Новый Кодекс телевидения и радио срочно нуждается в новой редакции. Анализ и комментарии по теме, II серия

Недавно Фонд Сороса в Молдове разместил на своем сайте www.soros.md исследование «Кодекс телевидения и радио Республики Молдова: анализ и комментарии, подготовленное группой независимых экспертов в рамках профинансированного Фондом проекта. Агентство „Info-Prim Neo” представило в своем новостном бюллетене за 13 апреля первую из 3 серий, сформулированных на основе главных проблем, указанных экспертами в тексте Кодекса телевидения и радио, с приведением ряда предложений по улучшению ситуации вокруг создания и работы общественного органа профильного регулирования – Координационного совета по телевидению и радио. Та же схема используется и во второй серии, посвященной регулированию в области общественных вещательных СМИ Республики Молдова. [Тернистый путь к действительно общественному телерадиовещанию] Общественное телерадиовещание предполагает коммуникационные основы публичного пространства общества и предусматривает политические свободы гражданина, в том числе на свободное выражение. В приоритетном порядке оно обеспечивает удовлетворение общественных информационных интересов, развитие потенциала гражданина свободно судить и принимать осознанные решения. Авторы исследования считают совсем неслучайным тот факт, что общественная служба телерадиовещания наряду с избираемостью и разделением властей в государстве, независимостью юстиции, запретом цензуры и неприкосновенности собственности стало неотъемлемым условием демократии и социального прогресса в любой стране. Законодательная аккредитация концепции общественного телерадиовещания в Республике Молдова заняла более десятилетия и пережила много этапов. Сначала она была предусмотрена в Законе о телевидении и радио, принятом в 1995 году, посредством как минимум странной формулы в ст. 7 (1), оговаривавшей, что «Государственная компания «Телерадио-Молдова» - общественный орган телевидения и радио». Неясная и парадоксальная интерпретация (государственное медиа-учреждение приравнивается к общественному), а также отсутствие ряда четких законных согласований по образованию соответствующего вида телерадиовещания само собой свело на нет влияние данного закона на процесс утверждения идей и практик общественного вещания в стране. Следующим шагом в этом направлении стало принятие парламентом 26 июля 2002 года Закона N1320-XV о национальном общественном учреждении Компании «Телерадио-Молдова». Однако Закон, согласно которому реорганизация государственной компании в общественное учреждение должна была быть воплощенна в жизнь в 4-месячный срок, был нарушен. Парламент, президент и правительство Республики Молдова не назначили членов Наблюдательного совета компании. В результате Наблюдательный совет не был образован, а, таким образом, процесс преобразования Компании «Телерадио-Молдова» так и не начался. Этот закон в начальной редакции, несоответствующий европейским стандартам, получил критические оценки со стороны профессионалов в области телерадиовещания и представителей гражданского общества, что сопровождалось действиями сотрудников Компании «Телерадио-Молдова», требовавших приведения закона в соответствии с европейскими стандартами. Экспертиза Совета Европы указала на целесообразность внесения целого ряда дополнений в соответствующий закон. В результате парламент внес поправки и дополнения. Редакции, принятые 13 марта 2003 года и 13 ноября 2004 года оказались противоречащими и недостаточными для создания благоприятной среды с целью утверждения в Молдове общественного телерадиовещания. Исходя из этого, пересмотр правовых рамок в области телерадиовещания стал неизбежным. В этой работе были задействованы сначала различные представители гражданского общества и, в первую очередь, Ассоциация электронной прессы (APEL), разработавшие три законопроекта в области вещательных СМИ, в том числе в области общественного телерадиовещания. Соответствующие документы получили положительную оценку экспертов Совета Европы и были представлены парламенту в качестве законодательной инициативы от ряда депутатов. Между тем была создана парламентская группа, разработавшая собственный проект законодательного акта – Кодекс телевидения и радио Республики Молдова. Он и был принят 27 июля 2006 года. Международный союз электросвязи и ЮНЕСКО, приняв в марте 1998 года типовой закон об общественной службе телерадиовещания, определили три первоочередных качества соответствующей категории электронных СМИ: общественное телерадиовещание служит интересу общества, оно финансируется обществом и