой волне санкций против России: от блокирования газопровода Nord Stream 2 до санкций в отношении суверенного долга России и, с недавних пор, вплоть до введения технологических санкций (NewYorkTimes, январь 2022 г.). 2022 год не будет благоприятствовать нормализации отношений между Евросоюзом и Россией. Причиной напряжённости между ними являются их диаметрально противоположные позиции относительно будущего Украины, а также всего региона. Речь идёт о двух моделях цивилизационного развития: одна из них основана на суверенитете, верховенстве закона и интеграции в ЕС, ей противостоит модель евразийской автократии, с незначительными элементами либерализма и жёстким вето на внешнюю политику со стороны Москвы. Если „светофорной” коалиции в Германии не удастся реализовать своё соглашение о правлении в части, касающейся России (IPN, декабрь 2021 г.), а выборы во Франции завершатся победой евроскептиков, то позиция ЕС в отношении Москвы может приобрести новые акценты. При таких обстоятельствах возможны фрагментация, диверсификация и смягчение внутриевропейского подхода к России. Подобный сценарий может привести к новым эпизодам национализации внешней политики или к её де-европеизации (временно и лишь на отдельных направлениях), как это было в случае с кризисом мигрантов, который спровоцировал режим Александра Лукашенко (IPN, ноябрь 2021 г.), когда при защите своих восточных границ Польша действовала независимо от ЕС. В любом случае ситуация в рамках ВП останется относительно нестабильной из-за сочетания кризиса в области безопасности, связанного с российскими угрозами в отношении Украины, девиаций на энергетическом рынке и последствий распространения новых вариантов COVID-19.
Семь прогнозов для Восточного партнёрства
Как и в случае оценок в отношении 2021 года (IPN, январь 2021 г.), прогнозы на 2022 год отражают политические колебания внутри государств региона и изменения баланса сил между близлежащими центрами геополитического влияния.
1. Ход реформирования правового государства покажет, можно ли ускорить европейскую интеграцию. Молдова занимает наиболее выгодные позиции для начала реформ, поскольку в распоряжении правительства имеются все политические инструменты (парламентское большинство, „одноцветная” власть) и (пока) относительно высокая популярность (около 40% по итогам 2021 года). Такой благоприятный контекст позволяет провести радикальную реформу в сфере правосудия (аттестацию прокуроров и судей), успех которой будет зависеть от обеспечения безупречной прозрачности принятия решений и невмешательства политического фактора. Реформирование правового государства будет иметь важнейшее значение для Украины, которая уже обладает институциональной архитектурой для очищения системы правосудия и госслужащих от коррупции. Помимо всеобъемлющего возобновления антикоррупционной политики, Киев должен будет продемонстрировать практическое применение антиолигархического законодательства, принятого в 2021 году (РБК, ноябрь 2021 г.) с целью снизить влияние неформальных групп на процесс принятия решений (запрет на финансирование политических партий), и управление государственным сектором (ограничение участия в приватизации). Лишь в двух вышеупомянутых странах ВП реформы имеют реальные шансы на продвижение вперёд в 2022 году. В Грузии реформы в части построения независимой системы правосудия останутся парализованными до тех пор, пока правящая партия не обеспечит политическую независимость госучреждений и судебного сектора (от вмешательства олигархов). Армения также может продвинуться вперёд, если она как можно скорее запустит внутренний и двусторонний институциональный механизм внедрения Соглашения о всеобъемлющем и расширенном партнёрстве с ЕС (действует с марта 2021 года), с упором на построение правового государства и прозрачность расходования государственных средств. Только в этих странах европейская интеграция способна продвигаться вперёд, быстрее (Молдова, Украина) или медленнее (Грузия, Армения) – в зависимости от того, насколько удастся повысить добросовестность системы правосудия и эффективность борьбы с коррупцией.
