Преобладание геополитического фактора в процессе вступления Украины, Грузии и Молдовы в ЕС. Анализ Диониса Ченушa

Op-Ed
	Проблемы геополитической безопасности должны решаться параллельно с выполнением требований о вступлении и необходимых реформ, а не до или вместо реформ...
Дионис Ченуша, Старший обозреватель

Дестабилизация Восточной Европы под давлением войны России против Украины определила изменение парадигмы расширения и безопасности внутри Европейского Союза (ЕС). После того, как ревизионистские проявления России привели к серьезным последствиям для региональной безопасности за пределами украинских границ, процесс европейского расширения на Восток стал приемлемой геополитической стратегией на европейском уровне. Помимо представлений о том, что география расширения включает небалканские территории, ЕС дал понять, что включение восточноевропейских стран в пакет расширения направлено на повышение безопасности в соседних странах. Иными словами, невозможность расширения зоны действия под куполом НАТО обуславливает использование европейского проекта для вывода Восточной Европы из „серой зоны” российского влияния.

Основное внимание ЕС в двусторонних отношениях с Украиной, Молдовой и Грузией сосредоточено на нуждах войны, управлении гуманитарными, энергетическими и экономическими (торговыми) кризисами, а также на коалиции вокруг Украины, которая предполагала бы принятие санкций против Россия. Хотя программа реформ не исчезла из поля зрения, ЕС принял дифференцированный (и неравномерный) подход к оценке прогресса, достигнутого правительствами в Киеве, Кишиневе и Тбилиси. Под давлением евроскептических национальных столиц внутри ЕС (Венгрия, Словакия и т. д.) европейские институты обратились к Украине с просьбой провести реформы в различных чувствительных областях, таких как законодательство о национальных меньшинствах. Как и в случае с Украиной, но по другим причинам, ЕС требует реформ в Грузии. Участие олигархического фактора (Бидзина Иванишвили) и политическое сопротивление грузинского правительства давлению со стороны ЕС в поддержку реформ привели к задержкам в графике подготовки Грузии к вступлению. У Молдовы пока был самый простой путь, к которому Брюссель не применял тот же уровень строгости, как в случае с Украиной или Грузией. Вмешательство криминальных политических факторов (Илан Шор) и их служение интересам России породили предвзятый подход ЕС к молдавским властям. В результате, перед ЕС стоит непростая задача обеспечить баланс между требованием комплексных реформ и безоговорочной поддержки молдавского правительства на том основании, что оно имеет благоприятное для европейского вектора геополитическое положение.

Характеристика политик расширения ЕС по отношению к Украине, Молдове и Грузии

Решение разрешить переговоры о вступлении Украины и Молдовы и предоставление Грузии статуса страны-кандидата, подчеркнули радикальный пересмотр политики расширения ЕС в отношении (1) скорости политико-бюрократических решений; (2) преобладания геополитических расчетов и (3) политическая поддержка проевропейских режимов в соседних странах-кандидатах.

Во-первых, Брюссель прибегает к „полезной спешке” в определении скорости, с которой европейская бюрократия подходит к политике расширения на восток (EESC, октябрь 2022 года). Именно в этом контексте институты ЕС предоставили Украине и Молдове статус кандидатов менее чем через 6 месяцев после подачи заявления о вступлении (в феврале-июне 2022 года). Таким образом, скорость, с которой ЕС интегрировал своих восточноевропейских соседей в „пакет расширения”, была в два раза больше, чем в случае с Северной Македонией, когда продолжительность принятия решения составила почти год (между 2004 и 2005 годами). Расхождения еще существеннее в отношении Боснии и Герцеговины, в отношении которой Евросоюзу потребовалось 6 лет для предоставления ей статуса страны-кандидата (в период с 2016 по 2022 год), что в 12 раз медленнее, чем для Украины и Молдовы. ЕС благоволил Украине и Молдове, по сравнению с другими странами региона, такими как Грузия, которая добилась выдвижения кандидатуры примерно за 18 месяцев или более чем в 3 раза медленнее.

Вторая особенность политики расширения ЕС, находящейся в процессе глубокой метаморфозы, состоит в доминировании геополитических интересов над целью преобразования и постепенной европеизации государств-кандидатов. Быстрый подход Украины к перспективе вступления свидетельствует о большом вдохновении ЕС подходами к управлению кризисами, в которых преобладают сдерживание и минимизация рисков заражения. Политика „открытых дверей”, применяемая ЕС в отношении Украины, направлена, прежде всего, на устранение угроз безопасности, порожденных российской военной агрессией. В результате корректировки старой функции политики расширения, а именно трансформации, ЕС приписывает смысл будущей волны расширения геополитическим соображениям, основанным на повышении обороноспособности. Эти изменения уже требуют пересмотра методологии расширения, что будет способствовать постепенной институциональной и секторальной интеграции в ЕС, даже если фактическое членство в ЕС может стать более сложным (EESC, ноябрь 2023 года). В то же время в ходе этого процесса ЕС готов активно противостоять российской сфере влияния на страны Восточного партнерства. Украина, Молдова и Грузия находятся в авангарде геополитических вызовов, к ним, возможно, присоединится и Армения, чей диалог с Москвой находится в состоянии постоянного спада.

