 |
|
| Дионис Ченуша, Старший обозреватель | |
Сосредоточение российских войск на границах Украины, в сочетании с российско-белорусскими военными учениями и сотнями нарушений режима прекращения огня администрациями сепаратистских территорий Украины (ОБСЕ, февраль 2022 г.), держит Киев в состоянии максимальной готовности. Опасения Украины имеют под собой почву даже после того, как российский лидер Владимир Путин подписал документы о признании двух украинских сепаратистских регионов – Донецкого и Луганского (РБК, февраль 2022 г.). В политико-дипломатическом, военном и финансовом плане Запад позиционирует себя на стороне Украины. В то же время прилагаются усилия для возвращения России за стол переговоров, призванные предотвратить начала полномасштабной войны между Россией и Украиной. Отказ Москвы согласиться на мирные варианты преодоления кризиса указывает на её сугубо враждебные намерения в отношении своего соседа.
Среди сценариев, которые Россия намеревалась реализовать в Украине, выделялись несколько. Во-первых, российская сторона выступала за возобновление реализации Минских соглашений с целью „федерализации” Украины. Путин желал использовать вмешательство Франции и Германии для оказания давления на Киев. Поскольку этот сценарий окончился провалом, Россия приняла решение воспользоваться „косовским прецедентом” для обоснования признания независимости сепаратистских регионов. Для этого уже имелся положительный результат голосования в Госдуме, а российская пропаганда активно муссировала абсолютно ложный нарратив о так называемом „геноциде” (Kremlin, февраль 2022 г.), якобы совершённый в отношении русскоязычных жителей сепаратистских регионов (где более 700 тысяч человек уже получили российское гражданство). Именно на основе этого сценария, исходя из предложений членов Совета безопасности России, возглавляемого Владимиром Путиным (Kremlin.ru, февраль 2022 г.), последний принял решение признать независимость сепаратистских регионов. Другие широко обсуждавшиеся сценарии, такие как осуществление проекта „Новороссия” путём объедения Донбасса, Крыма и приднестровского региона (находящегося в Молдове) с российской территорией, были отвергнуты. Такой сценарий оказался бы крайне затратным для России. Россия могла бы пожертвовать даже косовским прецедентом в том случае, если бы блок НАТО закрыл свои двери перед Украиной, согласившись на сценарий её „финляндизации”. В случае любого из сценариев, помимо блокирования расширения НАТО, Москве нужна „федерализация” Украины и получение рычагов для влияния на Киев через сепаратистские режимы Донбасса.
Признание независимости сепаратистских регионов или „косовский сценарий”, который становится основным для Кремля. Этот сценарий позволит России усложнить Украине вступление в НАТО. Ведь продвигать среди стран НАТО идею единогласной поддержки присоединения Украины будет гораздо сложнее, даже если Киеву удастся выполнить условия для вступления. Этот же сценарий может быть использован Россией для формирования нового контекста переговоров между Украиной и сепаратистскими регионами, который пришёл бы на смену Минским соглашениям. Тем самым исчезла бы основная причина дальнейшего сохранения санкций со стороны Евросоюза, в настоящее время связанных с выполнением Москвой этих соглашений.
Многообразие уже реализуемых или потенциально всё ещё возможных сценариев, задуманных Россией, говорит о том, сколь важно обеспечить постоянную осязаемую солидарность в отношении Украины. Исходя из этих же соображений призывы Киева о введении превентивных санкций, о получении Украиной гарантий безопасности и о доступе страны к финансовой помощи без предъявления условий требуют серьёзного внимания и максимального понимания со стороны западных партнёров.
Превентивные санкции, а не санкции „постфактум”
Украинские официальные лица занимают однозначную позицию по антироссийским санкциям. Украина считает, что дестабилизирующих действий, предпринятых российской стороной, достаточно для обоснования введения санкций. Однако стратегический интерес Запада заключается в том, чтобы избежать ухудшения безопасности в регионе, при этом санкции рассматриваются в качестве крайней меры. Такой подход не встречает понимания в Киеве, но умело используется Москвой, желающей извлечь геополитические выгоды из конструктивной позиции западной дипломатии.
Киев, в лице президента Владимира Зеленского, призывает западных партнёров ввести санкции, не дожидаясь воплощения в жизнь негативных сценариев. Украина убеждена, что санкции помешают российской агрессии. Украинская сторона не видит большого смысла в санкциях „постфактум” в условиях, когда у западных партнёров имеются доказательства неизбежности войны. Тот же Зеленский даёт понять, что если санкции не будут введены в превентивном порядке, то их следует хотя бы обнародовать, чтобы усилить давление на Россию. Пока что список конкретных санкций согласовывают между собой США и ЕС, вместе с некоторыми государствами G7. Эти санкции отказываются предавать огласке для обеспечения стратегического преимущества перед Москвой. К настоящему времени Великобритания обнародовала пересмотренное законодательство о санкциях, расширяющее категории российских субъектов за счёт добавления в список олигархических элит (Reuters, январь 2022 г.), и определяющее стратегические направления применения санкций (банковская система, экспорт технологий, нефте- и газодобыча и т. д.). Помимо экономических издержек санкций, Запад предупреждает Россию о тяжёлом ударе по её престижу на международной арене, который может превратить страну в „мирового изгоя”. Репутация России является одной из особо болезненных тем для Путина.
