Политическая повестка ЕС и „зыбучие пески” Украины, Молдовы и Грузии. Анализ

Op-Ed
	Хотя имеют значение изменения на всём пространстве Восточного партнёрства, приоритетом обладают зоны европейской интеграции в ассоциированных с ЕС странах, поскольку они будут оказывать умножающее влияние на остальную часть региона, включая Россию...
Дионис Ченуша, Старший обозреватель

Институциональные, нормативные и идейные изменения, поддерживаемые Европейским союзом (ЕС) у его восточных соседей, находятся под влиянием различных „спикеров”, для них характерна неравномерная траектория развития. Многочисленными препятствиями являются местные „зыбучие пески”, налагающие свой отпечаток на качество, легитимность и геополитические намерения нынешних правительств (IPN, 19 мая 2020 г.). Последние добровольно участвуют во внедрении европейских моделей управления, как это показывает ситуация в Грузии и Украине. В то же время другие правительства производят ощущение вынужденной скованности „корсетом” двусторонних соглашений с ЕС, заключённых их политическими предшественниками – таков молдавский случай.

Часто европейские партнёры задействуют разные подходы и различных „спикеров” при работе в той или иной соседней стране. Иногда более заметна Европейская комиссия, когда ЕС настаивает на структурных реформах, в обмен на которые предоставляются кредиты и гранты. В другой раз на первый план выходит дипломатическая „рука” ЕС – Европейская служба внешних действий – в лице Делегаций Евросоюза, в том числе тогда, когда она предоставляет посреднические услуги при урегулировании политических кризисов. К отдельной категории относятся действия структур Европейского парламента, стремящихся направлять диалог между ЕС и его восточными соседями.

Ничто так сильно не блокирует продвижение реформ внутри страны, как олигархические интересы. Поэтому на поверхности по-прежнему лежит давняя проблема, связанная с борьбой с олигархическим влиянием в трёх ассоциированных с ЕС странах. До сих пор лишь Молдова фигурировала в качестве острого случая олигархизации политической власти. Доказанные преступления представителей молдавской олигархии в отношении государственных активов, кульминацией которых стал „захват государственных институтов”, стали причиной категоричной позиции Евросоюза. Кстати, европейская позиция в отношении олигархического присутствия в Украине выглядит умеренной, а в грузинском случае наблюдается тревожное молчание.

До появления вызовов, порождённых нынешним санитарным кризисом (связанным с COVID-19), ЕС уже лавировал между несколькими стратегическими экзистенциальными целями в ассоциированных с ним странах – в Украине, Грузии и Молдове. По традиции, основой политической повестки дня является осуществление реформ. Местные особенности обуславливают дифференцированное прагматичное видение, при котором отдельная серия политик обладает более высокой объективной значимостью. Они привлекают к себе политическое внимание, а также финансовые и технические ресурсы, имеющиеся в арсенале ЕС. Тем не менее, риторика европейских структур выдаёт, что в какой-то мере объяснимо, их склонность к обеспечению безопасности в ситуации с Грузией и Украиной. Европейские структуры высказывали озабоченность и по поводу политической стабильности в Грузии, в то время как в Молдове основное внимание они уделяют реализации политических условий, связанных с верховенством закона.

„5 категорий” стран в рамках Восточного партнёрства

За неделю до виртуального совещания Восточного партнёрства, запланированного на 18 июня, вице-председатель Европейской комиссии Джозеп Боррелл заявил, что „Восточное партнёрство является историей успеха”, длящейся 11 лет. Однако такой вывод является лишь частичным, поскольку основные признаки улучшения ситуации скрываются в сфере торговли, а в политической сфере их заметно меньше. Даже в странах с наиболее углублённой формой европейской интеграции – в Украине, Грузии и Молдове – последствия реформы системы правосудия являются ограниченными или даже не видны, избирательная система допускает вмешательство денег коррупционного происхождения, а искоренение олигархических элементов продвигается с крайним трудом.

