Новый Кодекс телевидения и радио срочно нуждается в новой редакции. Анализ и комментарии по теме, I эпизод

На прошлой неделе Фонд Сороса в Молдове разместил на своем сайте www.soros.md исследование «Кодекс телевидения и радио Республики Молдова: анализ и комментарии», подготовленное группой независимых экспертов в рамках профинансированного Фондом проекта. Работа включает три главы, первая из которых посвящена анализу правовых рамок, в которые вписывается деятельность Координационного совета по телевидению и радио (КСТР). Следующие две главы касаются общественных и, соответственно, частных вещательных СМИ. Исследование призвано облегчить понимание определенных положений нового Кодекса телевидения и радио (КТР). Вместе с тем авторы указывают на целый ряд пробелов в тексте закона, которые могут отрицательно сказаться как на деятельность профильного регулирующего публичного органа, так и на общественных и частных телерадиовещательных компаниях. Агентство Info-Prim Neo предлагает подборку из трех серий важнейших проблем, указанных экспертами в тексте Кодекса телевидения и радио, с приведением ряда предложений по улучшению ситуации в этой области. [КСТР: отступления от принципов создания и деятельности] Считается, что Устав, полномочия и форма назначения органа регулирования в области телевидения и радио – ключевая проблема профильного законодательства. В соответствии с европейскими стандартами КСТР должен быть автономным органом, а его члены – независимыми профессионалами, отобранными и назначенными транспарентным образом. В Кодексе телевидения и радио, принятом парламентом Республики Молдова в июле 2006 года, Уставу, полномочиям и форме назначения органов регулирования посвящается отдельный раздел – Глава VI. Известно, что практика назначения 3 членов Координационного совета по телевидению и радио звеньями власти (Закон о телевидении и радио, 1995 год) доказала свою неэффективность в связи с чрезмерным контролем власти над КСТР. Гражданское общество и профессионалы соответствующей сферы предложили для нового варианта законодательного акта компромиссную модель, согласно которой 5 членов должны были назначаться политически, а 4 – гражданским обществом – с утверждающим голосованием парламента. Несмотря на критику европейских и национальных экспертов, прозвучавшую в ходе организованных в Кишинэу публичных дебатов, парламент принял вариант, в соответствии с которым присудил себе исключительное право назначения членов КСТР по предложению профильной парламентской комиссии. Эта форма представляет реальную угрозу политического давления на Совет в условиях подавляющего парламентского большинства одной партии и отсутствия демократической практики управления этой областью в Республике Молдова. Авторы исследования отмечают и другие уязвимые места в области назначения членов Координационного совета по телевидению и радио, в том числе слишком ранний возможный возраст для кандидата в КСТР. Как полагают эксперты, в 25 лет человек лишь теоретически может обладать 5-летним опытом работы, он не может быть значимой личностью в соответствующей области, в результате чего его голос в Совете не будет иметь необходимого веса. Кроме того, авторы считают, что не были учтены замечания ряда специалистов, согласно которым у власти, как правило, имеются и «карманные» общественные ассоциации, которые, имитируя демократию, она могла бы использовать при выдвижении кандидатур. Другой пробел в процедуре назначения состоит в структуре парламентской комиссии, которая, как правило, является копией парламента в уменьшенном масштабе и может принимать решения, не учитывая принцип консенсуса. Практика процедуры назначения состава КСТР демонстрирует несоответствие духу закона, который в ст. 1 утверждает, что цель Кодекса состоит в «установлении демократических принципов деятельности телевидения и радио». По мнению авторов исследования, соответствующий подход может означать: широкое освещение информации о сроках подачи документов на должность члена Координационного совета по телевидению и радио, широкое освещение информации о кандидатах и поданных ими документах, в том числе об учреждении, предложивших их кандидатуру; широкое освещение информации о четких критериях отбора кандидатов, разработанных профильной парламентской комиссией; открытые слушания и дебаты с участием всех заинтересованных сторон, в том числе кандидатов, на тему моральных и профессиональных качеств и намерений кандидатов, их проектов деятельности в рамках КСТР; более широкое, подробное и близкое к предмету обсуждение соответствующего вопроса на пленарном заседании парламента. Автобиография и близко не дает достаточной информации о кандидате, в том числе и по той причине что оно заполняется самим кандидатом. Критерии отбора могут предусматривать, например, в качестве обязательного условия для принятия предложенной