Сближение Украины, Молдовы и Грузии с ЕС - разноскоростной прогресс. Анализ Диониса Ченушa

Op-Ed
	Если учреждения ЕС не удостоверятся в том, что прогресс, достигнутый Украиной, Молдовой и Грузией, объективен, то они окажут им медвежью услугу. Их путь европеизации не должен быть субъективизирован или романтизирован, но и не должен быть политизирован с целью отбить охоту к европейскому устремлению политических сил власти и оппозиции ...
Дионис Ченуша, Старший обозреватель

Региональный геополитический контекст существенно влияет на скорость, с которой Украина, Молдова и Грузия движутся в направлении Европейского союза (ЕС). Весной 2022 года российская агрессия вынудила ЕС необычайно быстро предложить своим трем восточноевропейским соседям европейскую перспективу. Угрозы российского фактора послужили убедительным аргументом в пользу кандидатуры Украины и Молдовы на присоединение. Однако в случае с Грузией тот же российский фактор сыграл противоположную роль. Совпадение местного олигархического явления с тенденциями к ослаблению демократических учреждений привело к тому, что ЕС поместил Грузию в категорию потенциальных кандидатов, где она и остается.

Результаты оценок транспонирования, то есть переноса законодательства ЕС доказывают, что, помимо российской опасности, в решениях Брюсселя относительно кандидатур Украины, Молдовы и Грузии, сильно преобладал политический расчет, а меритократическая оценка была на втором месте. Во всяком случае, с политической точки зрения, Украина и Молдова более совместимы с кандидатурой на членство в ЕС. Грузинская власть использует оценки ЕС в отношении применения европейского законодательства, чтобы косвенно упрекнуть Брюссель в фаворитизме в отношении Молдовы, а также в том, что результаты Грузии сопоставимы с результатами Украины. Попытка Грузии (гео-)политизировать неоптимальные результаты Молдовы в части переноса европейского законодательства или приравнивания к Украине выставляет политику расширения ЕС в негативном свете. Даже если грузинское правительство преследует внутренние цели, его критика объективности ЕС может усилить требования европейских институтов в диалоге с Молдовой и Украиной относительно графика начала переговоров о вступлении. Это противоречило бы демаршам Киева по ускоренному вступлению в ЕС (максимум до двух лет). Во избежание имиджевых издержек в отношении Западных Балкан и вероятного противодействия со стороны некоторых государств-членов, ЕС мог бы направить внимание на повышение результатов в Украине и Молдове до начала переговоров о вступлении.

Сравнительная оценка прогресса, связанного с политическими и отраслевыми реформами, а также с приведением в соответствие с законодательством ЕС, показывает, что Украина лидирует. Хотя Молдова уже является страной-кандидатом, а Грузия находится в категории потенциальных кандидатов (наряду с Косово), обе страны сталкиваются с проблемами, хотя и совершенно разного характера. Молдова с более слабыми показателями, чем Грузия, в плане гармонизации была включена в диалог перед вступлением, а Грузия осталась в списке потенциальных кандидатов. По этому обстоятельству можно сделать вывод, что меритократический механизм ЕС имеет большую политическую составляющую, где технические параметры могут иметь меньшее значение.

Прогресс в выполнении требований ЕС - Украина и Молдова опережают Грузию

В контексте саммита ЕС-Украина и Совета ассоциации ЕС-Молдова в первой половине февраля можно будет выделить некоторые нюансы, связанные с прогрессом, отмеченным тремя странами в сфере европейской интеграции. Основное внимание сосредоточено на приоритетных политических и отраслевых реформах, ЕС хотел бы, чтобы достижения были необратимыми. В этой сфере Еврокомиссия обозначила несколько относительно четких приоритетных требований, переданных для реализации национальным правительствам Украины, Молдовы и Грузии. Даже если требования ЕС носят обязательный характер, некоторые политические деятели из этих стран рассматривают их как “рекомендации”. В реальности без выполнения этих требований ни одно из трех государств не сможет продвинуться в диалоге с ЕС.