находится под контролем общества. Соответствующие положения можно найти и в Кодексе телевидения и радио Республики Молдова, который в ст. 2 (Значение используемых терминов) называет общественного телерадиовещателя «национальным или региональным вещательным учреждением со статусом юридического лица публичного права, находящимся на службе общества, с независимой издательской политикой, за деятельностью которого осуществляет надзор общество». Исходя из этой перспективы, комментарии должны быть посвящены форме и степени соответствия телерадиовещания Республики Молдова соответствующим положениям. [Благородные положения и намерения] Кодекс телевидения и радио Республики Молдова оказывает влияние на весь спектр электронных средств массовой информации, находящихся под юрисдикцией РМ. Согласно ст. 5 Кодекса, эти СМИ классифицируются по двум критериям. Так, в зависимости от типа собственности и цели деятельности Кодекс определяет общественных и частных телерадиовещателей, а по территориальному покрытию выделено три категории вещательных СМИ: «местные», покрытие которых охватывает населенный пункт; «региональные», покрытие которых охватывает географический регион, не превышающий 60 процентов территории Республики Молдова и «национальные», покрытие которых охватывает географический регион, превышающий 60 процентов территории Республики Молдова. Соответствующая классификация, традиционная для целого ряда стран, оправдана и в случае Молдовы. Общественное телерадиовещание по своему статусу и социальному призванию находится или должно находиться на службе общества (в отличие от государственного телерадиовещания, которое обслуживание власть, или коммерческого, которое работает в интересах учредителей). С этой перспективы Кодекс телевидения и радио содержит многочисленные соответствующие положения, соблюдение которых самым прямым образом может благоприятствовать укоренению в Республике Молдова общественного телерадиовещания. Речь идет прежде всего о положениях, заключенных во II главе, которые касаются принципов телерадиовещательной связи, идет ли речь об общественном тередиовещателе, или о частном. Социальное призвание общественного телерадиовещания продвигается установлением статуса и условий деятельности Компании «Телерадио-Молдова». Согласно ст. 50, национальное общественное телерадиовещательное учреждение Компания «Телерадио-Молдова» - «общественная служба с независимой политикой радиовещания и телевидения, творческой деятельностью, институционально автономное, образованное на основе общественного финансового капитала, которое в условиях настоящего кодекса оказывает программные услуги всему обществу Республики Молдова с покрытием всей территории Республики Молдова». [Оплошности и риски] Авторы исследования считают уязвимой классификацию телерадиовещателей в соответствии с Кодексом, поскольку не соблюдается соотношение между критериями типологии вещательных СМИ. Речь идет, в частности, о случае общественных телерадиовещательных учреждений. Так, согласно ст. 1, 50 и 65, общественные телерадиовещатели могут иметь только статус национальных и (или) региональных), в то время как исключает возможность создания местных общественных вещательных СМИ. Соответствующую недоработку отметили и эксперты Совета Европы Ив Саломон и Кароль Якубовиц, которые оценили проект кодекса. Отсутствие положений, касающихся местного общественного телерадиовещания они оценили как «серьезный недостаток». «Проект Кодекса, сообщили эксперты, должен быть изменен в области регулирования местных общественных вещательных СМИ и обеспечения их выживания в качестве действительно независимых телерадиовещательных организаций». Соответствующие рекомендации не были учтены в окончательной редакции Кодекса. В то же время аналогичное мнение было изложено и аргументировано и местными экспертами в ходе публичных дебатов по проекту кодекса, организованных весной-летом 2006 года под эгидой Института публичных политик. Между тем кодекс содержит двусмысленный подход к региональным телерадиовещательным учреждениям. Так, хотя в ст. 65 констатируется, что в «АТО Гагаузия действует в соответствии с настоящим кодексом, по решению Народного собрания региона, общественная региональная телерадиовещательная Компания «Телерадио-Гагаузия», а «в районах на левобережье Днестра, после урегулирования приднестровского конфликта, по решению региональных публичных органов, будет действовать региональная общественная телерадиовещательная компания», не указано правовых положений для придания статуса и работы соответствующей категории общественных телерадиовещательных