Презумпция виновности. Экономический комментарий Info-Prim Neo

В конце прошлого месяца широко распространялась информация о ряде заявлений и действий высшего руководства государства по деятельности контрольных органов. Президент Владимир Воронин потребовал от правительства разработать и реализовать план действий законодательного и институционального характера по срочной реорганизации системы контрольных органов. Он отметил целесообразность переоценки и реорганизации 61 государственной структуры, уполномоченной контрольными и надзорными функциями, посредством их ликвидации, слияния или реорганизации, в зависимости от важности и необходимости соответствующих органов. В срочном порядке правительство утвердило постановление, согласно которому персонал ряда органов центральной публичной администрации, уполномоченных контрольными функциями, будет сокращен на 10 процентов. Постановление касается сотрудников Министерства внутренних дел, Центра по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией, Инспекции в области строительства, Службы стандартизации и метрологии, Налоговой инспекции, Экологической инспекции. Генеральной прокуратуре и Счетной палате, не находящихся в подчинении правительства, было рекомендовано проанализировать возможность сокращения персонала в той же пропорции. И Владимир Воронин, и Василе Тарлев подвергли жесткой критике органы, уполномоченные контрольными функциями, решительно признав существование проблемы чрезмерных и неэффективных проверок экономических агентов. Глава государства сослался на пример акционерного общества, которое за последние два года было проверено 14 раз, а с начала этого года на нем побывало уже 13 инспекций. По мнению властей, частично такое состояние дел обусловлено слишком большим количеством контрольных органов, а также их персонала, что служит мотивом для осуществления многочисленных чрезмерных проверок. Профильные эксперты утверждают, однако, что на ситуацию следует смотреть намного глубже и предпринимать намного более комплексные действия, если их целью ставится действительно улучшение ситуации де-факто. [Аналитик Игорь Гуцан] считает необходимым выполнить по крайней мере два важных условия в этой области: изменить поведение государства в отношении экономических агентов, а также устранить дублирование контрольных функций, что происходит сейчас. [Экономические агенты включаются в списки нарушителей еще до рождения] Возможно, руководство государства, знает, что говорит, утверждая, что множество случаев чрезмерных и незаконных проверок сотрудниками контрольных органов подтверждает неэффективность существующей системы соответствующих структур, которая «ведет к дублированию функций и коррупции». Также, видимо, соответствуют действительности утверждения о том, что «излишнее рвение, проявляемое контрольными органами, указывает на определенные интересы, не имеющие ничего общего со служебными полномочиями соответствующих учреждений». Однако и контрольные органы, и их служащие всего лишь отражают отношение государства к сфере бизнеса. Например, известно, что ряд руководителей контрольных органов вынуждают сотрудников проводить максимальное число проверок, поскольку в Республике Молдова штрафы включены как статья доходов в структуре государственного бюджета. Это лишь означает, что государство уже знает сумму штрафов, которые необходимо получить. Фактически, экономические агенты, да и частные лица признаются виновными в совершении нарушений уже в момент принятия Закона о государственном бюджете. На 2007 год в государственном бюджете запланированы штрафы в размере 86 миллионов леев, а на 2006 – около 92 миллионов, большая часть из них взимается с предпринимателей. На практике это означает презумпцию виновности, узаконенную на самом высоком уровне. [Чрезмерное количество проверок как результат дублирования функций] На данный момент бизнес действительно воспринимает чрезмерный контроль со стороны государства как одну из основных проблем, с которыми сталкивается в Республике Молдова, говорит Игорь Гуцан. Формы государственного контроля различны, начиная с плановых и внеплановых проверок до проверок в процессе предоставления разрешений, сертификатов, авторизаций, лицензий и многочисленного координирования для различного рода деятельности. Исследование «Стоимость регулирования бизнеса» свидетельствует, что в среднем на одном предприятии, на которов проводились проверки, в 2006 году было проведено 24,1 проверки, а в 2007 – 21,8 проверки. Средний показатель по стране в 2006 году составил 8,7 проверки, а в 2005 году – 10,3 проверки. Согласно этому же исследованию, наибольшее число проверок осуществили Налоговая инспекция, Департамент чрезвычайных ситуаций (Служба пожарных), Государственная санитарно-эпидемиологическая служба и полиция. По словам Игоря Гуцана, большое число проверок обусловлено не столько большим числом персонала публичных органов, сколько многочисленными случаями дублирования полномочий соответствующих структур и отсутствием четких правил по форме проведения проверок. На протяжении многих лет различные органы центральной публичной администрации и подведомственных ей структур приняли на себя, согласно постановлениям правительства, или в соответствии с разработанными ими законами, различные полномочия, без учета того, что аналогичные функции исполняются и другими органами или того, что у них нет потенциала для их реализации. На данный момент существует дублирование полномочий между прокуратурой и Центром по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией, между ЦБЭПК, полицией и Налоговой инспекцией, между полицией, Государственной инспекцией в области строительства и районными (муниципальными) центрами профилактической медицины, между прокуратурой и полицией. В целом в Республике Молдова существует около 60 публичных органов и государственных предприятий, подведомственных этим органам, которые прямо или косвенно осуществляют контроль над предпринимателями. [Сколько шансов и политической воли есть для того, чтобы изменить состояние дел?] Можно понять озабоченность властей в отношении контрольных