Ожидания ЕС и политическая реальность в Грузии и Молдове: противоречия и риски. Анализ от Диониса Ченуша

Op-Ed
	Чтобы быть значимым внешним партнёром в проведении устойчивых демократических реформ, ЕС нуждается в максимально объективном понимании местных политических реалий за рамками той, как правило, искажённой версии событий, которую национальные правительства пытаются транслировать вовне...
Дионис Ченуша, Старший обозреватель

Основные препятствия на пути реформ в странах Восточного партнёрства с наиболее проевропейской повесткой дня – Грузии и Молдове (и в Украине в том числе) – порождает их правящий политический класс. Политическая воля, стиль правления и уровень сопротивления со стороны конкурентов из предшествующей государственной системы – таковы основные обстоятельства, влияющие на ход реформ. В то же время взаимодействие между властями и реформами, которые им нужно провести, является критерием, на основании которого, как правило, Европейский союз (ЕС) вознаграждает прогресс в выполнении обязательств путём выделения финансовой помощи, отдельно от политической поддержки. Тем не менее, не каждая реформа, принятая на вооружение властями с декларируемыми проевропейскими устремлениями, соответствует европейским стандартам добросовестного управления и правового государства. Эти стандарты являются неотъемлемыми элементами политического условия, включёнными в механизм обусловленности финансовой помощи ЕС, наряду с условиями/требованиями к секторальным реформам. В последние месяцы наблюдаются некоторые тревожные тенденции в плане отношения властей двух упомянутых восточноевропейских государств к реформам, в том числе это отношение затрагивает оппозицию, средства массовой информации и/или гражданское общество.

Наиболее серьёзные проблемы отмечаются в Грузии, где власти отказались от платформ, на основе которых ЕС координировал усилия по проведению реформ в сфере юстиции – речь идёт о „политическом соглашении о преодолении политического кризиса” от апреля 2021 года и о заключительном этапе реализации соглашения о макрофинансовой помощи 2020 года, в сочетании с реформами в сфере юстиции. Ситуация в Молдове также вызывает некоторый дискомфорт у сторонников добросовестного управления из гражданского сектора, несогласных с попытками новой власти вновь политизировать институты сектора юстиции (Генеральную прокуратуру, Национальный центр по борьбе с коррупцией). Высокий уровень коррупции среди молдавских прокуроров и судей позволяет властям оправдывать проведение „шоковой терапии”, которая в случае с реформой прокуратуры привела к несоблюдению процедур прозрачности. Имеются серьёзные концептуальные различия между действиями по реформированию юстиции в этих странах. Власти Грузии желают сохранить статус-кво, основы которого были заложены олигархом Бидзиной Иванишвили. Напротив, силы, находящиеся у власти в Молдове, ищут быстрые и максимально простые способы „сломать” текущее положение дел, которое представляет собой отголосок прежних правлений, находившихся под влиянием олигархических сетей с прямым доступом к процессу принятия решений (в Молдове таким доступом обладали Влад Филат и Владимир Плахотнюк).

Независимо от мотивационной подоплёки действий властей двух восточноевропейских стран, и в одном, и в другом случае имеют место отклонения и/или злоупотребления принципами правового государства, отражёнными в Соглашениях об ассоциации с ЕС (2014) и, не так давно, в соглашениях о макрофинансовой помощи (политическое условие). Реакция ЕС на процессы реформ в этих странах различна. Так, в последние месяцы европейские структуры выступали с решительной критикой в случае Грузии и проявляли своего рода доверчивость в отношении политических процессов в Молдове (вызванную острой нехваткой объективной информации о качестве процесса реформ). В обоих случаях власти склонны увязывать реформы, призванные обеспечить добросовестность системы правосудия, с антикоррупционной риторикой. В реальности реформирование правосудия является предпосылкой для взаимоотношений как с ЕС, так и с другими международными субъектами, поэтому оно имеет важное значение для других реформ. Потому, помимо основных целей, связанных с очищением судебной системы (в Молдове), ЕС должен предотвратить (ре-)политизацию учреждений. Вне зависимости от того, что политизацией занимаются политические силами с сомнительными проевропейскими устремлениями (в Грузии), или что эта цель поставлена новыми политическими силами, которые считаются добропорядочными (в Молдове), политизация оказывает разъедающее воздействие на независимость и, соответственно, на эффективность государственных учреждений в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Отмежевание грузинского руководства от обязательств перед ЕС