учреждений. Можно предположить, что в скором времени будет необходимо дополнение соответствующего кодекса. Указанные оплошности могут породить ряд рисков как для будущего общественного телерадиовещания, так и для обеспечения доступа посредством массмедиа к информации, представляющей общественный интерес для граждан Республики Молдова. Речь идет об угрозе, которую несет Кодекс в плане ограничения телерадиовещательного разнообразия, в том числе на уровне общественного телерадиовещания. Так, отсутствие разнообразия в случае, когда национальное общественное телерадиовещательное учреждение по различным причинам не выполняет своих обязательств в соответствии с уставом и ведет одностороннюю политику (авторы исследования приводят в качестве примера компанию ТРМ в 2004-2006 годы), это может отрицательно отразится и ограничить право населения на плюралистическую информацию, в том числе на местном/общественном уровне (в том числе в связи с тем, что местные коммерческие вещательные СМИ не заинтересованы в выпусках новостей) и др. Развитие регионального общественного телерадиовещания также находится под вопросом, поскольку в Кодексе не содержится соответствующих законодательных рамок. [Другие оплошности и другие риски] Кодекс телевидения и радио в принятом формате не делает четких и убедительных ссылок на издательскую политику общественного телерадиовещательного учреждения. Более того, понятие издательской политики, хотя и появляющееся в тексте Кодекса (например, в ст. 52), не учтено в ст. 1 соответствующего документа, посвященной определению используемого терминологического регистра. Этот факт, а также законодательные положения по издательской политике в тексте кодекса уменьшают значение независимости издательской политики, в первую очередь, общественных телерадиовещательных учреждений. Так, независимость издательской политики может быть использована в такой форме политики, какой могло бы быть также выражение философии Национальной общественной телерадиовещательной компании «Телерадио-Молдова». Издательская политика, выраженная сжато и убедительно, по мнению экспертов, должна предшествовать Декларации программной политики. Таким образом, можно будет избежать риска преобразования Кодекса в преимущественно технический документ. Объемы вещания и другие параметры программ национального общественного телерадиовещательного учреждения должны самым прямым образом проистекать именно из издательской политики. Исходя из этой перспективы, авторы исследования считают необходимым, чтобы соответствующий документы был озаглавлен «Декларация издательской и программной политики». Хотя в ст. 50 признается независимость творческой деятельности, а в ст. 15 устанавливается ряд условий по защите журналистов, в целом Кодекс телевидения и радио ставит акцент на независимость издательской политики и программной политики Компании «Телерадио-Молдова». В результате независимость издательской политики в области творчества персонала не имеет четкого и убедительного законодательного подхода, что может привести к нанесению ущерба деятельности журналистов и других творческих людей в рамках национального общественного телерадиовещательного учреждения. Соответствующее положение, естественно, могло бы препятствовать миссии национального общественного телерадиовещателя служить интересам общества. Национальная общественная телерадиовещательная компания «Телерадио-Молдова» провозглашена в ст. 50 автономной с институциональной точки зрения. Кодекс, однако, не содержит четкого законодательного толкования данного статуса, в том числе ответственности, как следствия институциональной автономии компании перед обществом и публикой. В условиях отсутствия соответствующих механизмов институциональная автономия национальной общественной телерадиовещательной компании – чисто декларативная. Это может говорить о том, что Компания «Телерадио-Молдова» не будет свободной в организации и ведении деятельности, оговоренной в Кодексе, в том числе в обеспечении автономного управления человеческими и финансовыми ресурсами. [Законодательные условия и «ахиллесова пята» в финансировании общественного телерадиовещания] Кодекс телевидения и радио в ст. 64 предусматривает законные условия финансирования национального общественного телерадиовещательного учреждения. Оговаривая, что «парламент гарантирует надежное и соответствующее финансирование нужд деятельности компании», он указывает шесть источников финансирования. Кодекс также устанавливает формы управления имуществом и взятия кредитов (ст. 63). Согласно ст. 64 (пп. 4, 5 и 6), Национальная общественная телерадиовещательная