Солидарность НАТО и российский фактор: Жёсткий урок государственной устойчивости. Op-Ed

Op-Ed
	Кризис воодушевляет российский фактор, который исходит из новых реалий и корректирует свои инструменты влияния в государствах, входящих в ЕС и НАТО, а также у общих с ними соседей...
Дионис Ченуша, Старший обозреватель

Санитарный кризис представляет собой жёсткий процесс оценки зрелости европейских многосторонних организаций. На протяжении почти семи десятилетий Североатлантический альянс (НАТО) и Европейский союз (ЕС) излучали превосходство, несли передовой опыт в области межгосударственной координации и занимались прозелитизмом с целью построения единства, имеющего решающее значение для расширения их сферы влияния. Заявляя о своём организационном превосходстве на протяжении многих лет, как НАТО, так и ЕС, сами того не желая, повысили репутационные издержки в случаях любых эпизодов своей неэффективности. Эти предпосылки способствовали тому, что общественность стала склонна испытывать разочарование из-за поздней, недостаточной или дезорганизованной реакции этих структур. Необходимость восстановления их репутации оказалась в тени безотлагательной задачи восстановления нормальной санитарной, социально-экономической ситуации и элементарной общественной безопасности. Но этот аспект оказался в поле зрения восточных геополитических противников, изучающих воздействие пандемии как на устойчивость, так и на легитимность западных организаций. Имеются чёткие сигналы о том, что санитарный кризис несёт с собой серьёзные вызовы не только для функционирования экономики, но и для дальнейшей устойчивости демократий западного типа.

Порождённые санитарным кризисом потребности высветили то, что государства-члены ЕС могут легко пользоваться ресурсами, вытекающими из членства в НАТО. Под зонтиком Альянса имеются более разнообразные практические и, соответственно, действенные механизмы гражданского реагирования, чем те, которыми в настоящее время обладает ЕС. Как институциональные рычаги НАТО, так и обеспечение платформы для межгосударственного сотрудничества, позволили обеспечить значительную евроатлантическую солидарность. „Солидарность в действии”, как называет её пресс-секретарь НАТО Оана Лунджеску, была замечена в различных ипостасях, но всеобъемлющее освещение её в СМИ отсутствовало. Альянс имеет минимальное отношение к оказанию медицинской помощи, хотя у него есть военные врачи. Но он обладает возможностями в плане транспортировки, быстрых процедур закупок и координации более высокотехнологичных государственных усилий, чем имеющиеся у ЕС. „НАТО может спасать жизни” во время пандемии, отметил глава немецкой дипломатии Хайко Маас, который видит в привлечении НАТО возможность „удерживать неэффективность на минимальном уровне” (3 апреля 2020 г.).

Изъяны в сфере принятия решений и институциональные ограничения, присутствующие в ЕС и НАТО, тщательно изучаются Россией. Она использует сложившуюся ситуацию для того, чтобы узнать, какое влияние может оказать крупный кризис на жизнеспособность интеграционных проектов западного типа. Такого рода интерес подтвердил министр иностранных дел России Сергей Лавров, который дал понять, что пандемия позволяет лучше понять, что „думают, в частности, европейцы о ЕС и НАТО”. „Санитарная дипломатия” России (описанная в данном анализе), реализуемая в Италии, обнаруживает временные слабости ЕС, но в равной степени она затрагивает имидж НАТО. Хотя инструменты гражданского реагирования НАТО считаются эффективными, российское вмешательство в Италии призвано изобразить противоположную реальность. Тем самым страдает авторитет Альянса, поскольку устойчивость одного из его участников настолько хрупка, что российская помощь, независимо от её реальной полезности, стала незаменимой. Оказавшись перед дилеммой, генеральный секретарь НАТО Йенс Столтенберг нашёл оправдание решениям Италии, указав на право „наций принимать решение” и обойдя молчанием предупреждения по поводу шпионской подоплёки помощи, направленной Кремлём. Парадоксально, но в то время как итальянская сторона хвалит Россию, опубликованы доказательства о российской информационной войне против НАТО (NATO, апрель 2020 г.). Одновременно с этим Йенс Столтенберг решительно осудил агрессию России на востоке Украины и прямым текстом потребовал от нее „прекратить боевые действия” (NATO, 2 апреля 2020 г.).

НАТО или ЕС – чей механизм солидарности более эффективен?

