Новый подход Европейской политики соседства: больше взамен большего, но без учреждений

[Анализ Виктора Кирилэ для Info-Prim Neo] Европейская политика соседства (ЕПС) берет свое начало в 2004 году и распространяется на 16 государств Северной Африки, Среднего Востока и Восточной Европы, в том числе и на Республику Молдова. ЕПС является инструментом внешней политики ЕС, при помощи которого преследует цель создания вокруг себя зон безопасности и процветания. После семи лет внедрения, ЕПС еще далека от достижения своей стратегической цели. Более того, за последние три года целый ряд вопросов поставили под сомнение эффективность и способности ЕПС как на своем Восточном направлении, так и на Южном. Среди этих негативных явлений можно перечислить российско-грузинскую войну (август 2008 года), усиление авторитарных тенденций в большинстве государств Восточного партнерства, грубое нарушение основополагающих прав человека в Беларуси, силовое подавление мирных протестов в Кишинэу (апрель 2009 года) и в Минске (декабрь 2010 года), ухудшение демократических и экономических условий в государствах Северной Африки и Среднего Востока, которые привели, в конечном счете, к возникновению народных волнений и развязыванию гражданской войны в Ливии и т.д. Эти и другие неблагоприятные тенденции заставили ЕС приступить год назад к переоценке ЕПС. Преследуя цель возрождения ЕПС, Европейская комиссия официально представила 25 мая 2011 года свой новый подход, который, как и прежний, ставит перед собой задачу укрепить индивидуальное и региональное партнерство между ЕС и соседними государствами, но на этот раз исходя из принципа {„больше финансовой помощи за проведение как можно больше реформ” (more funds for more reforms)}. Новый подход был назван официальными лицами Европейской комиссии „новой и амбициозной Европейской политикой соседства”. По мнению заместителя председателя Европейской комиссии и Верховного комиссара Евросоюза по иностранным делам и политике безопасности ЕС баронессы Кэтрин Эштон, новый подход представляет собой партнерство между народами во имя поддержки и развития углубленной демократии и экономического процветания по соседству с ЕС. В свою очередь, Еврокомиссар по вопросам расширения и европейской политике соседства Стефан Фуле считает, что новый подход требует большего уровня дифференциации, который обеспечит, чтобы каждое государство развивало свои отношения с ЕС настолько, насколько позволяют ему его чаяния, потребности и возможности. [Кишинэу проявил мудрость и воздержался] В Кишинэу не разделили в той же мере энтузиазм европейских официальных лиц. Наши государственные власти не очень восхищены новым подходом, о котором объявила Европейская комиссия. Как Правительство, так и Министерство иностранных дел и европейской интеграции не приветствовали до сих пор новое видение по возрождению ЕПС, в то же время они мудро воздержались от любой открытой критики в адрес предложений Европейской комиссии. Кстати, гражданское общество также не отреагировало на сделанное 25 мая Кэтрин Эштон и Стефаном Фуле объявление. Новый подход ЕПС не вызвал его любопытства ни даже после опубликования в местной прессе анализа {„За новую, новаторскую и амбициозную Европейскую политику соседства”}, подписанного Еврокомиссаром Стефаном Фуле. Не исключаю, что данная апатия имеет определенную связь с завершившейся недавно кампанией местных выборов. Тем не менее, думаю, что отсутствие заинтересованности у неправительственных организаций связано также с сущностью нового подхода ЕПС, которая является, может быть, новой по форме, но в основном оно осталось тем же относительно содержания. Но давайте рассмотрим все подряд. Новый подход ЕПС имеет ряд терминологических новшеств, как, например, {„развитие углубленной и устойчивой демократии” (building deep and sustainable democracy)} или {„поддержка инклюзивного экономического развития” (support inclusiv economic development)}. Однако, парадоксально или нет, даже если эти термины звучат по-новому, их содержание совсем не новое для пространства между Прутом и Днестром и ни для Восточного партнерства в целом. Следовательно, если до настоящего времени под {демократией} понимали свободные и корректные выборы, свободу прессы, свободу собраний, независимость юстиции, борьбу с коррупцией, демократический контроль над вооруженными силами и силами безопасности, отныне все это будет называться {„углубленной демократией” (deep democracy)}. Если до настоящего времени под устойчивым экономическим и социальным развитием понимали развитие малых и средних предприятий, сельскохозяйственное развитие и развитие села, устранение региональных экономических неровностей, улучшение макроэкономических политик, совершенствование диалога в области социальных политик, отныне все это будет называться {„инклюзивным экономическим развитием” (inclusiv economic development)}. Формы новые, а содержание старое. Новый подход ЕПС предусматривает также создание двух новых инструментов финансирования начатых неправительственными организациями проектов и программ относительно продвижения демократических