Несомненно, что более чем за десятилетие своего существования Восточное партнёрство превратилось в полезную платформу для экспериментов по реформированию с участием 5 категорий стран с гибридными или авторитарными режимами. К первой категории относятся Грузия и Украина, где европейские устремления сплетаются с евроатлантическими. Молдова входит во вторую группу стран, где европейская интеграция пока сочетается с многовекторной внешней политикой и устойчивым конституционным нейтралитетом. Третья группа состоит из Армении, для которой евразийская интеграция приемлема не в качестве замены европейской повестке дня, а как гарантия „ненападения” России и препятствие на пути отказа последней от Армении. В четвёртую категорию попадает Азербайджан, который требует от Евросоюза отношений на равных, а у последнего отсутствуют реальные инструменты асимметричного влияния. Пятая категория включает в себя Беларусь, которая ищет баланса в отношениях с Москвой за счёт сотрудничества с ЕС, отвергая при этом любое идеологическое равнение на Запад.

Украина и „избирательное правосудие”

Центральные проблемы Евросоюза в отношении Украины связаны с сохранением стабильности страны, чтобы она не пала под натиском российской агрессии на оккупированных территориях (ЕС, март 2020 г.). Отставка правительства Олексия Гончарука в марте 2020 года прошла незамеченной и, соответственно, не подверглась осуждению со стороны европейских партнёров (IPN, 9 марта 2020 г.). Незаинтересованность ЕС в том, чтобы вступать в полемику по поводу недолгой судьбы правительства Гончарука указывает на некоторую субъективность. Ведь по-иному (очень жёстко) Брюссель отреагировал на падение в Молдове реформаторского правительства во главе с Майей Санду (NewEasternEurope, 29 ноября 2020 г.). Споры по поводу включения Михаила Саакшвили в команду президента Володимира Зеленского больше свидетельствуют о намерении убедить Запад в продолжении реформ, чем о необходимости повышения эффективности этих реформ. Кстати, эксцентричные черты характера Саакашвили, который будет координировать работу Исполнительного комитета реформ, значительно повышает вероятность межведомственных сбоев.

Отношение украинских властей к олигархическим элементам определённо является выборочным. Изменение нормативного законодательства в банковском секторе (15 мая 2020 г.), позволяющее сохранить в собственности государства национализированные частные банки, создало иллюзию противостояния между Зеленским и олигархом Игорем Коломойским. Этот закон запрещает возврат прав на украинский банк Приватбанк Коломойскому, подозреваемому в хищении средств этого банка на сумму около 5 миллиардов USD. Тем не менее, этот же закон позволяет получать компенсацию через суды (ZN, май 2020 г.), которым в Украине не вполне доверяют.

Несмотря на то, что власти США расследуют причастность Коломойского к сделкам с деньгами сомнительного происхождения (ZN, 5 июня 2020 г.), украинская Генеральная прокуратура не проявляет никакого интереса к этой теме. Вместо этого генпрокурор Ирина Венедиктова открыла несколько уголовных дел за „злоупотребление властью” на имя экс-президента Петро Порошенко. Прокурор Венедиктова считается человеком, преданным Зеленскому (Hromadske, март 2020 г.), и ощущение её политической зависимости становится всё более заметным. Остаётся без объяснений разница в подходах украинской прокуратуры к действиям украинских олигархов, фигурирующих в банковской краже и, соответственно, к тщательному расследованию в отношении политических оппонентов Зеленского. Пока лишь немногие депутаты Европарламента от Парламентского комитета по ассоциации ЕС–Украина потребовали „справедливого судебного разбирательства” и проведения деполитизированного расследования в отношении Порошенко (Европейский парламент, июнь 2020 г.).

Тема явной политизации Прокуратуры никоим образом не фигурировала в повестке макрофинансовой помощи Евросоюза, который в случае Молдовы настойчиво подчёркивает важность верховенства закона. Как только МВФ одобрил предоставление Украине доступа к 5 миллиардам USD (из которых 2,1 миллиарда USD были переведены немедленно), ЕС перевёл второй транш из макрофинансовой помощи на сумму в 1 миллиард EUR, в размере 500 миллионов EUR. Тем не менее, ЕС должен продемонстрировать последовательность в применении предварительных политических условий, сфокусированную на верховенстве закона и одинаковую в случае всех его восточных соседей. Освобождение правовых институтов от политического влияния любого рода и их дальнейшая профессионализация являются обязательными условиями активизации реформ на межотраслевом уровне.