компания «Телерадио-Молдова» обязана обнародовать утвержденный бюджет и отчеты о его внедрении, представлять парламенту доклады о выполнении бюджета, которые также должны быть обнародованы. Финансовая деятельность компании периодически проверяется внешней аудиторской службой. Надежное финансирование, многообразие источников финансирования, транспарентность финансовой деятельности, продвигаемые Кодексом телевидения и радио, отвечают, таким образом, Рекомендации R (96) 10 Совета Европы. Соответствующий документ предусматривает, что государство должно установить рамки надежного, надлежащего и транспарентного финансирования, которые бы гарантировали общественным телерадиовещательным организациям необходимые средства для выполнения своих задач. Однако авторы работы отмечают, что субсидии из государственного бюджета традиционно представляют главный источник финансирования Национальной общественной телерадиовещательной компании «Телерадио-Молдова». Отсюда и возможность применения принципа, сформулированного в Рекомендации R (96) 10 Совета Европы, согласно которому право на принятие решения, которое находится у публичных властей вне организации службы общественного телерадиовещания, «не должно быть использовано этими властями для оказания прямого или косвенного влияния на независимость издательской политики и институциональную автономию этой организации». Кодекс телевидения и радио, однако, не предоставляет гарантий в этой области. По этой причине национальное общественное телерадиовещательное учреждение становится уязвимым и находится под потенциальной угрозой использования финансовых рычагов влияния со стороны публичных властей. По словам экспертов, снижение этого риска можно было бы добиться целым рядом способов. Первый может состоять в конкретизации вклада публичных властей в финансирование национального общественного телерадиовещательного учреждения. Участники публичных дебатов по проекту Кодекса телевидения и радио, состоявшихся в 2006 году, предложили в этом смысле, чтобы бюджетные отчисления покрывали расходы Компании на аренду и использование вещательных станций, радиореле и теле/радиокоммуникационных схем, в том числе спутника; на капитальные инвестиции и инвестиции в переоборудование; на выпуск вещательных программ покрытием не менее 95 процентов территории страны и производство программ радио- и телепрограмм, вещание которых ведется за рубежом. Другим способом финансового укрепления независимости издательской политики Компании «Телерадио-Молдова» могло бы быть последовательное внедрение специальных сборов с продажи/покупки радио-, видеоаппаратуры; сборов за использование соответствующей техники в автомобилях и др. Поступая таким образом, мы укрепляем прямой вклад общественности в финансирование национального общественного телерадиовещания и даем ему дополнительную институциональную автономию. Кодекс телевидения и радио в области финансирования национального общественного телерадиовещания содержит также ряд противоречивых положений, что может отрицательно сказаться на его нормальной деятельности. Так, бизнес-план, включающий финансовый план и декларацию программной политики, согласно ст. 59 (3, п. d) и 62(2), разрабатывается председателем компании, директорами по вещанию, директором телевидения, руководителями департамента компании и утвержден Наблюдательным советом. Проект бюджета компании, в соответствии со ст. 62 (3) п. a) является частью финансового плана, который составляется, как было отмечено ранее, председателем и другими представителями руководства компании. В то же время в ст. 64 (3) однозначно установлено, что «Наблюдательный совет разрабатывает проект бюджета компании». Указанные расхождения могут стать причиной определенных споров и даже конфликтов между администрацией компании и Наблюдательным советом. [Общественный контроль над общественными вещательными СМИ в неопределенных формулировках] Под общественным контролем в целом понимается контроль, осуществляемый неправительственными организациями (партиями, движениями, гражданскими ассоциациями, гражданами) над реализацией политики государства и общественных дел для защиты прав и свобод человека и интересов общества. В отношении Национальной общественной телерадиовещательной компании «Телерадио-Молдова» это может означать контроль, осуществляемый представителями гражданского общества и гражданами над формой и качеством реализации положений Кодекса телевидения и радио по ее статусу в качестве общественного учреждения, соответствующий факт указан и в ст. 2 Кодекса, в котором говорится, что деятельность общественной