Теоретически обилие внутриевропейской солидарности пропорционально отражает силу европейской идентичности. По словам Моники Баур и Николаса Шаррона, „поддержка гражданами перераспределения [ресурсов] внутри ЕС зависит от уровня идентификации с Европой”. Тем не менее, даже в отсутствие поддержки на уровне идентичности, сравнимой с той, которую обеспечивает гражданство Евросоюза (Договор о функционировании ЕС, ст. 20), НАТО побудила государства-члены к солидарным действиям, превосходящим текущие мобилизационные возможности ЕС. Кроме того, популярность НАТО, с её средним уровнем в 53% в 16 из 28 стран-членов, ниже, чем популярность ЕС (PewResearch, 2019). Согласно весеннему Евробарометру 2019 года, доверие к ЕС достигло наивысшего уровня с 1983 года – 68% населения видят преимущества в членстве в Евросоюзе. Эти сравнения показывают, что на самом деле нечто другое, а не геополитическая идентичность или организационная популярность, породило осязаемую солидарность внутри Североатлантического альянса, слабо ощутимую по линии ЕС.

Хотя ЕС и представил энергичные финансовые меры, ещё не внедрённые на практике, в качестве ответа на разрушительные последствия пандемии, необходимы политические меры для возвращения доверия к „европейскому механизму солидарности”. Как было разъяснено ранее (в аналитическом материале IPN от 24 марта 2020 г.), на практике европейская солидарность заключается в готовности государств-членов оказывать друг другу помощь. Пока европейские учреждения не обладают исключительными полномочиями для того, чтобы самостоятельно задействовать и наполнить значимым содержанием „механизм солидарности”. Никогда ещё у европейской межгосударственной помощи не случалось столь масштабного провала, поскольку помощь предназначалась для ограниченных регионов либо отдельных государств, в том числе не входящих в ЕС. Это – уникальная ситуация, когда шок распространяется сразу по всему европейскому пространству. Одновременное распространение вируса в масштабах Европы парализовало применение передового опыта солидарности. Заявления председателя Совета ЕС Шарля Мишеля – „как мы могли бы показать больше единства, [...] больше солидарности [...]?” – (15 апреля 2020 г.) – свидетельствуют о гнетущей неопределённости в отношении ключевых идеалов ЕС, которые никогда ранее не оказывались столь сильно скомпрометированы. Лишь усиление координации и согласование уступок между Севером и югом Европы способны привести к образцовой европейской солидарности, иначе говоря – к солидарности, эффективной против пандемии и после неё.

Что касается солидарности, толчок которой придал Альянс, то она не была активирована статьёй №5 (о совместной обороне). Признаки атаки общепринятыми средствами на одного из членов НАТО отсутствуют, а угроза пандемии носит глобальный характер. Хотя такие люди, как Фредерик Кемпе, автор книги „Берлин-1961: Кеннеди, Хрущёв и самое опасное место на земле”, убеждены в рациональности активации 5-й статьи. Вопреки этому мнению, другие положения Договора о НАТО больше соответствуют параметрам нынешнего кризиса. Так, статья №3 ссылается на „устойчивость государства” в качестве цели собственной и взаимной безопасности. Фактически, НАТО вводит причинно-следственную связь между индивидуальной устойчивостью государств-членов и „уязвимостью НАТО в целом”. Из семи целей, содержащихся в 3-й статье, наиболее близка к потребностям периода пандемии мера, предусматривающая „устойчивость транспортной системы". Именно благодаря беспрепятственной мобильности сил НАТО, в том числе гражданских служб, на всей территории Альянса, можно легко перемещать медицинское оборудование, врачей и даже заражённых Covid-19 пациентов из одной страны в другую.