Правда, ЕС может склониться к тому, чтобы дать субъективную (политизированную) оценку прогресса. Это, однако, зависит от того, как ЕС воспримет уровень доверия к национальным политическим деятелям. Значение имеет политическая ситуация в соответствующей стране. Поэтому, если власть замешана в политическом скандале, который рискует дискредитировать ЕС, то европейская открытость будет минимальной. Пока, вне зависимости от достижений в реформах, только Грузия находится в зоне риска остаться в теневом конусе по отношению к ЕС. Это может быть обусловлено олигархическим явлением и критической ситуацией, связанной со стремительным ухудшением здоровья экс-президента Грузии Михаила Саакашвили, гражданина Украины, находящегося в грузинской тюрьме (Европейский парламент, февраль 2023).

Анализ достижений в выполнении условий ЕС Украиной, Молдовой и Грузией показывает разные результаты (см. Таблицу 1). Украина лидирует, выполнив 2 требования из 7, и только одно требование, где необходимы дополнительные усилия. Как и в отношении Молдовы, проблемный вопрос, выявленный в случае с Украиной, касается правового государства. Точнее, настоятельно необходимо создать адекватный состав Консультативной группы экспертов, следуя рекомендациям Венецианской комиссии, для эффективного и неполитизированного подбора судей Конституционного суда. Сложности, связанные с Молдовой, также связаны с верховенством закона. Это относится к игнорированию парламентским большинством многочисленных рекомендаций Венецианской комиссии в связи с новым законодательством о выборах. Примером тому является состав Центральной избирательной комиссии, который, согласно новым положениям, благоприятствует доминированию в избирательном органе одной партии. Во всяком случае, больше всего проблем у Грузии, где, несмотря на определённый прогресс, 4 из 12 требований ЕС должны сопровождаться существенными корректировками. Эти отсутствующие области включают политическую полярность, реформу правосудия, деолигархизацию и средства массовой информации. Во всех этих областях действия власти, похоже, направлены на имитацию прогресса, а не на эффективное решение проблемы.

Таблица 1. Прогресс, достигнутый Украиной, Молдовой и Грузией в выполнении требований ЕС, установленных в 2022 году
 

Источник: Emerson, Akhvlediani, Cenusa, Movchan and Remizov, февраль 2023

Степень выполнения законодательства ЕС - Украина самая продвинутая, а Молдова отстает от Грузии

В главе гармонизации законодательства ЕС оценил прогресс на основе информации, предоставленной правительствами Киева, Кишинева и Тбилиси после заполнения и отправки в Брюссель весной 2022 года второго вопросника. Хотя отчеты о претворении в жизнь гармонизации законодательства ЕС были обещаны к концу декабря 2022 г., ЕС опубликовал их 2 февраля 2023. По определенным данным, некоторые правительства получили отчет ЕС еще в середине января, но отказались обнародовать его. Это случай Молдовы, где министр иностранных дел Нику Попеску заявил, что отчет ЕС является “внутренним документом” (Jurnal.md, январь 2023). Среди областей, на которые ЕС обращает внимание, числятся институциональный состав и применение законодательства. Европейская сторона дает оценку по степени претворения в жизнь гармонизации своего законодательства в правовых рамках Украины, Молдовы и Грузии - ранний прогресс, некоторый прогресс, умеренный прогресс, хороший уровень и продвинутый прогресс.

Из 33 глав о присоединении к ЕС, которые были указаны Европейской комиссией в отчетах, опубликованных в феврале 2023 года, особого внимания заслуживают главы, в которых определены ранний, умеренный и соответственно хороший прогресс. Таким образом, могут быть картографированы проблемные области, а также те области, в которых был достигнут прогресс. Так что можно найти определенные объяснения факторам, которые способствуют прогрессу или, наоборот, препятствующих ему.

По оценкам Европейской комиссии (см. Таблицу 2), только Украина добилась хороших успехов в нескольких областях: 1) таможенный союз; 2) энергия; 3) международные отношения и 4) внешняя политика и политика безопасности. В этих областях Молдова и Грузия имеют умеренные результаты. Аспекты внешней политики и политики безопасности, где Украина проявила себя, могли быть связаны с мощной увязкой с европейской повесткой дня в контексте российской военной агрессии, которая восходит к 2014 году. В отличие от Украины, как Молдова, так и Грузия до сих пор так и не присоединились к санкционному режиму ЕС против России. В финансовой и экспортной сферах обе страны применяют эффекты санкций, чтобы избежать вторичных санкций со стороны США.

