Прецедент Кипра, постсоветские „замороженные конфликты” и европейская повестка дня Украины, Молдовы и Грузии. Анализ Диониса Ченуша

Op-Ed
	Хотя кипрская модель предоставляет некоторые политические решения новым странам-кандидатам с нерешенными территориальными вопросами, это лишь „полупрецедент”, требующий индивидуальных подходов для Украины, Молдовы и Грузии. Ни греческого вето, ни турецкого фактора нет в случае стран „Ассоциированного трио”, чтобы повторить пример вступления Кипра в ЕС. Наоборот, они сталкиваются с жестоким и непредсказуемым геополитическим игроком - Россией...
Дионис Ченуша, Старший обозреватель

На фоне радикальной перезагрузки регионального геополитического контекста вступление в Европейский Союз (ЕС) является необходимостью, а не просто исторической возможностью для Украины, Молдовы и Грузии в их усилиях по укреплению своей государственности. Более того, выход на европейский вектор делает возможным будущее отделение от российской сферы влияния при условии, что начатые реформы приведут к порядку и процветанию, а депопуляция будет прекращена.

В не меньшей степени имеет значение судьба „замороженных конфликтов”, и сможет ли российская военная опасность быть использованной будущими европейскими элитами для блокирования продвижения трех стран к этапу вероятного присоединения.

Нынешнее европейское руководство допускает, что ситуация, аналогичная признанию разделенного Кипра государством-членом ЕС, может повториться. Глава дипломатии ЕС Жозеп Боррель сослался на кипрский прецедент в контексте приднестровского конфликта в Молдове. Тот же аргумент убедителен для Грузии, но также и для Украины, которая в июне начала военное контрнаступление, чтобы освободить все свои территории от российской оккупации, включая Крым. Всё же специфика кипрской модели требует более тонкого анализа для определения допустимости ее использования в качестве прецедента для стран „Ассоциированного трио”.

Европейская повестка дня „Ассоциированного трио” - технический прогресс и политические амбиции

Хотя выполнение предварительных требований, установленных ЕС в июне 2022 года находится в развитии, ни одна из трех стран не осуществила их в полном объеме. В их распоряжении был почти год, но характер реформ предполагает системные изменения, требующие времени, достаточных финансовых средств, работоспособного административного аппарата, компетентного человеческого капитала, политической стабильности и адекватной безопасности (отсутствие войны). Традиционные проблемы для этих стран - правосудие, борьба с политической коррупцией, реформа местного государственного управления и т. д. Согласно промежуточной оценке ЕС, Молдова полностью выполнила три условия из 9 (33%), после чего следует Украина с двумя из 7 условий (28%). Грузия отстаёт - три условия из 12, которые выполнены полностью или на 25%.

Эти три страны имеют схожие стратегии для достижения цели европейской интеграции, а именно, для выполнения технических аспектов требований ЕС. Политическая сторона зависит от субъективности Брюсселя по отношению к действиям и выступлениям руководства Киева, Кишинева и Тбилиси. У ЕС есть явные предпочтения в отношении Украины и Молдовы. В отношении Грузии сохраняется дилеммальная ситуация. ЕС должен выбрать между проевропейскими симпатиями населения и геостратегической ролью страны, с одной стороны, и олигархической политической системой в сочетании с агрессивным евроскептицизмом власти, с другой.

Украина намерена начать переговоры о вступлении уже в 2024 году, а президент Володимир Зеленский использует свой политический вес, чтобы продвигать дело Украины на уровень европейских лидеров. Открытие переговоров представлено в том числе как способ повысить боевой дух украинской армии, задействованной в борьбе с российской агрессией (President.gov.ua, январь 2023). Молдавские политические лидеры пытаются направить политические сигналы национальным учреждениям и европейским канцеляриям о решимости выполнить требования ЕС. В этом смысле на фоне критики о том, что она якобы оказывает политическое влияние на реформы в области правосудия, президент Майя Санду подала мысль Высшему совету магистратуры и членам Комиссии Pre-Vetting о том, что вступление в ЕС зависит от борьбы с коррупцией в судебной системе. Грузия находится в деликатной ситуации. Как у ЕС, так и у большей части гражданского общества есть законные замечания, связанные с качеством политических реформ, репрессивным характером режима и влиянием неформальных олигархических игроков (Бидзина Иванишвили). Несмотря на всё это, грузинская власть считает 11 из 12 условий ЕС (Повестка дня.ge, июнь 2023) уже реализованными, что противоречит объективности оценок, сделанных европейскими учреждениями. Даже если выполнение предшествующих присоединению условий является единственным требованием для получения статуса страны-кандидата (Interpressnews, июнь 2023), неприсоединение к санкциям против России может стать дополнительным, но необъявленным политическим препятствием.