За последние недели представители правящей партии „Грузинская мечта” (90 из 150 мандатов в парламенте) совершили ряд шагов, повредивших их проевропейской репутации. Отказ от „соглашения об урегулировании политического конфликта”, подписанного при содействии европейских переговорщиков во главе с председателем Европейского совета Шарлем Мишелем, стал первым разрывом в рамках политического диалога с Брюсселем. Следующим шагом назад стал односторонний выход из соглашения о макрофинансовой помощи Евросоюза, предусматривающего 75 миллионов евро в обмен на реформы в секторе юстиции. Премьер-министр Иракли Гарибашвили назвал оба документа ненужными, поскольку, по его словам, политическое соглашение (от 19 апреля) было использовано „для политических инсинуаций”, а финансовая помощь увеличит внешний долг Грузии (Civil.ge, август 2021 г.). Несколько важных соображений побудили грузинские власти принять решения с неблагоприятными последствиями для собственной репутации в глазах Запада. Во-первых, власти уделили приоритетное внимание устранению факторов внешнего давления, которые могут быть использованы оппозицией в преддверии местных выборов от 2 октября. Второе соображение заключается в позитивных известиях о том, что грузинская экономика восстанавливается, несмотря на увеличение числа случаев COVID-19, а рост ВВП в 2021 году может превысить 7% (Agenda.ge, июль 2021 г.). В столь благоприятном информационном контексте нейтрализовать значимость европейской финансовой поддержки было легче, преподнеся эту поддержку в качестве кредита и будущего государственного долга. А третьим соображением, вероятно, стало оказание грузинскими властями помощи, в конце августа, в экстренной эвакуации из Афганистана (Рустави-2, август 2021 г.), которую осуществляла авиация НАТО. В итоге международный престиж, завоёванный Тбилиси за счёт отождествления с НАТО, позволил смягчить недовольство отказом от макрофинансовой поддержки, предложенной Евросоюзом (ЕС, август 2021 г.).

Тупик в проведении реформ в Грузии совпал с ростом недружественной риторики в адрес европейских структур. Власти выказывают раздражение тем фактом, что ЕС пытается вернуть реформы в рамки, обговоренные в апрельском соглашении 2021 года, пользуясь недавним присоединением к этому документу главной оппозиционной партии – Единого национального движения (ЕНД). После того, как ЕС не сумел предотвратить назначение зависимых от политиков судей в Верховный суд (Civil.ge, июль 2021 г.), он переключил своё внимание на другую важную цель – назначение генерального прокурора. По мнению европейской стороны, поправки в закон о прокуратуре, принятые в первом чтении, не совпадают с целью почившего „соглашения от 19 апреля”, которое предусматривало утверждение кандидатуры прокурора квалифицированным большинством. Такое назначение генпрокурора потребовало бы широкого консенсуса между властью и оппозицией и означало бы выбор политически нейтрального человека. В отсутствие действующих механизмов выдвижения условий Евросоюзом (таких как „соглашение от 19 апреля” или макрофинансовая помощь), грузинские власти ведут диалог с европейскими дипломатами с позиции превосходства. Иначе было бы невозможно, чтобы правящая партия ставила под сомнение профессионализм посольства ЕС, от которого зависят двусторонние отношения с Брюсселем на всех направлениях, в том числе в сфере мониторинга ситуации в сепаратистских регионах (Абхазия и Южная Осетия).

Из-за того, что ЕС не прибегает к другим рычагам, таким как запуск процедуры приостановления Соглашения об ассоциации на основании статьи 422(3) о нарушении „основных элементов” (демократических принципов, прав человека и основных свобод), грузинское правительство не ощущает никаких ограничений, связанных с серьёзными политическими издержками. Поэтому представители власти активно делают заявления, дискредитирующие репутацию критично настроенных СМИ и представителей гражданского общества. Ощущение безнаказанности со стороны внешних игроков побудило правящую партию прибегнуть, в числе прочего, к неправомерным действиям по незаконной прослушке журналистов, гражданских активистов и даже европейских дипломатов (Transparency.ge, август 2021 г.). Отсутствие адекватной реакции со стороны ЕС может усугубить процесс деградации демократических принципов правления в Грузии при нынешних властях.

„Неизвестные” недостатки новых молдавских властей

Парламентское большинство, контролируемое Партией действия и солидарности (ПДС), ставит своей целью реформирование государства. Однако то, каким образом ПДС проводит некоторые реформы, не вписывается как раз в принципы добросовестного управления, поскольку делается это с отклонениями от процедур прозрачности и добросовестности (согласно которым назначения должны производиться на конкурсной основе). Из-за поспешности проведения ПДС некоторых реформ (Закон о прокуратуре) намерения властей предстают в невыгодном свете. В случае с реформой прокуратуры (которая позволила бы отзывать прокурора и назначать его по политическим критериям) представители власти обосновывали срочность реформы тем, что этого, якобы, требует Евросоюз в своих условиях. Тщательное изучение макрофинансового соглашения с ЕС показывает, что ни одно из условий не связано с реформированием прокуратуры.