Таблица 2. Прогресс в гармонизации Украины, Молдовы и Грузии с законодательством ЕС
 

Источник: Отчеты Европейской комиссии, февраль 2023

Что касается раннего прогресса, то в Молдове больше всего глав, где гармонизация находится в начальной стадии (всего 12), по сравнению с 8 выявленными в Украине и 6-ю - в Грузии. Области, которые выделяются в Молдове, связаны с государственными закупками, где из-за отсутствия эффективных цифровых механизмов по-прежнему отмечается высокий уровень коррупции. Общая проблема для этих трех стран, отмеченная ЕС, заключается в несоответствии законодательства европейским нормам в сфере циркуляции рабочих. Другие главы, где все три находятся на начальных стадиях, касаются окружающей среды, сельского хозяйства и развития сельской местности, региональной политики и бюджетных положений. В отличие от Украины и Грузии, Молдова запаздывает с претворением в жизнь европейских положений в отношении законодательства компаний, финансовых услуг, налогов и статистики. Некоторые проблемные области в Молдове и Украине совпадают - социальная политика и фискальный контроль. Гармонизация законодательства об интеллектуальной собственности находится на раннем уровне только в Украине.

У Грузии аж девять глав, где ЕС констатировал умеренный прогресс, за ней следуют Украина (5 глав) и Молдова (3 главы). Законодательство Грузии было подключено к европейскому в областях, связанных с правом на создание компаний и обращением капитала, где как Молдова, так и Украина находятся на начальном этапе. Главы, относящиеся к денежно-кредитной политике, промышленной политике, образованию и культуре и, соответственно, к таможенному союзу, составляют другие области, в которых Грузия более развита, чем две другие страны. Во многом это связано с массивной либерализацией, имевшей место до подписания Соглашения об ассоциации с ЕС в 2014 году (период руководства Саакашвили).

В любом случае Украина на шаг впереди других с точки зрения свободного оборота товаров, цифровизации, а также безопасности пищевых продуктов. Именно благодаря переносу фитосанитарных норм Украина является единственной из этих трех стран, которая может экспортировать продукты животного происхождения, такие как куриное мясо и молочные продукты.

Хотя Грузия, казалось бы, достигла аналогичных показателей с Украиной, последняя имеет преимущество с точки зрения европейского законодательства, внедренного на хорошем уровне. Основные проблемы отмечены в случае Молдовы, где задержание в вопросе претворения в жизнь европейского объединения имеет некоторые системные пробелы, которые необходимо срочно устранить для достижения большей эффективности “европеизации” молдавского законодательства.

Вместо выводов...

Ожидания относительно открытости, которую ЕС должен бы проявить по отношению к Украине, Молдове и Грузии, несоразмерны. Угрозы российского происхождения отдают приоритет политическим критериям ЕС при рассмотрении прогресса трех стран. В этом контексте возникает риск уменьшения ответственности этих стран в части усилий, которые должны быть приложены их политическими и бюрократическими элитами для точного осуществления технических критериев.

Если учреждения ЕС не удостоверятся в том, что прогресс, достигнутый Украиной, Молдовой и Грузией, является объективным, то окажут им медвежью услугу. Их путь европеизации не следует субъективизировать или романтизировать, но и не следует политизировать с целью отбить у политических сил власти и оппозиции европейское устремление. Роль ЕС заключается в поддержке параллелизма между реформой и европеизацией, обеспечивая беспристрастность в процессе оценки прогресса через использование выдвинутых условий.

С учётом войны, в случае Украины, выдвижение условий может быть по пунктам и гибким. Обусловленность должна применяться без отклонений в отношении Молдовы и Грузии, где отмечаются неудовлетворительные достижения либо в реализации европейского объединения, либо в реализации политических критериев.

IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.