2. Укрепление авторитарного режима в Беларуси подчеркнёт неэффективность западных санкций. В конце 2021 года Евросоюз пообещал поддержать гражданское общество в изгнании (и, косвенно, оппозиционное политическое движение) 30 миллионами евро, а в 2020 году гражданскому обществу было обещано свыше 50 миллионов евро (RadioFreeEurope, декабрь 2021 г.). Если перечисление этих средств начнётся в 2022 году, то совокупный позитивный эффект от поддержки демократического движения может оказаться большим, чем введённые до сих пор санкции ЕС в отношении режима Лукашенко. Посредством пяти санкционных пакетов, последний из которых вступил в силу в декабре 2021 года, ЕС наложил санкции на 183 физических лица и 26 организаций (ЕС, декабрь 2021 г.). Однако эти меры не только не обескуражили белорусский режим, но, напротив, в 2021 году он прибег к новым масштабным провокациям – организовал вынужденную посадку самолёта авиакомпании Ryanair (рейс FR 4978, Афины–Вильнюс) и оказал содействие незаконной миграции в ЕС. После ослабления миграционного кризиса в результате эффективного сотрудничества Евросоюза с основными странами транзита мигрантов (Турцией) и их происхождения (Ираком), итогом которого стали санкции со стороны ЕС, Лукашенко распорядился ввести эмбарго на некоторые группы продовольственных товаров, производимых в ЕС и других странах, которые ввели санкции против Беларуси, в том числе – в странах Западных Балкан (DW, январь 2022 г.). В отличие от российских контрсанкций 2014 года, белорусские торговые ограничения призваны нанести удар, прежде всего, по экономикам прибалтийских стран (Латвии, Литвы), откуда импортируются / где закупаются потребительские товары белорусскими гражданами и компаниями. Ещё один признак того, что до сих пор западные санкции имели низкую эффективность, состоит в том, что режим Лукашенко расформировал наиболее влиятельные НПО и средства массовой информации в стране, и такое положение дел сохранится, если санкции ЕС не окажутся решительными, быстрыми и всеобъемлющими. В результате конституционной реформы, одобрение которой запланировано на первую половину 2022 года, авторитарный режим получит конституционные гарантии: иммунитет против судебных разбирательств, связанных с решениями Лукашенко, возможность управлять страной ещё не менее 10 лет (до 77-летнего возраста) и недопуск находящейся в изгнании оппозиции к участию в президентских выборах (President.gov.by, декабрь 2021 г.).
3. Достижение 70-процентного уровня вакцинация населения региона может столкнуться с трудностями. Одной из целей, поставленных ЕС перед странами ВП, является устранение ими изъяна в сфере вакцинации. В настоящее время Азербайджан и Молдова демонстрируют наилучшие результаты в регионе, но они в любом случае не превысили 50%-ный уровень вакцинации населения. Проблема заключается не в доступе к вакцинам, которые поставляются через COVAX, либо безвозмездно предоставляются в двустороннем порядке (государствами Евросоюза, США, Китаем, Россией) или закупаются без внешней помощи. Интерес к вакцинации остаётся низким, его не удаётся существенно повысить и в таких странах с более демократическими режимами, где правящие партии пользуются широким общественным доверием, как Молдова. Сопротивление вакцинации объясняется дезинформацией, с одной стороны, и ошибочными коммуникационными стратегиями государственных учреждений – с другой. Если протесты против вакцинации в государствах ЕС (в Австрии, Нидерландах, Германии, Румынии и других странах), которые можно было наблюдать в 2021 году, возобновятся с прежней силой в 2022 году, то их последствия могут отразиться и на странах ВП, хотя и в меньшей степени. Широко распространённые в регионе коррупционные практики делают масштабные акции протеста против вакцинации менее вероятными в странах ВП, чем в Евросоюзе. Повсеместная коррупция в Восточной Европе, которая охватывает и сектор общественного здравоохранения, является одним из незаметных косвенных препятствий на пути вакцинации, так как она предлагает альтернативные решения группам, не желающим вакцинироваться. По этим причинам достичь в 2022 году 70-процентного уровня вакцинации населения стран ВП будет трудно. Исключением может оказаться Азербайджан (где уже вакцинировано около 50% населения), правящий в котором авторитарный режим, по-видимому, более эффективно проводит политику по вакцинации и может быть заинтересован в том, чтобы отличиться на этом поприще, в том числе ради международного престижа.