Грузия и европейское посредничество

Образ Грузии в глазах ЕС пронизан чрезвычайными ситуациями в сфере безопасности. С одной стороны, находящийся под контролем России сепаратистский режим в Южной Осетии сдвигает границы („borderization”), увековечивая нарушение территориальной целостности Грузии. С другой стороны, грузинское информационное пространство находится под постоянной атакой со стороны российской дезинформации. Её целью, по-видимому, является снижение общественных симпатий к евроатлантическому и европейскому векторам, в особенности среди населения, владеющего русским языком. Другой тип скрытого (общественно-поведенческого) и явного (экономического) влияния осуществляется через потоки российских туристов (около 1,4 миллиона человек в 2019 году). Последние вернутся после того, как грузинские границы откроются вновь, что увеличит риск завоза COVID-19 в Грузию из России.

Стабилизация политической среды является вторым блоком забот европейских институтов. Делегация ЕС в Тбилиси (Карл Хартцелл) и посольство США (Келли Дегнан) выступили посредниками на политических переговорах между властями страны, возглавляемыми „Грузинской мечтой”, и оппозицией. В ходе пятого раунда переговоров был достигнут политический компромисс „от 8 марта”, предусматривающий использование пропорциональной избирательной системы на парламентских выборах от 31 октября 2020 года. Таким образом, из общего количества в 150 депутатов на основе пропорциональной системы будут избраны 120 депутатов, а ещё 30 изберут в одномандатных округах (Transparency.ge, 10 марта 2020 г.). Кроме того, избирательный порог снижен до 1%, а правление одной партии становится невозможным, если только она не проведёт в парламент минимум 48 депутатов по пропорциональной системе. Эти меры направлены на демонополизацию власти, с 2013 года фактически сосредоточенной в руках олигарха Бидзины Иванишвили, который всё чаще рассматривается в Вашингтоне как дестабилизирующий фактор с точки зрения эффективного управления и прозападной геостратегической ориентации Грузии (Civil.ge, май 2020 г.).

Конституционная и электоральная реформы, необходимые для воплощения в жизнь „соглашения от 8 марта”, получили толчок в результате амнистии президентом страны Саломе Зурабишвили политических активистов – Гиги Огулавы, Иракли Окруашвили. Это стало результатом ультиматума, поставленного оппозицией (26 политических партий), который обусловил содействие подготовке к введению пропорциональной системы освобождением „политических заключенных” (RadioFreeEurope, май 2020 г.). Однако акты об амнистии не отменяют того факта, что грузинские суды вынесли политические решения в отношении оппозиции (OSW, май 2020 г.).

Чрезвычайно большое количество активных политических партий и снижение избирательных барьеров могут перенести поляризацию из общества в парламент. Даже если избирательный процесс и станет более прозрачным, справедливым и свободным, олигархические интересы могут приспособиться к новым политическим обстоятельствам. Они могут попытаться извлечь выгоду из естественных разделяющих линий и политической борьбы за (пере-)распределение политической власти.

Повторная демократизация власти в Грузии не должна превратиться в период после 2020 года в новоявленный источник политических кризисов и борьбы за неформальное влияние, которые снизили бы аппетит к европейской интеграции и возвратили бы в политическую жизнь  открыто пророссийские политические силы. Хотя в ходе недавнего политического кризиса в Грузии ЕС успешно выступил в роли посредника, ранее он упустил шанс использовать механизм выдвижения условий для того, чтобы вывести из игры олигарха Иванишвили, прежде чем он сдвинет страну в направлении „захваченного государства”.

Молдова и политические условия ЕС

В последние пять лет отношение Евросоюза к Молдове отличалось чрезвычайно категоричным характером и дисциплинированным применением механизма выдвижения условий. Ни в Украине, ни в Грузии европейские партнёры не подчёркивали важность выполнения предварительных политических условий столь активно и последовательно, как в молдавском случае.

