 |
|
| Дионис Ченуша, Старший обозреватель | |
Требование об усилении участия Европейского Союза (ЕС) в урегулировании территориальных конфликтов в восточном соседстве усиливалось после каждой волны расширения на Восток. После запуска Восточного партнерства (ВП) в 2009 году эта тема приобрела повышенную популярность. В результате ситуация вокруг конфликтов в Молдове, Грузии, Нагорно-Карабахе, а затем в Луганске и Донбассе стала постоянно фигурировать в двусторонней и многосторонней повестке дня Брюсселя со странами ВП. Таким образом, европейская сторона начала серьезно воспринимать угрозы, исходящие от этих территориальных конфликтов на своих соседей. Тем не менее, европейское, индивидуальное и целенаправленное видение, связанное с урегулированием территориальных конфликтов в соседстве с Россией, еще не определено.
Первая и пока единственная инициатива по разработке мер, направленных на разрешение территориальных конфликтов в общем соседстве, состоялась в ходе дискуссий ЕС-Россия о формировании „четырех совместных пространств ЕС-Россия”, начатых на саммите в Санкт-Петербурге в 2003 году. Хотя ЕС и Россия приняли „путевые листы” для претворения в жизнь „общих пространств”, это не привело к успеху. Запуск европейской политики соседства в 2004 году и геополитическая переориентация восточно-европейских государств на Запад, в том числе в результате массовых демократических протестов (Грузия - „Революция роз” в 2003 году; Украина - „Оранжевая революция” в 2004 году), было истолкованы Россией как вмешательство в ее зону влияния.
Военная агрессия России против Грузии в 2008 году и внедрение польско-шведской инициативы Восточного партнерства в 2008-2009 годах привели к напряженности в отношениях между ЕС и Россией. А падение двусторонних отношений до отрицательных температур произошло после аннексии Крыма и милитаризованной поддержки территориального сепаратизма в Луганской и Донбасской областях, начиная с 2014 года. Военная и гибридная экспансия России привела к введению и сохранению санкций в течение последних семи лет. В таком бурном контексте российско-европейские дискуссии о совместном выявлении решений конфликтов в общем соседстве исчезли с радара.
Инициатива Румынии и реальность на местах
В настоящее время по инициативе Румынии, внутри ЕС активно обсуждается европейский подход, ориентированный на разрешение территориальных конфликтов в регионе Черного моря. Детали этого подхода неизвестны общественности. По словам исследователя Владимира Сокора, Министерство иностранных дел Румынии во главе с Богданом Ауреску разработало ряд рекомендаций, которые затрагиваются в ходе переговоров с государствами-членами и институтами ЕС, ответственными за европейские иностранные дела. Предложения румынской стороны суммируют различные инициативы и механизмы, которые, на первый взгляд, существуют в той или иной форме, отдельно и несинхронизированно.
Среди идей румынской дипломатии можно отметить (1) создание формата по координации вопросов территориальных конфликтов между ЕС и Грузией, Молдовой и Украиной. Уже существует формат „ассоциированного трио”, созданный этими странами в мае 2021 года. На уровне президентов этих стран, трио высказалось в пользу поиска мирных решений территориальных конфликтов (IPN, июнь 2021 года), которые, однако, должны „расширить роль и приверженность ЕС”.
Другое полезное предложение состоит в (2) назначении ответственного лица ЕС за проблематику территориальных конфликтов, координирующего европейские программы, направленные на развитие устойчивости вовлеченных государств. С одной стороны, ЕС внедряет „5 строгих принципов” взаимодействия с Россией, которые необходимы и тесно связаны с политикой санкций. В открытой манере ЕС возражает против привилегированной сферы влияния, которую Россия преследует в западном постсоветском пространстве. Брюссель также не устает выделять российский фактор как часть территориальных конфликтов в Грузии, Молдове и Украине, а не как посредника с положительными намерениями (ЕС, июнь 2021 года). С другой стороны, ЕС уже сформулировал ряд инструментов для укрепления устойчивости государств ВП, в том числе в плане укрепления государственных учреждений и безопасности своих восточных соседей (ЕС, март 2020 года).