Несмотря на то, что партия доминирует в парламенте (с 63 мандатами из 101) и контролирует 8 из 11 постоянных парламентских комиссий, ПДС настаивает на введении механизмов, которые позволили бы назначать людей на должности по политическим критериям: либо из партийных рядов, либо представителей гражданского общества (но без конкурса). Власти мотивируют это тем, что конкурсы не жизнеспособны, поскольку в прошлом они окончились неудачно, а также и дефицитом квалифицированных людей. В отличие от коалиционных правлений прежних лет, ПДС не делит власть с другими и обладает политическими инструментами, необходимыми для обеспечения максимальной добросовестности конкурсов. Это могло бы предотвратить повторную политизацию учреждений и привести в систему подготовленных людей, независимо от того, являются ли они сторонниками ПДС. Власти ценят как добросовестность и профессионализм, так и симпатии или терпимое отношение к политике, проводимой президентом Майей Санду и ПДС. Иными словами, как минимум, до сих пор кадровая политика властей не стала предметом критики, за исключением прямо предусмотренной законодательством о парламентской оппозиции.

В условиях поспешного законодательного процесса ошибки практически неизбежны. Это замечание касается не только Закона о прокуратуре, который оспаривается в Конституционном суде и рискует быть признанным неконституционным, в том числе из-за нарушения процедур прозрачности. Поспешное изменение законодательства с целью наказания руководителей регулирующих органов (финансового рынка, сектора конкуренции, энергетического сектора) является ещё одним изъяном нынешнего законодательного процесса ПДС. В отличие от прокуратуры, ПДС не может уволить руководство регулятора в энергетике (НАРЭ) без нарушения обязательств перед Энергетическим сообществом, предусмотренных Соглашением об ассоциации с ЕС. Секретариат Энергетического сообщества предупредил о том, что планируемый ПДС закон вступает в конфликт с энергетическим законодательством от 2017 года, которое предусматривает независимость регулятора и соответствует III-ему Энергопакету (Moldstreet, сентябрь 2021 г.). Несмотря на стиль правления ПДС, с его отклонениями от принципов добросовестного управления и даже от некоторых международных обязательств (в случае с энергетическим регулятором), Евросоюз объявил о выделении 36 миллионов евро финансовой поддержки в рамках Программы экономического восстановления (600 миллионов евро). Более того, в ближайшее время ЕС намерен выделить второй транш макрофинансовой помощи, на сумму 50 миллионов евро. Причиной снисходительного отношения Евросоюза к ПДС может являться как его доверчивость, так и отсутствие объективной информации. Так, возражения гражданского общества (ослабленного активным его вовлечением в управление страной) властям крайне редки и очень слабо освещаются в средствах массовой информации. Например, критика неправительственным сектором нарушения процедур прозрачности в процессе принятия Закона о прокуратуре не была опубликована на сайте Национальной платформы гражданского общества. При этом НПГО входит в состав Форума Восточного партнёрства гражданского общества и всегда публиковала критические заявления неправительственного сектора в адрес предыдущих властей. С содержащим критику письмом секретариата Энергетического сообщества также нельзя ознакомиться непосредственно на сайте данной организации. Эти случаи показывают, что ЕС нуждается в активном и объективном информировании о политических процессах в Кишинёве, и его мог бы обеспечить новый посол ЕС Янис Мазейкс. Публичные возражения, высказываемые ЕС, вынудили бы власти уделять повышенное внимание не только скорости проведения реформ, но и качеству их процедур и их соответствию принципам добросовестного управления. Такого рода позиция ЕС также удержит представителей ПДС, начиная от президента страны и заканчивая отдельными депутатами, от частого оспаривания авторитета критиков из рядов гражданского общества и средств массовой информации, указывающих на ошибки правительства.

Вместо заключения...

У ЕС есть возможность позаботиться о ходе реформ в Грузии и Молдове, как самостоятельно, так и совместно с другими общеевропейскими организациями, такими как Совет Европы, Энергетическое сообщество и др. Такое обязательство Евросоюза вписалось бы в его обязанности, вытекающие из Соглашений об ассоциации с двумя странами. Говоря конкретнее, в грузинском случае нужны новые рычаги для возвращения доверия к процессам принятия решений, а Молдова могла бы извлечь выгоду из требовательного применения существующих механизмов выдвижения условий.

Помимо местных союзов с другими реформаторскими силами в Грузии и Молдове, европейские структуры должны оказывать поддержку плюралистической информационной среде и средствам массовой информации, которые поддерживают реформы в соответствии с самыми высокими стандартами добросовестного управления и правового государства. То же самое касается и гражданского общества, которому нужно обеспечить защиту от злоупотреблений властей (в Грузии) или твёрдую позицию в отношении властей (в Молдове). Во всех случаях ЕС должен проявлять нетерпимость к отклонениям от прозрачности в процессе принятия решений и давать отпор действиям властей, направленным на отстранение других субъектов (оппозиции, неправительственного сектора, профсоюзов и др.) от управления страной или на откат от достигнутых ранее рубежей. Чтобы быть значимым внешним партнёром в проведении устойчивых демократических реформ, ЕС нуждается в максимально объективном понимании местных политических реалий за рамками той, как правило, искажённой версии событий, которую национальные правительства пытаются транслировать вовне.

IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.