Как Европейский парламент, за счёт активной роли румынских евродепутатов, так и Делегация ЕС в Кишинёве регулярно указывают на обязательства, невыполненные молдавскими властями. С 2017 года, когда было подписано соглашение о макрофинансовой помощи, по 2020 год в Молдове сменились три правительства. Лишь отраслевые условия, связанные со вторым траншем (из трёх), были выполнены в полном объёме. Негибкость выдвигаемых Евросоюзом предварительных политических условий, в сочетании с пророссийскими геополитическими предпочтениями, вызывает раздражение и наполняет евроскептицизмом риторику молдавских властей (IPN, 19 мая 2020 г.).

Из общего числа политических условий, поставленных Евросоюзом (8), некоторые являются более срочными, чем остальные. Оппозиция и гражданское общество настаивают на их полном выполнении до предоставления финансовой помощи. Действия европейской стороны и оппозиции создают огромное давление на власть, стабильность которой снижается под воздействием политической коррупции. Недавнее единогласное принятие в парламенте декларации против „политической миграции и коррупции” (11 июня 2020 г.) доказывает факт попытки „примкнувших” к беглому олигарху Владу Плахотнюку (всего 22 депутата – группа Адриана Канду, фракция партии „Шор”) спровоцировать резкое изменение ситуации. Неэффективное управление санитарным кризисом, который неуклонно сжимает экономику, ставит власть социалистов и Демократической партии (51 депутат) на грань выживания. Условия ухудшаются, поскольку, в отличие от Грузии и Украины, руководство страны обладает меньшей внешней поддержкой. К примеру, ЕС относится к молдавским властям настороженно и сдержанно. Попытки любой ценой получить государственные кредиты для покрытия текущих бюджетных расходов также потерпели неудачу после того, как российский кредит был аннулирован из-за его несоответствия Конституции (NewEasternEurope, май 2020 г.).

Несмотря на то, что Молдова столкнулась с серьёзным политическим кризисом, наложившимся на шаткую ситуацию в экономике и общественном здравоохранении, ЕС не проявляет решимости использовать свой политический авторитет для разрядки ситуации. Брюссель предпочитает указывать в основном на предварительные политические условия, чего он не делает в случае Грузии или Украины. На практике он может воспользоваться своим недавним грузинским опытом для создания платформы для переговоров между властью и оппозицией, чтобы подготовить прочную почву к ноябрьским президентским выборам 2020 года. Принятию Еврососюзом на себя активной роли, по-видимому, мешает пророссийское геополитическое ядро правящей коалиции (социалисты – 37 депутатов).

Ожидание политической развязки не является надёжной стратегией, учитывая изменение конфигурации политических сил с помощью методов подкупа. До сих пор ЕС не проявил минимального стремления принять участие в политической стабилизации страны, как он это сделал летом 2019 года, когда, вместе с США и Россией, он помог устранить олигархический режим. Выдвижение условий – это не стратегия, а эффективный инструмент, если только он сочетается с другими действиями. У ЕС имеются возможности для того, чтобы действовать на основе самостоятельных политических расчётов. Они должны отражать программы его политических союзников в Молдове, но в любом случае следует избегать пристрастных подходов.

Вместо заключения...

Хотя имеют значение изменения на всём пространстве Восточного партнёрства, приоритетом обладают зоны европейской интеграции в ассоциированных с ЕС странах, поскольку они будут оказывать умножающее влияние на остальную часть региона, включая Россию. Поэтому внимание к верховенству закона, особенно в плане деполитизации правоохранительных органов, имеет одинаковое значение как в Украине и Грузии, так и в Молдове. ЕС может воспользоваться собственным опытом в трёх этих странах для внедрения тех политических и программных решений, которые продемонстрировали свою эффективность.

Проблема существования олигархов в регионе слабо обозначена в политической повестке ЕС. Это заметно, если сравнить её с действиями американцев. В отличие от европейцев, американцы расследуют происхождение финансовых операций украинских олигархов и влияние олигархической системы на иностранные инвестиции в Грузию. У своих восточных границ Евросоюз имеет благоприятный политический контекст для сотрудничества с союзными силами в целях содействия реформаторским усилиям.

IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.