Также в список рекомендаций входит (3) предложение о воспроизведении молдавской модели привлечения приднестровского региона в процесс либерализации торговли с ЕС в обмен на выполнение торгового компонента Соглашения об ассоциации. Активизация экспорта товаров на европейский рынок (январь-июнь 2021 года: ЕС - 38% от общего объема приднестровского экспорта; Россия - менее 10%) позволяет достичь определенной степени „европеизации” торговых практик в регионе и, соответственно, их приближение к применяемым конституционными властями практикам. Следовательно, возрастает зависимость от рынка ЕС, что может повысить актуальность политического голоса ЕС среди сепаратистских деятелей. Есть, однако, негативные аспекты, которые поднимают вопросы, связанные с полезностью молдавской модели. Во-первых, успех экспорта приднестровских товаров (переработанных металлов) на рынок ЕС обусловлен конкурентным преимуществом, благодаря низким издержкам производства компаний региона, что возможно благодаря низкой цене на российский природный газ. Более того, регион не платит за потребляемый газ, что привело к увеличению задолженности за газ по отношению к России почти до 7 млрд. долларов. Одновременно экономика региона располагает сырьем для доставки товаров в ЕС за счет определенных незаконных схем (контролируемых местными олигархами), а также контрабанды из Украины (Одесская область). Эти „преимущества” должны быть ликвидированы. План управления нового молдавского правительства направлен на борьбу с коррупционными схемами в государственном секторе, а президент Майя Санду начала переговоры с Киевом о способах сотрудничества для начала действий по борьбе с трансграничной контрабандой.
Собранные и организованные в комплексном и стратегическом подходе, упомянутые выше элементы и другие, пока не представленные общественности, могут способствовать формированию пунктуального, про-активного и обновленного подхода ЕС к территориальным конфликтам в его соседстве. В то же время, при разработке европейского подхода к территориальным конфликтам необходимо обеспечить безупречную совместимость с уже используемыми инструментами - ВП, предусмотренными после 2020 года и „железными” „5 принципами” в отношениях с Россией. Более того, европейские актеры требуют объективной и тщательной оценки моделей взаимодействия с территориальными конфликтами, предложенных в качестве образцовой практики. Молдавский опыт, связанный с интеграцией торговли из приднестровского региона в экспорт в ЕС, содержит ряд тревожных моментов, которые могут привести к нестабильности.
Четыре разных территориальных конфликта
„Запаздывающая внешняя политика”, из-за которой ЕС часто подвергается критике, хотя и соответствует гражданскому характеру европейской власти, имеет ограниченную эффективность, которая никак не может вобрать воюющих региональных игроков, таких как Россия. Этот аспект рассматривается Москвой как структурная слабость ее геополитического противника на Западе (IPN, ноябрь 2020 года). Поэтому для преодоления недостатка „дипломатии деклараций” ЕС необходим подход, который учитывал быт местные реалии территориальных конфликтов. Точнее, со стороны ЕС необходим честный реализм в связи с последствиями азербайджано-армянской войны 2020 года, застоя в урегулировании приднестровского конфликта, „движущейся” военной оккупации (молчаливое изменение границ внутри Грузии), а также продолжение российской военной агрессии в Луганске и Донбассе.
Фактически, ЕС имеет возможность влиять на ситуацию на местах только в случае Молдовы, имея в своем распоряжении несколько инструментов: 1) участие в качестве наблюдателя в переговорном формате „5+2”; 2) финансирование мер по укреплению доверия с помощью программ, внедряемых агентством ООН (ПРООН); 3) мониторинг внедрения положений Углубленной и всеобъемлющей зоны свободной торговли (ZLSAC) органами и экспортными компаниями сепаратистского региона (ПРООН); 3) мониторинг внедрения положений Углубленной и всеобъемлющей зоны свободной торговли (ZLSAC); 4) проведение миссии EUBAM на границе с Украиной на приднестровском участке в 2005-2023 годах с возможностью возобновления расширения.
Второе место, где у ЕС есть определенные рычаги, хотя и частичные, - Грузия. Вклад ЕС состоит из миссии по мониторингу (EUMM), с помощью которой контролируется ситуация на административной линии с Абхазией и Южной Осетией. Миссия является гражданской и оценивает ход соглашения о прекращении огня, подписанного в августе 2008 года. С самого начала мандат миссии был недостаточным для принуждения России реализовать подписанное соглашение, основной целью которого является возвращение к довоенному статус-кво. Вместо этого российская сторона способствовала признанию независимости сепаратистских регионов, которые получают российскую военную помощь и беспрепятственно перемещают свои „границы” внутри грузинской территории.