телерадиовещательной организации «находится под надзором общества». Кодекс указывает на два вида исполнителей общественного контроля над общественным телерадиовещанием. Речь идет о Координационном совете по телевидению и радио (КСТР) и о Наблюдательном совете Национальной общественной телерадиовещательной компании «Телерадио-Молдова». Эксперты отмечают, что Кодекс четко не наделяет соответствующие органы полномочиями общественного контроля. Эти полномочия, а также механизмы реализации общественного контроля со стороны КСТР и НС скорее можно вывести из текста кодекса. Однако даже на таких условиях, с перспективы полномочий по общественному контролю, Наблюдательный совет, в отличие от КСТР, пользуется достаточно суммарным подходом. По словам авторов исследования, общественный контроль над общественным телерадиовещанием не стал непосредственным предметом Кодекса телевидения и радио. В то же время эксперты констатируют, что настоящий кодекс не устанавливает другие механизмы, посредством которых граждане могли бы непосредственно участвовать в осуществлении общественного контроля над Компанией «Телерадио-Молдова». Осуществление общественного контроля над национальной общественной телерадиовещательной организацией находится в распоряжении Координационного совета по телевидению и радио и Наблюдательного совета. Эти органы в условиях последовательного и полного выполнения своих функций могли бы использовать свой статус представителей общественного контроля и интереса. Вместе с тем подобная ситуация, если учесть предыдущий опыт деятельности КСТР и НС, может оставить национальное общественное телерадиовещательное учреждение вне общественного контроля. Вот почему считается, что как КСТР, так и НС должны взять на себя последовательные обязательства и зафиксировать их в своих регламентах деятельности. Соответствующие обязательства должны в равной мере касаться прямых полномочий Координационного совета по телевидению и радио и Наблюдательного совета в выполнении общественного контроля и форм участия в этом деятельности широкой общественности и институционализированных представителей гражданского общества в области масс-медиа. [Особые беспокоящие выводы] По словам экспертов, рассмотревшим Кодекс телевидения и радио в области общественного телерадиовещания, документ отдает приоритетное значение косвенным формам участия публики и общества в финансировании общественного телерадиовещания, полностью игнорируя прямые формы. Таким образом, под угрозу ставится независимость издательской политики и институциональная автономия общественного телерадиовещания. Кодекс телевидения и радио в то же время оставляет без законодательных решений осуществление контроля общества над деятельностью Национальной общественной телерадиовещательной компании «Телерадио-Молдова», что может отрицательно сказаться на ее статусе общественной организации. [... и тревожные итоговые выводы по всему тексту Кодекса] 1. Кодекс телевидения и радио, как отмечается в анализе и комментариях, содержит определенные положения, в полной мере отвечающие европейским требования. Однако они представляют собой только отдельные отрывки, перемежающиеся двусмысленными положениями, разработанными с точки зрения устаревшего менталитета, что не может служить доказательством четкого прогресса в законотворчестве в этой сфере, что обеспечило бы реальный прогресс национальной телерадиовещательной сферы. 2. Кодекс телевидения и радио изобилует общими формулами по гарантированию независимости и свободы вещательных СМИ, однако не предусматривает четких механизмов, с помощью которых в действительности обеспечивались бы независимость и свободы этих средств массовой информации. 3. Кодекс телевидения и радио не обеспечивает имеющимися в нем положениями достаточно эффективных механизмов автономной и независимой деятельности профильного регулирующего органа. 4. Кодекс телевидения и радио, хотя и отводящий общественным вещательным СМИ самую большую главу, необъяснимо игнорирует жизненно важные принципы, на основе которых обеспечивается действенность и комплексность истинно общественной телерадиовещательной службы. 5. Кодекс телевидения и радио, который необходим и востребован всем обществом, привел к совсем не ожидаемым обществом результатам сразу же после его внедрения на практике. 6. Кодекс телевидения и радио срочно нуждается в новой редакции для приведения нынешних национальных правовых рамок в соответствие с европейскими стандартами. Только таким образом будут созданы предпосылки для образования и утверждения национального телевидения и радио на основе демократических принципов.