4. Повышение устойчивости будет приоритетом ЕС в отношении отраслевой европейской интеграции в странах ВП. Евросоюз будет проявлять заинтересованность в укреплении локального потенциала реагирования на кризисные ситуации. Расширение затронутых кризисами областей снижает скорость реагирования и усиливает запрос на международное участие ЕС. В результате, по объективным причинам, в среднесрочной и долгосрочной перспективе Евросоюз будет располагать меньшими ресурсами для решения проблем ВП. Исходя из этого, ЕС будет использовать инструменты финансовой помощи, предназначенные для стран ВП, такие как „Приоритеты на период после 2020 года” (с бюджетом около 20 миллиардов евро в форме инвестиций) для обеспечения, по мере возможностей, локального потенциала для сокращения основных уязвимостей (в энергетическом секторе, в области вакцинации, в сфере восстановления экономики и т.д.). Таким образом, будет запущен процесс расширения потенциала государств ВП в области подготовки к кризисам. Развитие у постсоветских стран способности самостоятельно действовать в стрессовых ситуациях требует времени, институциональных и кадровых ресурсов, нехватка которых ощущается. Тем не менее, согласно стратегическим документам на 2022 год, ЕС обязался предложить более практичные и адресные решения для содействия институциональной, экономической и социальной устойчивости государств ВП (IPN, декабрь 2021 г.). Дальнейшее зависит от степени политической вовлечённости, институциональной способности освоения средств и структурной трансформации национальных органов власти стран региона, а также от отсутствия новых чрезвычайных ситуаций в повестке дня ЕС, вызванных человеческим фактором (военные конфликты в Украине или на Западных Балканах, кризисы мигрантов: искусственные – в Турции, Беларуси, России или реальные – в Ливане, Сирии, Северной Африке), либо изменениями климата (природные катаклизмы: наводнения, засухи и т.д.).
5. Безопасность Украины становится лейтмотивом обеспечения безопасности Европы. В то время как Россия желает получить от США и НАТО „гарантии безопасности” (РИА Новости, декабрь 2021 г.), чтобы обеспечить себе значимое место в ряду великих держав (за счёт достижения/восстановления баланса сил), ЕС стремится добиться того, чтобы были услышаны и приняты во внимание его опасения по поводу архитектуры безопасности в Европе (EEAS, январь 2022 г.). Центральным элементом российской инициативы является прекращение расширения НАТО на Восток, то есть лишение Украины и Грузии перспектив вступления в Североатлантический альянс. Такое решение имеет приемлемую для России „положительную сумму”. В противном случае Москва, по-видимому, демонстрирует готовность принять радикальные меры, в числе которых западные чиновники считают возможным вторжение в Украину в течение 2022 года. Чтобы прийти к общему знаменателю и эффективнее координировать санкционную политику, США, по-видимому, готовы отказаться от санкций в отношении газопровода Nord Stream 2, по поводу которого имеются разногласия с Германией. Вместо этого подготовлены сценарии с введением таких санкций в финансовом секторе, как отключение России от системы финансовых транзакций SWIFT (охватывающей 1100 банков в 200 странах мира), а также санкций технологического характера (NewYorkTimes, январь 2022 г.). Целью является удержать Россию от возможного нападения на Украину, которую ЕС всё больше воспринимает в качестве неотъемлемого элемента европейской безопасности. Всё настойчивее звучит лейтмотив о том, что без разрешения территориальных конфликтов в Украине, в рамках которых „Россия является стороной, участвующей в конфликте, а не посредником”, как утверждает глава дипломатии Евросоюза Жозеп Боррель, невозможно обеспечить безопасность на восточных границах ЕС. В любом случае, в 2022 году гораздо более вероятной остаётся эскалация российско-украинского конфликта, нежели возобновление работы Нормандского формата или возвращение к выполнению Минских соглашений. Россия уже озвучила возможный предлог для развязывания открытой военной агрессии против Украины (предотвращение несуществующего „геноцида” в отношении этнического меньшинства на Донбассе), но пока точно не известно, желают ли США, НАТО и ЕС ввести санкции для предотвращения агрессии или с целью наказания после того, как она случится.