органов и их желание реорганизовать соответствующие структуры. Игорь Гуцан считает, однако, что шансы реализовать эти намерения не столь велики, в частности, не получится выполнить эти намерения в срочном порядке. Ранее предпринималось несколько попыток ликвидировать, объединить контрольные органы или переутвердить их функции - как в процессе внедрения Регуляторной реформы, так и в ходе реализации Реформы центральной публичной администрации, однако эти действия были практически безуспешными. Любая инициатива в этой области встречала и продолжает встречать жесткое сопротивление со стороны представителей контрольных органов. Сопротивление велико особенно в случаях, когда ставится проблема отмены лицензий, разрешений и др., количество которых превышает в настоящее время тысячу. Например, только для того, чтобы построить объект в муниципии Кишинэу инвестору необходимо собрать около 35 документов, получение которых может отнять у рядового человека не менее полутора лет. В том числе и по этим причинам, и не только по этим, провалилось несколько попыток решить соответствующую проблему. На самом деле нынешние власти предпринимают уже третью попытку... [Две первых неудачных попытки] В 2004 году правительство попыталось решить проблему осуществляемых на предприятиях проверок, утвердив постановление № 862 об усовершенствовании системы государственного специализированного контроля. Постановление, которое, впрочем, продолжает оставаться в силе, предусматривает сокращение проверок практически максимум до двух в год. Более того, внеплановые проверки могут быть разрешены соответствующим контрольным органом только в том случае, если: - у экономического агента или в зоне его размещения возникли чрезвычайные ситуации природного или техногенного характера, которые угрожают жизни и здоровью населения; - должностные лица контрольного органа обладают достоверной информацией, полученной в рамках деятельности по надзору, позволяющей предполагать, что деятельность экономического агента содержит элементы уголовного или административного правонарушения; - существуют обязательные требования по проведению проверки периодичностью менее года за соблюдением технологического процесса производства на определенных его этапах; - имеется запрос правоохранительных органов на проведение проверки. Еще раньше правительство также предприняло попытку изменить ситуацию в этой области, утвердив постановление № 395 от 1 апреля 2003 года о регулировании контроля. В соответствии с положениями 1-го пункта этого постановления, контрольные органы вправе осуществлять проверку деятельности предприятий: - максимум один раз в течение двух календарных лет для проверки результатов финансово-экономической деятельности; - максимум один раз в течение календарного года для проверки соблюдения предприятиями – производителями товаров технических, технологических, гигиенических, санитарных, норм и условий, а также норм организации труда и других условий. На данный момент оба постановления не выполняются и практически не выполнялись с самого момента утверждения. Среди причин нефункционирования данных норм - незнание правовых положений предпринимателями, их несоблюдение представителями контрольных органов, а также предварительное включение статьи с доходами за счет штрафов в Закон о государственном бюджете. И это в то время, когда принцип презумпции невиновности входит в обязательный правовой арсенал любого демократического государства. [Неподходящие решения и решения, сформулированные давно] Учитывая 10-процентный уровень, наибольшие сокращения должны быть проведены в Министерстве внутренних дел – более 1800 сотрудников, а в целом по упомянутым структурам должно быть сокращено около 2500 трудовых единиц. Вместе с тем Игорь Гуцан утверждает, что сокращения не решат этой проблемы. Прежде всего потому, что показатель 10 процентов представляется произвольным. Во-вторых, потому, что число сокращений не достигнет 10 процентов, поскольку в действительности в первую очередь будут сокращаться вакантные должности, и, возможно, сокращаться будут только они. Это не значит, что сокращения не необходимы. Однако они, как и любые другие решения проблемы контроля, должны быть аргументированы и основаны на результатах комплексных исследований. Еще в конце прошлого года правительству были представлены отчеты по второму этапу функционального анализа, проведенного в рамках Реформы центральной публичной администрации. Что означает, что некоторые решения, призванные изменить ситуацию, уже существуют и правительство имеет их в своем распоряжении. Эксперт сомневается и в возможности срочной реорганизации контрольных органов. Правительство не сможет провести подобную реорганизацию, как в связи с перегруженной программой, так и из-за отсутствия необходимого опыта. Предложения о реорганизации следовало бы просить не у представителей контрольных органов, а у ряда независимых экспертов, чтобы исключить конфликт интересов. Правительству следовало бы уделять внимание не только ликвидации или реорганизации контрольных органов и переутверждения их фукнций, но и созданию публично-частных партнерств в соответствующей области. Это позволило бы в первую очередь сократить бюджетные затраты и повысить зарплаты персонала. [Общий контекст] Согласно данным Национального бюро статистики, к концу 2006 года в органах публичной администрации было занято 57.600 человек, или один такой работник на 58 жителей страны. По мнению экспертов, эта цифра слишком высока для такой небольшой страны, как Республика Молдова, к этому нередко добавляется и слабая эффективность деятельности соответствующих служб. Республика Молдова уже многие годы нуждается в реформы центральной публичной администрации, которая, хотя и была запущена в 2005 году, реализуется крайне вяло. На данный момент есть структуры центрального уровня, необходимость существования которых поднимает много вопросов. [Вместо эпилога] Знающие люди задаваться вопросом, инициирована ли настоящая реформа контрольных органов действительно для ее реализации, или она лишь призыв к этим органам стать еще более послушными?