„Кипрский прецедент” - обусловленность Греции и размер неконтролируемой территории

Предложенное Боррелем в качестве прецедента вступление Кипра в ЕС в 2004 году произошло на фоне напряженных отношений между Грецией и Турцией и постоянных тупиков в процессе воссоединения острова. Как государство-член ЕС с 1981 года, Греция рассматривала диалог по предварительному вступлению и переговоры по вступлению Турции в ЕС, инициированные в 1999 и, соответственно, в 2005 году, способами воздействия как на урегулирование кипрской проблемы, так и на решение турецко-эллинских споров, в том числе территориальных. Право вето в области расширения, которым обладают страны-члены ЕС, предоставило греческому фактору преимущество в процессе продвижения Турции на пути вступления в ЕС. Позднее Греция распространила те же рычаги влияния на свои отношения с ЕС и свою политику расширения в направлении Центральной и Восточной Европы (экс-социалистическое и экс- советское пространство) для продвижения кипрской кандидатуры, поданной в 1990 г. Точнее, Греция обусловила расширение ЕС на восток через присоединение девяти государств с включением Кипра на той же волне (EuObserver, 2002). Это обращение было успешным, несмотря на то, что остров остается не объединенным и со спорным турецким военным присутствием в северном регионе.

По некоторым оценкам, община греков-киприотов увидела в процессе вступления в ЕС дополнительные преимущества для реинтеграции острова. Так, турецкое меньшинство получило бы гарантии безопасности и свобод, в том числе в сфере свободного передвижения людей, вытекающие из принадлежности Кипра к Европейскому экономическому сообществу (ЕЭС-ЕС). Уже на этапе до присоединения экспорт греческой части острова с ЕЭС составлял 50%, а турецкой - 64%.Эта торговая зависимость от общеевропейского рынка была еще одним аргументом в пользу присоединения острова как единого целого к пространству ЕЭС (ЕС).

В документах ЕС от 1998 г. включение северной части Кипра, контролируемой общиной турок-киприотов при военной поддержке Турции (государство НАТО с 1952 г.), считается приемлемым, если осуществляется в рамках вступления Кипра в ЕС. Открытость ЕС к такому сценарию опиралась на территориально-демографические размеры региона, контролируемого турецкой стороной, а потенциал региона в сфере туризма и сельского хозяйства расценивался как преимущество. Единственные серьезные возражения, выдвинутые Брюсселем в то время, касались необходимости привести стандарты инфраструктуры региона в соответствие со стандартами остальной части острова, управляемой греками- киприотами.

Однако даже спустя 19 лет после вступления Кипра в ЕС остров остается разделенным. Основные причины касаются ограниченной привлекательности ЕС для воссоединения, и стагнации переговоров Турции о вступлении, в том числе из-за невыполнения турецкой стороной Дополнительного протокола к Соглашению об ассоциации с ЕС в отношении Кипра. Как вето Греции, так и намерение ЕС способствовать воссоединению Кипра послужили важными факторами для присоединения Кипра. Однако, чтобы отсутствие территориальной целостности в стране-кандидате не представляло проблемы для ЕС, важны и другие аспекты. Кипрский пример скорее своеобразен, поскольку не только численность населения сепаратистского региона (контролируемая турецким меньшинством территория) незначительна, но и внешний игрок, сопротивляющийся воссоединению, является страной-кандидатом в ЕС и членом НАТО - Турция (с 40 тысячами военнослужащих, дислоцированных на территории Северного Кипра с 2022 года). С этой точки зрения Кипр мог бы представлять собой своего рода “полупрецедент” для евроинтеграции государств с замороженными конфликтами и, соответственно, с вооруженными конфликтами (внешней военной агрессией) в Восточной Европе и Южном Кавказе - для Молдовы, Грузии и Украины, соответственно. Разумеется, европейская интеграция является стимулом для территориальной реинтеграции этих стран. Но в отличие от Кипра, территориальные проблемы, с которыми сталкиваются Украина, Молдова и Грузия, проистекают из агрессивной позиции России, которая разжигает и/или воспроизводит „замороженные конфликты” на постсоветском пространстве, затем используемые как источник геополитического влияния в регионе.

Кипрский „полупрецедент” для Украины, Молдовы и Грузии

Исходя из реалий безопасности в странах с оккупированными регионами, или фактически контролируемых Россией, кипрская модель пока представляет собой лишь „полупрецедент” для вероятной повестки дня вступления в ЕС Украины, Молдовы и Грузии.