6. Президентские выборы во Франции и сплочённость коалиции в Германии отразятся на действиях ЕС на российском направлении. Политическая ситуация во Франции и работоспособность правящей коалиции в Германии будут важны для сохранения внутриевропейской сплочённости в области политики в отношении России. С самого начала складывается впечатление негативного влияния избирательной кампании по выборам президента Франции на повестку дня председательства в институтах ЕС, перешедшего к Парижу по принципу ротации. По этой причине темы, связанные с Восточным партнёрством (за исключением Украины), могут оказаться обойдёнными вниманием вплоть до перехода председательства к Чешской Республике (во второй половине года), чья критическая позиция в отношении российского влияния привлечёт повышенный интерес к восточным соседям ЕС. За исключением Украины, остальные страны ВП могут утратить свою значимость, как и в целом направление Восточного партнёрства, которое уже фигурирует в конце списка целей председательства Франции в области внешней политики. Ситуация может ещё более усложниться в том случае, если Эмманюэль Макрон проиграет президентские выборы евроскептикам. Совокупная популярность крайне правых политиков – Марин Ле Пен и Эрика Земмура – составляет 33%, по сравнению с всего 25% – у Макрона (Politico, 2022 г.). Хотя недавние оценки свидетельствуют о том, что шансы Макрона на переизбрание высоки (57% во втором туре против Ле Пен и более 50% – в случае других соперников), наложение протестов против вакцинации на период президентских выборов способно подстегнуть протестное голосование за евроскептиков. Менее драматичный процесс смягчения европейско-российских отношений и попытка их оздоровления возможны в случае проведения германскими социал-демократами более дружественной политики в отношении Москвы, нежели та, что предусмотрена коалиционным соглашением с „зелёными” и либералами (IPN, декабрь 2021 г.). Всё же, как поражение Макрона, так и распад правящей коалиции в Германии маловероятны.
7. Нефункционирующие отношения между ЕС и Россией помешают объединить усилия для нормализации диалога между Арменией и Азербайджаном. Несмотря на то, что в 2021 году Россия и ЕС выразили заинтересованность в содействии нормализации армяно-азербайджанских отношений, сделать это будет невозможно, если ситуация вокруг Украины выйдет из-под контроля. Операция по вмешательству Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) для стабилизации ситуации в Казахстане создаёт благоприятный прецедент для Армении, которая участвует в „миротворческой миссии” (Kremlin.ru, январь 2022 г.). На основе казахстанского прецедента Армения может попытаться сдержать действия Азербайджана на своих рубежах, где сохраняется напряжённость из-за отсутствия делимитированных и, соответственно, демаркированных границ. В целях предотвращения новых вооружённых столкновений в 2022 году, вызванных односторонними решениями Азербайджана по проведению границы, как Россия, так и ЕС должны договориться о совместных усилиях в формате „2+2”. Однако такой сценарий маловероятен в силу структурной враждебности между ними (связанной с Украиной). Тем не менее, не исключено, что у России может получиться самостоятельно сдвинуть ситуацию с места, при условии, что сохранение управляемой нестабильности отношений между Арменией и Азербайджаном, с постепенным их улучшением, соответствует стратегическим интересам России.
Вместо заключения...
Чтобы сделать прогнозы развития ВП в 2022 году, необходимо учитывать приоритеты правительств стран региона и те трудности, с которыми они могут столкнуться в течение года. Кроме того, регион может пострадать из-за импорта проблем, умышленно создаваемых или непреднамеренно возникающих в результате геополитических взаимодействий или столкновений за его пределами.
Регион столкнётся с проблемами, которые возникли или продолжились в 2021 году. Основные негативные события станут следствием дефицита безопасности, порождённого противостоянием российскому фактору или попыткой ограничить его влияние, с побочными эффектами для более мелких региональных игроков. В то же время положительная динамика будет обусловлена дальнейшим наличием поощряющей реформы политической воли в некоторых странах ВП, а также заинтересованностью Евросоюза в обеспечении геополитической автономии в рамках ВП за счёт развития местного потенциала государственной устойчивости.
Области исследований: Европейская политика добрососедства, отношения ЕС–Молдова, внешняя политика ЕС и России, миграция и энергетическая безопасность.
Следите за Дионисом Ченуша в Twitter
IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.