На данный момент просьбы Украины о введении санкций не находят поддержки среди союзников по нескольким соображениям. Запад считает, что выражение политической готовности ввести санкции уже является давлением. Кроме того, для введения санкций необходимо единодушие, которое отсутствует в отношении двух критически важных областей – отключения России от информационной системы международных финансовых транзакций (SWIFT) и санкций в энергетическом секторе. Это обусловлено кредитным риском для европейского финансового сектора, представляющего в основном учреждения из Австрии, Италии, Франции и Нидерландов, которые предоставили российской экономике кредиты на десятки миллиардов евро (Euronews, февраль 2022 г.). Ситуация в энергетическом секторе также требует от Евросоюза хирургической тщательности. Сильная зависимость от российского газа (40% импорта ЕС) может быть устранена лишь в долгосрочной перспективе (Европейская комиссия, февраль 2022 г.), а такие страны ЕС, как Италия, выступают против санкций в области энергетики. Такого рода оппозиция обусловлена, в числе прочего, и кризисом на газовом рынке, который ещё не преодолён. Подлежащими санкциям секторами, в отношении которых Запад, похоже, демонстрирует сплочённость, являются банковский сектор и экспорт технологий. При этом касательно доступа к западным технологиям российские власти уже объявили о начале диверсификации и импортозамещения технологической продукции промышленного и гражданского назначения (Коммерсант, февраль 2022 г.).
Ранее московский режим перенаправил государственные средства на покрытие затрат по адаптации к последствиям ограничения импорта западной агропродовольственной продукции в 2014 году, исключив западную конкуренцию и создав производственные мощности на местах. Такое же поведение последует и в случае новых санкций, но уже в секторах, подразумевающих высокие технологии и, соответственно, масштабные государственные инвестиции. Такой сценарий может оказаться выгоден окружающим Путина клептократическим элитам. Последние уже назвали западные санкции неизбежными (РБК, февраль 2022 г.) и заявили, что Украину используют в качестве предлога для торможения экономического развития России. Тем самым Москва готовит российскую общественность к вероятным санкциям и косвенно признаёт, что они не сумеют помешать агрессии против Украины.
В контексте „косовского сценария”, уже активно проводимого в жизнь, возникает неотложная необходимость расширения западных санкций. В настоящее время они связаны только с военной агрессией, но не с возможностью принятия Россией решения о признании независимости сепаратистских регионов.
Гарантии безопасности для Украины
Ещё одна важная просьба, с которой выступила украинская сторона, касается гарантий безопасности. В этой сфере Киев ждёт от США и НАТО конкретных предложений по поводу курса на вступление страны в Североатлантический альянс. В свете российской агрессии, которой Украина противостоит с 2014 года, статус нейтрального государства не является жизнеспособным вариантом, позволяющим сохранить его суверенитет и территориальную целостность. По этой причине украинские официальные лица желают видеть практическое воплощение принципа „открытых дверей” в виде конкретного графика вступления в НАТО.
Несмотря на то, что, вопреки оппозиции Москвы, двери Североатлантического альянса открыты для Украины (и Грузии), как США, так и Франция или Германия не готовы в ближайшем будущем назначить сроки следующего этапа расширения НАТО на Восток. В условиях этого тупика киевские власти, по-видимому, готовят новые предложения с целью запросить у международного сообщества обязательства в сфере безопасности. Так, на Мюнхенской конференции по безопасности Зеленский заявил, что поскольку Россия не соблюдает положения Будапештского меморандума 1994 года, результатом которого стало лишение Украины её ядерного потенциала в обмен на гарантии безопасности, эта договорённость может быть расторгнута (РБК, февраль 2022 г.). Было бы преждевременно утверждать, что такого рода инициативой официальные лица Украины анонсируют какой-либо серьёзный интерес к развитию ядерных мощностей с целью пресечь воинственное поведение России. В то же время очевидно, что в западных столицах не могут закрыть глаза на эту инициативу. В целях не допустить усугубления ситуации там должны изыскать альтернативы, которые обеспечили бы безопасность Украине и ограничили бы источники российской агрессии.
Включение по просьбе Киева европейского механизма гражданской защиты является ценным вкладом в поддержку правительства и населения Украины (ЕС, февраль 2022 г.). Не менее пяти стран Евросоюза готовы поставить Киеву медицинскую продукцию (антибиотики, дезинфицирующие средства и т. д.) и оборудование, полезное при уходе за внутренне перемещёнными лицами (электрогенераторы, палатки и т. д.). Хотя эта помощь демонстрирует солидарность с Украиной, она устраняет симптомы, а не источник проблемы, который заключается в российской агрессии. Поэтому параллельно ЕС и НАТО должны рассмотреть возможность предоставления Украине ряда гарантий.