Во-первых, соотношение сил в сепаратистских или временно оккупированных российскими войсками регионах постоянно изменяется, и будет отмечено результатами украинского контрнаступления. В этих трех случаях у Молдовы больше всего рычагов для продвижения приднестровского конфликта в направлении мирного урегулирования. Например, увеличивается экономическая зависимость сепаратистского режима от Молдовы и ЕС. В то же время криминально-политические элиты Приднестровья полны решимости идти на уступки, чтобы выжить политически и экономически. Обстановка в Украине пока неопределенная из-за продолжения войны, а в сепаратистских грузинских регионах - Абхазии и Южной Осетии - сохраняется и/или усиливается российский политический и военный контроль.

Во-вторых, Кипр выиграл от вето Греции, которое вынудило ЕС принять все еще разделенный остров на волне расширения 2004 года. В случае „Ассоциированного трио” только Молдова имеет степень исторического и идентичного родства с другим государством-членом ЕС (Румыния), аналогичный тому, что существует между Грецией и Кипром. Теоретически Румыния имеет право вето, которое может быть использовано для продвижения вступления Молдовы в ЕС. Но внутренняя европейская политика Румынии все еще находится в процессе становления и будет частично ограничена тем фактом, что она еще не является частью Шенгенской зоны и Зоны Евро. Польша и страны Балтии - Литва, Латвия и Эстония - могли бы лоббировать интересы Украины. Грузия находится в более изолированной ситуации. Но если квалифицированное большинство голосов материализуется в области внешней политики ЕС и в конечном итоге распространится на политику расширения, то право вето исчезнет как инструмент, используемый государствами-членами для продвижения или блокирования стран-кандидатов.

Третий и последний аспект касается численности населения и территории сепаратистских регионов или тех, которые фактически оккупированы Россией (смотри нижеприведённую Таблицу). Если исходить из сформулированного Европейским Союзом еще в 1998 году аргумента относительно управляемого размера региона, не контролируемого официальным Кипром, то Молдова и Грузия должны бы получить право на членство в ЕС, имея соответственно 12% и 20% оккупированных своих территорий. Аналогичные параметры наблюдаются и по численности населения сепаратистских регионов. В случае Украины в настоящее время идет процесс ликвидации российской территориальной оккупации. Кроме того, помимо способности ЕС „переварить” кандидатов с сепаратистскими регионами, имеет значение и геополитический игрок, который порождает или подпитывает сепаратизм. В отличие от негативного образа Турции, страны-кандидата на вступление в ЕС и в члены НАТО в случае с Кипром, Россия воспринимается как прямая военная угроза, как Европейским Союзом, так и Украиной, Молдовой и Грузией.

Таблица. Параметры сравнения Кипра, Украины, Молдовы и Грузии - население и территория в неконтролируемых регионах, год получения статуса кандидата, деструктивные геополитические игроки
 

Источник: Оценки автора на основе открытых источников. В случае Украины процент населения рассчитывается для Крыма в пределах международно признанных в 1991 году границ  с учётом того факта, что украинские беженцы составляют около 7 миллионов, из которых 4 миллиона - в странах ЕС.

Вместо выводов...

Хотя кипрская модель предоставляет некоторые политические решения для новых стран-кандидатов с нерешенными территориальными вопросами, это лишь „полупрецедент”, требующий индивидуальных подходов для Украины, Молдовы и Грузии. Ни греческого вето, ни турецкого фактора нет в случае стран „Ассоциированного трио”, чтобы повторить вступление Кипра в ЕС. Наоборот, они сталкиваются с жестоким и непредсказуемым геополитическим игроком - Россией.

Украинское контрнаступление может носить характер пересмотра баланса сил, в том числе на территориях с „замороженными конфликтами”. Если успех украинских военных будет способствовать существенному подрыву российских рычагов влияния на процессы принятия решений в сепаратистских регионах, то европейская интеграция Украины, Молдовы и Грузии может стать полезным инструментом для территориальной реинтеграции. Во всяком случае, если эти три страны выполнят условия для инициирования (до) переговоров о вступлении, закроют главы о присоединении и будут приняты для присоединения в осязаемом будущем, тогда, как и в случае с Кипром, членства в ЕС может оказаться недостаточно для того, чтобы реинтегрировать сепаратистские территории. До тех пор эти три страны должны начать переговоры о вступлении, для чего в ближайшем будущем они должны произвести заслуживающие доверия, устойчивые и преобразующие реформы.

IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.