реформ, как, например: Civil Society Facility şi European Endowment for Democracy. Оба фонда чрезвычайно необходимы для оказания помощи неправительственным организациям в улучшении способностей для начала, осуществления и мониторинга демократических реформ, в том числе в партнерстве с правительствами. Эффективность этих двух инструментов по оказанию помощи будет однако зависеть очень много от того, насколько они будут способны быстро ответить на потребности гражданского общества государств ЕПС. Если соответствующие процедуры повторят нынешнюю практику Европейской комиссии – очень жесткой практики, требующей очень много времени и усилий, разочарование будет очень большим. Следовательно, столько времени, сколько не будет ясности в том, как будут выглядеть процедуры использования финансовых ресурсов, которыми будут располагать Civil Society Facility şi European Endowment for Democracy, будут, несомненно, существовать естественные сомнения в их эффективности. Кстати, правила использования, используемые Black Sea Trust for Regional Cooperation şi Balkan Trust for Democracy ale German Marshal Fund of the United States, являются, на наш взгляд, хорошими примерами для подражания и предложенным Европейской комиссией новым финансовым инструментам. [ЕС проявляет нерешительность перед Россией] В соответствии с новым видением ЕПС, ЕС улучшит свое участие в решении продолжительных конфликтов по соседству с ним, в частности, путем использования предоставленных Внешней политикой и общей безопасности ЕС инструментов, проведения совместных мер по вопросам безопасности в рамках международных форумов, поддержания мер продвижения доверия относительно территорий стремящихся к отделению, поддержки усилий и международных структур, связанных с решением соответствующих конфликтов, поддержки реализации политических решений и т.д. Для Республики Молдова соответствующие предложения/обещания общего порядка не новы, наоборот, они применяются, начиная с 2005 года. Благодаря им, ЕС намного усилил свое присутствие в процессе решения приднестровского вопроса. К сожалению, возрастающая видимость ЕС в приднестровском регионе пока не была материализована в реальные рычаги влияния на тираспольский режим. В дальнейшем Брюссель вынужден обратиться к Москве в качестве реле с тем, чтобы его обращения были услышаны и слышимы в Тирасполе. ЕС не решается взять на себя и сыграть аналогичную роль, которую играет Россия в контексте решения приднестровского вопроса. К сожалению, новый подход ЕПС не предоставляет определенность в том, что реалии изменятся очень много в ближайшее время по данному разделу. Существует, однако, новый элемент, который необходимо эксплуатировать сполна молдавским правительством, а именно: {готовность ЕС разработать совместно с ведущими международными организациями и основными партнерами, сценарии постконфликтной реконструкции, которые смогут значительно повлиять/мотивировать процесс решения конфликтов, в том числе приднестровский, путем убедительной формулировки возможных выгод будущих мирных регламентаций.} [Отсутствует долгосрочное видение] Мы уверены также, что новый подход еще больше укрепит Восточное партнерство. В связи с этим будут проведены переговоры и реализованы Соглашения ассоциирования, а также углубленные и четкие Соглашения относительно зон свободной торговли; будут продолжены процессы демократизации, а также процессы упрощения и либерализации визовых режимов; будет усилено секториальное сотрудничество; будут приближены к гражданам выгоды Восточного партнерства; будет усилена работа с гражданским обществом и социальными партнерами и т.д. Подтверждение этих заверений, четко высказанные или подразумеваемые еще в мае 2009 года, имеет определенное, но недостаточное значение для государств Восточной Европы. Украина, Молдова и Грузия – страны с твердыми европейскими намерениями – ждали, что переоценка ЕПС принесет с собой убедительное, пусть даже отдаленное, начертание шансов материализации соответствующих чаяний. Но не тут-то было. Зато Европейская комиссия ограничилась, чтобы успокоить нас тем, что ценности, на которых зиждется ЕС, находятся также заложены в основу процессов политического ассоциирования и экономической интеграции, которые предоставляет Восточное партнерство. В условиях, когда ЕС сталкивается в настоящее время с большими внутренними проблемами, ни один реалистичный член Восточного партнерства не ожидает от Брюсселя продолжить среднесрочную политику расширения ЕС на Восток. Киев, Кишинэу и Тбилиси ждут зато от Брюсселя долгосрочное видение, которое, к нашему великому сожалению, отсутствует в новом подходе ЕПС. В то же время Еврокомиссар по расширению и европейской политике соседства Стефан Фуле заверяет нас, что новый подход принесет более высокий уровень дифференциации, который обеспечит, чтобы каждое государство развивало свои связи с ЕС так сильно, насколько ему позволят свои чаяния, потребности и способности. Мы не исключаем это, однако мы спрашиваем себя и спрашиваем, в том числе и европейских официальных лиц, как это Киев, Кишинэу и Тбилиси смогут полностью реализовать свои европейские чаяния, следуя принципу „more for more”, если новый подход к ЕПС остается верным девизу бывшего председателя Европейской комиссии Романо Проди: {„все, кроме учреждений” (everything but institutions)?