В настоящее время трудно представить, что НАТО в целом, или одна из стран-участниц НАТО, или Евросоюз, могут сформировать военный альянс с Украиной, включающий положение о взаимопомощи в случае внешней угрозы. Тем не менее, как Украина, так и её западные партнёры могут проанализировать прецедент, созданный „Шушинской декларацией” (от 17 июня 2021 года) между Турцией (входящей в НАТО с 1952 года) и Азербайджаном. Этот документ представляет собой своего рода скрытое военное соглашение, которое предусматривает взаимную помощь в отражении агрессии третьих стран, посягающих на их суверенитет или территориальную целостность. Можно подыскать подходящие договорённости для оказания конкретной помощи Украине в сферах защиты критически важной инфраструктуры, расширения возможностей грузовых и пассажирских перевозок в восточные регионы страны, стратегической коммуникации и т. д. Цель оказания помощи Украине проста – помочь ей противостоять агрессии, особенно если последняя не пресекается эффективным образом.
Неотложная финансовая помощь без каких-либо условий
Выделение финансовой помощи для повышения устойчивости Украины к дестабилизирующим действиям России является ещё одной важной задачей, не терпящей отлагательств. Постоянная угроза нападения со стороны восточного соседа порождает косвенные финансовые издержки для украинского государства, речь идёт о примерно 3 миллиардах долларов ежемесячно. Ослабление национальной валюты, смятение среди инвесторов и разжигание в обществе недоверия к национальной экономике – таковы некоторые из побочных эффектов давления со стороны Москвы. Внутриполитическая дестабилизация Украины нацелена не столько на приход к власти пророссийских сил (очень ослабленных и дискредитированных), сколько на провоцирование наступления конституционных властей на сепаратистские регионы. Оно развязало бы руки России для начала агрессии. В силу этих соображений финансовая поддержка Киева остаётся приоритетной задачей, хотя украинские официальные лица видят проблему в обуславливании помощи проведением реформ. На Мюнхенской конференции в феврале 2022 года президент Владимир Зеленский подверг критике выдвижение условий в виде проведения реформ для оказания финансовой помощи. По его словам, Украина ставит на первый план самозащиту от российской агрессии. Поэтому проведение реформ не вполне соответствует текущим целям выживания.
В отношении финансовой помощи Украине следует придерживаться прагматичного, но гибкого подхода. Ни в коем случае не рекомендуется усложнять и затягивать процедуры путём введения новых реформ в качестве условий. Хотя принцип выдвижения условий нельзя отменять, он должен быть сфокусирован на качестве проведения согласованных ранее реформ. Такого рода гибкость ЕС уже проявляет в отношении самой недавней макрофинансовой помощи Украине, в размере 1,2 миллиарда евро. Доступ к финансированию (как к кредитам, так и к грантам) – это невоенный способ укрепить позиции украинского государства и демократии перед лицом регионального авторитаризма.
Вместо заключения...
Просьбы Украины необходимо принять во внимание в срочном порядке. Несомненно, введение санкций против России является необходимостью, продиктованной её действиями. Поэтапное введение санкций должно начаться с тех областей, где имеются убедительные доказательства. Даже если западные санкции, похоже, не пугают Россию, их введение имеет символическое значение для украинской стороны. В то же время, санкции следует распространить и на „косовский сценарий”, они должны предусматривать наказания для российских властей и компаний, причастных к признанию сепаратистских режимов. Ведь этот сценарий нарушает Минские соглашения (и вместе с тем их отменяет), международные договоры и превращает в традицию опасные прецеденты силового изменения границ в Европе. Также необходимо изыскать доступные для Украины финансовые ресурсы на ближайшие месяцы, хотя бы до тех пор, пока сохраняется риск вторжения, а российский кризис приобретает новые формы. Международная конференция, посвящённая Украине, стала бы подходящим шагом в этом направлении. Не в последнюю очередь, НАТО и ЕС способны разработать евроатлантические гарантии для Украины, черпающие вдохновение в турецко-азербайджанских договорённостях.
Эскалации российского кризиса удастся избежать только в том случае, если просьбы Киева будут услышаны в западных столицах. У коллективного Запада есть необходимые инструменты, чтобы наказать Россию как превентивно, так и постфактум, предоставив Украине требуемую финансовую помощь и пакет гарантий безопасности. Санкционная политика Запада должна быть срочно распространена в отношении признания независимости сепаратистских регионов. Российский кризис должен быть разрешён не за счёт Украины, а путём сотрудничества между Украиной и Западом.
Аналитический материал подготовлен для немецкого Фонда Ханнса Зайделя и Информационного агентства IPN.
Области исследований: Европейская политика добрососедства, отношения ЕС–Молдова, внешняя политика ЕС и России, миграция и энергетическая безопасность.
Следите за Дионисом Ченуша в Twitter
IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.