Третий аспект, характеризующий политику расширения ЕС, касается геополитического фаворитизма по отношению к национальным правительствам стран-кандидатов. Проевропейская риторика должна сочетаться с отказом от стратегических отношений с Россией, по крайней мере, в период российской военной агрессии против Украины. По этой причине ЕС более жестко относится к реформам в сфере верховенства закона (юстиции и т. д.), если правительства стран-кандидатов проявляют евроскептицизм. К таким проявлениям могут относиться инициативы, подрывающие европейские ценности (гражданское общество, средства массовой информации, права ЛГБТ и т. д.) или касаются улучшения отраслевых отношений с Россией (торговля, транспорт и т. д.). В этом отношении Грузия является совершенно противоположным примером Украине и Молдове. В настоящее время грузинское правительство обсуждает принятие ограничительного законодательства, касающегося прав ЛГБТ (так называемая борьба с ЛГБТ-пропагандой), и одновременно активизацию торговых связей с Россией на фоне притока российских граждан и увеличения экспорта грузинского вина (Transparency Int., февраль 2024). Поэтому желание ЕС привлечь внимание к качеству реформ в Грузии явно больше, чем в случае с Украиной и Молдовой. В случае с Украиной ЕС признает наличие ограничений, связанных с военной ситуацией (Европейская комиссия, март 2024 года). Однако украинская сторона проводит реформы в сфере верховенства права, поскольку от этого зависит доступ к внешнему финансированию, а не только динамика вступления в ЕС. Самая сложная ситуация складывается в Молдове, где реформы в сфере правосудия затягиваются, а ЕС воздерживается от открытой критики недостатков. Это торможение можно объяснить преувеличенным страхом ЕС, который не хочет подорвать легитимность молдавских властей в преддверии президентских выборов 2024 года и парламентских выборов 2025 года. Во всех трех случаях критический подход ЕС к качеству реформ зависит от поведения гражданского общества каждой страны, демонстрируя наибольшую степень беспристрастности по отношению к государственным субъектам в Грузии, за которой следует Украина. Самый скромный уровень беспристрастности зафиксирован в Молдове, где НПО, имеющие большое влияние на общественную повестку дня, редко прибегают к осуждению властей за провальные реформы, ссылаясь на тот же аргумент, что и ЕС - наличие российских гибридных рисков.

Условия ЕС в отношении Украины, Молдовы и Грузии

Политическая ситуация в восточноевропейских странах-кандидатах является неопределенной и ни в коем случае не необратимой с точки зрения европейской интеграции. Тем не менее, ЕС посылает исключительно позитивные сигналы, одобряя деятельность украинских и молдавских властей и не настаивая на устранении упущений в проблемных областях. В докладе ЕС 2023 года о „пакете расширения” прямо говорится, что переговоры о вступлении с этими странами могут состояться только после выполнения указанных условий. Однако уже через три месяца, в марте 2024 года, Еврокомиссия подчеркнула, что прогресс достигнут, не уточнив степень выполнения требований, предъявляемых к Украине (4 условия) и Молдове (3 условия). Хотя результаты выполнения условий двумя странами пока не представлены общественности, Еврокомиссия уже разработала рамки переговоров для Украины и Молдовы. Они включают три компонента: (1) принципы переговоров; (2) содержание переговоров, но и (3) процедуры переговоров. Параллельно обе восточноевропейские страны должны продолжать транспонировать европейские нормы. В то же время позиция ЕС по отношению к Грузии на данный момент более сдержанная. Несмотря на то, что Брюссель признал ее статус страны-кандидата, он продолжает обуславливать этот статус выполнением грузинской стороной 9 условий, а это двойное усилие по сравнению с требованиями ЕС к Украине и Молдове.

Среди наиболее чувствительных вопросов, обсуждаемых в Украине, - выбор судей для всемогущего Конституционного суда. Основной риск заключается в том, что на этот пост могут быть выдвинуты „лояльные судьи” правящим политическим группам. На данный момент в первом туре из 25 кандидатов отобраны 8, а сам процесс характеризуется как „прозрачный и объективный”. В случае с Молдовой самой большой проблемой является невозможность выбрать нового генерального прокурора. Конкурс уже дважды проваливался, несмотря на то, что Высший совет прокуроров, участвующий в отборе, прошел предварительную процедуру проверки нынешним правительством. В ноябре 2023 года на отборочный конкурс было подано только одно заявление, что привело к его отмене. Впоследствии, после повторного проведения конкурса в феврале 2024 года, его результаты были отменены из-за подозрений в фальсификации. Назначение генерального прокурора на прозрачной и основанной на заслугах основе является одним из трех условий ЕС для открытия переговоров о вступлении в ЕС с Молдовой. Наиболее сложная ситуация сложилась в Грузии, которая столкнулась с политической поляризацией в стране. Под угрозой находится не столько единство проевропейских настроений среди населения, которые сильнее, чем в Украине или Молдове. Политическая поляризация в Грузии дискредитирует позитивное давление изнутри и извне, срывая путь реформ, необходимых для достижения стадии переговоров о вступлении.

Вместо выводов...

Хотя геополитика привела к открытию политики расширения ЕС в отношении Украины, Молдовы и Грузии, продолжение этого процесса будет зависеть не от степени согласованности этих стран-кандидатов в ЕС по аспекту безопасности, а от результатов, достигнутых в ходе реформ. Чрезмерная геополитизация вступления может снизить качество мониторинга фактического прогресса со стороны ЕС. Проблемы геополитической безопасности должны решаться параллельно с выполнением требований о вступлении и необходимыми реформами, а не до или вместо реформ.

IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.