Некоторые эксперты, такие как Джуди Демпси из Canergie Europe, совмещают неудачи устойчивости НАТО и ЕС, не делая различий между двумя различными системами функционирования. Как ЕС, так и НАТО имеют механизмы гражданского реагирования – Европейский механизм гражданской защиты (учреждён в 2001 году) и, соответственно, Евроатлантический координационный центр реагирования на стихийные бедствия (EADRCC), действующий с 1998 года. Но основное различие между ними заключается в том, что ЕС, как таковой, начал развивать собственные возможности в плане предотвращения и подготовки к кризисным ситуациям, дополняющие национальные, только с марта 2019 года, под названием „спасательный резерв” („rescEU” reserve). Участие этого механизма было практически незаметным в ситуации с санитарным кризисом. Частично это слабое участие объясняется ограниченными ресурсами государств-членов ЕС и необходимостью разрешения нескольких кризисов одновременно („кризис мигрантов”, Сирия). Аналогичный европейскому по логике своего функционирования, евроатлантический механизм, всё же, оказался более эффективным. За относительно короткий срок НАТО превратилась в специалиста по координации усилий по борьбе с Covid-19 – в духе заявления генсекретаря Альянса Йенса Столтенберга о том, что „НАТО была создана для борьбы с кризисами”. Таким образом, в период с 23 марта по 17 апреля механизм НАТО отреагировал, проявив готовность помочь, на запросы, поступившие более чем от 13 стран-членов и партнёров Альянса, в том числе от Молдовы (хотя её запрос пока ещё не удовлетворён). По сути, трансатлантическая солидарность основана на пакете логистических возможностей, упрощающих координацию авиаперевозок, закупок и распределение межгосударственных пожертвований (См. Таблицу ниже).

Таблица. „Солидарность в действии” внутри НАТО

Источник: Компиляция, подготовленная автором на основе данных www.nato.int

Недавно ЕС удалось организовать централизованные закупки медицинских расходных материалов для всего Евросоюза. Он также применяет „программу rescEU” для закупки китайских аппаратов ИВЛ и стимулирует производство оборудования внутри ЕС. Нужно время, чтобы последствия этих действий стали ощущаться и, соответственно, чтобы их хорошо прочувствовало общество, как это наблюдается в случае с помощью НАТО.

Молдова – в ожидании помощи НАТО

Воспользоваться евроатлантической солидарностью, примеры которой были приведены выше, могут как страны-члены НАТО, так и партнёры Альянса, участвующие в Партнёрстве во имя мира. Сделать это можно с помощью евроатлантического механизма солидарности – Евроатлантического координационного центра реагирования на стихийные бедствия. Молдова входит в число стран, имеющих право на получение евроатлантической помощи, благодаря её участию в Партнёрстве во имя мира (с 1994 года). Запрос о помощи от молдавских властей был получен Альянсом 1 апреля. На тот момент в Молдове было зарегистрировано 423 случая заражения и 5 смертей. Ответ НАТО был опубликован на следующий день (2 апреля 2020 года), Альянс немедленно передал запрос всем государствам-членам НАТО.

Молдавская сторона запросила 30 видов помощи – от перчаток и медикаментов до инфракрасных термометров и аппаратов ИВЛ. Некоторые запрошенные Молдовой категории товаров насчитывали сотни тысяч или даже миллионы единиц, например одноразовые костюмы (1 миллион) или перчатки для осмотра (14 миллионов). Из запроса в НАТО следует, что подготовленность Молдовы к санитарному кризису оказалась плачевной, и стране необходима всеобъемлющая помощь.

Однако вместо того, чтобы подчеркнуть стратегические потребности, такие как экипировка для защиты врачей, Кишинёв представил чрезмерный, а потому нереалистичный запрос (NATO, 2 апреля 2020 г.). Украина и Грузия, которые также обратились за помощью к НАТО, 23 февраля и 4 апреля соответственно, проявили более взвешенный подход. Они запросили помощь в реалистичном объёме (Украина – 10 категорий товаров) или предоставили четко обозначенные координаты (Грузия). Пока ни они, ни Молдова не получили запрошенную помощь. Причинами этого могут являться одновременно возросшие потребности в большинстве государств-членов НАТО, а также расстановка приоритетов среди получателей. Кроме того, в случае Молдовы, после отставки прозападного правительства Майи Санду (ноябрь 2019 года) социалисты и президент Додон сконцентрировались во внешней политике на продвижении нейтрального статуса в качестве элемента восстановления стратегических отношений с Россией. Поэтому снижение качества политического диалога между Молдовой и НАТО абсолютно не способствует привлечению однозначных симпатий евроатлантических союзников.

Расчёты России – одна лишь дезинформация?