} Вообще, сколько времени девиз Проди будет основополагающим принципом ЕПС, новый подход необходимо называть: {„больше, взамен большего, но без учреждений” (more for more, yet no institutions)}. В то же время формулировка {„больше реформ за большую помощь” (more reforms for more funds),} ни коим образом не является новой, она была с самого начала внутренней явной истиной, объявленной ЕПС в 2004 году, а затем Восточным партнерством в 2009 году принципа дифференциации. Новой является теперь лишь ее отчетливая формулировка. Стефан Фуле заверяет нас также, что возрастающая поддержка ЕС государств ЕПС будет обусловлена достигнутым этими государствами прогрессом на пути консолидации демократии и уважения к правовому государству. Является ли новым данный принцип для государств Восточного партнерства? Те, которые хорошо проинформированы о сущности ЕПС и Восточного партнерства, очень хорошо знают, что не является. Обусловленность {„реформы за помощь”} является основным принципом обеих инициатив. Правда, данный принцип не был строжайшим образом применен даже ЕС, который, будучи занят особенно обеспечением безопасности и стабильности вокруг себя, был настроен закрывать глаза на недемократические отклонения в государствах ЕПС. Плюс к этому, эффективное применение принципа обусловленности предполагает как набор сильных мотиваций, так и четкое/конкретное определение отправных терминов (benchmarks) количественного, качественного и временного порядка. Новый подход ЕПС повторяет, однако, тот же набор стратегических мотиваций, сформулированных в 2009 году Восточным партнерством: политическое ассоциирование, экономическая интеграция, зона свободной, углубленной и четкой свободной торговли, либерализация визового режима. Несомненно, подобное повторение требовалось, тем не менее от Брюсселя ожидалось несколько больше, а именно: {заметные/предвидимые перспективы для либерализации визового режима для Украины, Молдовы и Грузии.} Однако Европейская комиссия предпочла успокаивать нас и дальше долгосрочными перспективами, которые оказывают деморализующее влияние на рядовых граждан, подтачивая тем самым имидж ЕС в государствах ЕПС. Кроме того, новый подход ЕПС не дает нам уверенность в том, что процедуры формулировки отправных терминов (benchmarks), мониторинга и доклада о достижениях изменятся очень много. [Самое большое слабое место ЕПС] Эти и другие недостатки подрывают новые, инновационные и амбициозные определения недавно пересмотренной Европейской политики соседства. Все же самое большое ее слабое место состоит в отсутствии долгосрочного видения, мотивирующего не только политическую элиту, но и общества государств-членов Восточного партнерства всецело включиться в процесс реформ, которые приблизят нас и постепенно интегрируют в ЕС. Однако столько времени, сколько реформы будут зависеть только от энтузиазма и обязательства политических элит, процесс демократических преобразований в Восточной Европе никогда не будет бесповоротным. Государства Центральной Европы, являющимися членами ЕС, знают очень хорошо данную истину, они прошли также через этот трудный переходный процесс к демократии и функциональной рыночной экономике. Однако в отличие от государств Восточного партнерства, они воспользовались сильным мотивирующим фактором, путеводной звездой, которые помогли им преодолевать все внутренние и внешние преграды на своем пути к современности, на своем пути к ЕС. В настоящее время, государствам Восточной Европы дипломатично отказывают в этих привилегиях/преимуществах, которыми пользовались ранее государства Центральной Европы. Мы должны признавать, что этот деликатный отказ сформулирован европейскими официальными лицами в несколько циничном стиле. Например, они часто утверждают, что, в первую очередь, молдаване нуждаются в реформах и их необходимо провести даже без перспективы вступления в ЕС. Мы согласны, что молдаване нуждаются, в первую очередь, в реформах, однако та же истина была в силе и для поляков, венгров, чехов, словаков, словенцев, болгар и т.д., тем не менее, им был предоставлен великий шанс быть воодушевленными, мотивированными, руководимыми ясной перспективой европейской интеграции. Восточное партнерство также остро нуждается в аналогичной путеводной звезде со стороны ЕС. Обладает ли ЕС достаточной смелостью выработать подобное видение и для Украины, Молдовы и Грузии? Есть ли еще в ЕС настоящие дальновидные политики, которые откажутся от совета бывшего германского канцлера Гельмута Шмидта, который, как говорят, заявил когда-то: {„Если у тебя есть видения, иди и проконсультируйся у врача” (If you have visions, go see a doctor)?} В сентябре, в Варшаве, состоится саммит ЕПС и тогда мы узнаем ответы на наши вопросы, тогда мы узнаем, насколько далеко и глубоко осмеливается смотреть Брюссель. [Исполнительный директор Ассоциации по внешней политике Виктор Кирилэ для Info-Prim Neo Рим, 27.06.2011]