В случае Украины, ЕС не состоит в специализированных гражданских миссиях вокруг территориального конфликта в Донбассе. Индивидуальные и экономические санкции против России и сепаратистских актеров, оккупированных и/или аннексированных территорий, являются основным инструментом, который ЕС твердо использует для оказания помощи украинской стороне. По сравнению с молдавской моделью, ЕС не допущен даже со статусом наблюдателя в „нормандский формат” переговоров. Кроме того, Украина не пользуется мониторинговыми миссиями по грузинской модели. Для конфликта в Нагорном Карабахе у ЕС нет ни одного инструмента, по сравнению с применяемым в Молдове, Грузии или Украине. В последних заявлениях европейских чиновников акцент был сделан на готовности ЕС предложить посредничество в процессе разграничения и демаркации границ между Арменией и Азербайджаном. Но эти намерения не воспринимаются всерьез Арменией, которая еще более зависима от России, поскольку ей нужна миротворческая миссия на территориях Нагорного Карабаха (Арцах), оставшаяся в ее владении после капитуляции в ноябре 2020 года. Впоследствии Армения может согласиться с расширением мандата российских миротворцев для реализации разграничения и демаркации границы с Азербайджаном, возможно, только с разрешения последнего. Аналогичным образом, предложение о посредничестве, поступившее из Брюсселя, не получило никакой реакции со стороны Азербайджана, который демонстрирует преданность геополитической доли Турции на Южном Кавказе, а не Евросоюзу (IPN, июнь 2021 года).
По сравнению с конфликтами в Грузии, Молдове или Украине, участие России в конфликте в Нагорном Карабахе является скорее косвенным. В ловкой форме Москва использует уязвимости Армении, которые стали еще более заметными после поражения Азербайджаном, военное превосходство которого было обусловлено турецким вооружением (дроны Bayraktar). Из этих соображений подход ЕС к проблеме Нагорного Карбаха требует серьезной дифференциации, которая учитывала бы параллельное вовлечение российского и турецкого фактора в регионе.
Вместо выводов...
Естественно, ЕС нуждается в специализированном подходе для решения территориальных конфликтов в бассейне Черного моря. Однако этот подход должен быть гибким, чтобы быть релевантным для четырех конфликтов, существующих в Восточном партнерстве.
ЕС должен занять прагматичную позицию. Чтобы оказывать эффективное и дифференцированное влияние на субъекты, участвующие в разрешении целевых конфликтов, европейские чиновники должны учитывать реальные возможности и ресурсы, которыми они обладают или которые они могут генерировать. Несмотря на то, что по отношению к приднестровскому конфликту Брюссель имеет в своем арсенале несколько рычагов, некоторые из них - ориентация приднестровского экспорта на рынок ЕС - подразумевают скрытые риски, требующие критической оценки.
Любой уникальный европейский подход, посвященный мирному разрешению территориальных конфликтов в Грузии, Молдове, Украине и Нагорном Карабахе, изменит правила игры только в том случае, если ЕС оставит открытыми все мирные варианты, которые он использует в настоящее время. Таким образом, новые гражданские миссии могут быть полезными для стабилизации ситуации, особенно в Украине. Поддержка мер по укреплению доверия позволила бы восстановить диалог между сторонами конфликта - мера, релевантная для Грузии и Нагорного Карабаха. Применение экономических санкций к (не)государственным актерам, усугубляющим конфликт, может быть действительным для Молдовы и Грузии. Все эти инструменты, внедренные в будущий подход ЕС, могут быть полезными для сдерживания попыток сепаратистских режимов и их внешних защитников дестабилизировать ситуацию или препятствовать разрешению территориальных конфликтов в строгом соответствии с международным правом.
Этот анализ реализован для немецкого Фонда Ханнса Зайделя и Информационного Агентства IPN.Conținut
Области исследований: Европейская политика добрососедства, отношения ЕС–Молдова, внешняя политика ЕС и России, миграция и энергетическая безопасность.
Следите за Дионисом Ченуша в Twitter
IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.