Евроатлантическая солидарность не пострадала в результате санитарного кризиса. Однако из опубликованных НАТО данных следует, что государства-члены Альянса и его партнёры начали обращаться в Евроатлантический координационный центр реагирования на стихийные бедствия со второй половины марта. Например, Министерство внутренних дел Италии (не Минобороны) запустило механизм лишь 26 марта, через 4 дня после прибытия сомнительной помощи из России (22 марта). Таким образом, всего за несколько дней на итальянскую землю прибыли восемь мобильных бригад врачей и более 100 российских военных вирусологов (ТАСС, 24 марта 2020 г.). Масштабы российской помощи – „Из России с любовью” – сразу же вызвали подозрения в её искренности, особенно после того, как итальянские журналисты сообщили о крайне низкой полезности российской помощи, хотя в её составе было и пригодное к использованию санитарное оборудование.

На самом деле направленная Россией помощь имеет смешанный состав. Помимо врачей, посланных для лечения итальянских пациентов, в страну прибыл и военный персонал. Министерство обороны России указывает, что только 32 врача занимаются непосредственно медицинской деятельностью, а остальные задействованы для дезинфекции итальянских населённых пунктов – 44 зданий в 40 населённых пунктах Ломбардии (Министерство обороны России, 9 апреля 2020 г.). Как итальянские власти, так и НАТО отказались давать объяснения в связи с подозрениями в том, что Россия занимается в Италии шпионажем. Передвижение военной техники из Рима на север Италии – в границах Альянса – является полезным мероприятием. Гипотетически, на основе собранных в Италии данных, могут быть запланированы другие российские высадки в той или иной стране НАТО – с иными целями, нежели оказание санитарной помощи. Развёртывание военной техники на итальянской земле, внутри Альянса, позволяет России собирать полезные сведения. Гипотетически, исходя из этих данных и соответствующего опыта, может возникнуть соблазн других подобных вмешательства России в странах НАТО.

НАТО фигурировала в числе целей российской дезинформации (FPRI, март 2020 г.), особенно в связи с так называемой „брошенной” Италией, но основным адресатом остаётся ЕС. Основное внимание, уделяемое российской пропагандой европейским институтам, не является поводом расслабиться для НАТО, которая должна провести переоценку роли информационной безопасности. Публикация краткого перечня контраргументов в ответ на запущенные Кремлём фейки дискредитирует реальный потенциал Альянса. НАТО в любой момент может почерпнуть вдохновение из практики борьбы Евросоюза с дезинформацией, хотя пока ещё ограниченной – имеющейся у Рабочей группы East Stratcom. Устойчивость НАТО не может определяться одной только „жёсткой силой”, а вложения в „мягкую силу”, по-видимому, в настоящее время не распространяются на защиту информационной добросовестности.

Россия желает возродить роль отдельных наций в рамках европейского проекта, а не уничтожить его, чего ей хотелось бы в случае НАТО. Принятие Северной Македонии в Альянс в разгар пандемии вызвало раздражение у России. Она понимает, что расширение продолжается. Таким образом, после Боснии и Герцеговины всё внимание сместится на Украину и Грузию, которые с апреля 2020 года углубили своё партнёрство с НАТО, предусматривающее совместные учения в Черноморском бассейне, обмен информацией о географическом позиционировании, расширение участия в военных учениях НАТО и др. Расширение НАТО на восток превращает российскую помощь Италии в важную миссию по сбору данных о подготовке и профилактических возможностях ключевых членов Альянса. Несомненно, что „солидарность в действии” НАТО превзошла действия Евросоюза, но её всё равно опередила российская „санитарная дипломатия”. Поэтому, помимо недавно согласованной „взаимодополняемости” (ЕС, 6 апреля 2020 г.), сотрудничество ЕС и НАТО нуждается в комплексной программе по цементированию внутриевропейской устойчивости, призванной предотвратить дальнейшее вмешательство России, но уже без официального приглашения.

Вместо заключения…

Пандемия является экспериментом „вживую”, который оценивает способность к выживанию многосторонних западных структур. Как ЕС, так и НАТО имеют в арсенале механизмы солидарности, но их эффективность была сильно переоценена и нуждается в пересмотре, к которому следует приступить сейчас и углубить его после окончания санитарного кризиса.

В то же время кризис воодушевляет российский фактор, который исходит из новых реалий и корректирует свои инструменты влияния в государствах, входящих в ЕС и НАТО, а также у общих с ними соседей.

Присутствие России в Италии омрачило устойчивость Альянса, логистические возможности которого в настоящее время превосходят возможности Евросоюза. Если НАТО не извлечёт уроки из итальянского досье, то крымские события 2014 года могут повториться, в том числе и на евроатлантической земле.

IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.