общественной ассоциацией кандидатуры презентацию ее достижений, например, за последние три года. У «карманных» неправительственных организаций, как правило, в «копилке» достижений шаром покати, а демократическая и транспарентная процедура могла бы предупредить политические игры, способствуя и продвигая высокое качество будущего состава Координационного совета по телевидению и радио. Все эти уязвимые места выявились при назначении первого состава нового КСТР, кандидаты не просто «утверждались» парламентом, а направлялись, продвигались и поддерживались по правилам политического большинства. Согласно Кодексу телевидения и радио, КСТР руководит председатель, а в его отсутствии – вице-председатель, которых избирают простым большинством голосов Совета. Председатель руководит заседаниями, управляет финансовыми средствами, принимает на работу и освобождает от должностей сотрудников, является основным распорядителем кредитов. Эти полномочия дают приоритет одному из членов Координационного совета по телевидению и радио – председателю – по сравнению с другими членами, хотя он имеет при голосовании один голос, как и остальные члены. В ходе публичных дебатов по проекту Кодекса выдвигались предложения о том, чтобы, например, трудоустройство и, соответственно, увольнение работников аппарата КСТР осуществлялось с согласия Совета, а аппарат, который готовит документы, проекты повестки дня, подчинялся ответственному секретарю. Соответствующие предложения, однако, учтены не были. Форма финансирования деятельности Координационного совета по телевидению и радио, несмотря на то, что источники диверсифицированны (ст. 47, п. (2), снижает шансы на независимость и автономию КСТР. Совет будет финансироваться ежегодно, напрямую из бюджета. Подобное положение является, по мнению экспертов, одним из основных недочетов, содержащихся в новом законе. Главным источником финансирования останутся государственные субсидии, предоставляемые «ежегодно» (п. 4). В результате Кодекс не предупреждает риска и реальной возможности финансового давления (вмешательства) со стороны власти на деятельность Координационного совета по телевидению и радио. Риск повышается и в связи с отсутствием транспарентного механизма формирования бюджета КСТР, который покрывал бы все неизбежные расходы для эффективного выполнения обязанностей учреждения. Хорошим вариантом обеспечения независимости и институциональной автономии Координационного совета по телевидению и радио был бы бюджет, утверждаемый на несколько лет, либо выделение субсидий не напрямую, а посредством независимых агентств. Все решения КСТР принимаются голосами большинства его членов. Авторы исследования полагают, что в этом смысле был сделан шаг назад, по сравнению с предыдущим законом, который предусматривал принятие решения голосами 2/3 членов Совета. Кодекс повторяет старую проблему этой области, которая касается профессиональной квалификации членов регулирующего органа. Рекомендация (2000) 23 Совета Европы, хотя и оговаривает необходимость создания регулирующего ведомства, в принципе, из экспертов в соответствующей сфере, не настаивает в то же время на их пропорциональности в численном составе органа. Этот факт открывает большие возможности для конъюнктурных толкований в странах без демократических традиций (случай Республики Молдова). Рекомендация (2000) 23 предусматривает также, что члены регулирующего органа телерадиовещательной сферы должны назначаться «демократическим и транспарентным способом» и быть защищенными от любого внешнего вмешательства. Игнорируя требования Рекомендации, профильная парламентская комиссия и, соответственно, парламент отобрали и поддержали состав Координационного совета по телевидению и радио в условиях нетранспарентности, неоправданной спешки, не проведя публичных дебатов и без участия гражданского общества. Ярким примером этого стал случай кандидата, который был допущен к этапу голосования в парламенте, в ходе которого его кандидатура была отклонена, поскольку он не отвечал законным требованиям, предусмотренным для члена КСТР (отсутствие необходимого 5-летнего опыта профильной деятельности). Ст. 2 п. w) и ст. 3 Кодекса телевидения и радио посвящены понятию «европейские передачи» и обязывают КСТР следить за прогрессирующим ростом соотношения отечественных и собственных вещательных программ, а также устанавливать конкретные механизмы внедрения соответствующих положений. Однако их важность может снизиться, поскольку несоблюдение телерадиовещательными операторами данных требований не рассматривается Кодексом в качестве нарушения (не указано в Главе V, ст. 38) и, таким образом, не влечет за собой применения санкций. Решением этой проблемы для КСТР было бы на данный момент, следуя букве ст. 37, п. (1) („Координационный совет по телевидению и радио осуществляет надзор за применением и соблюдением положений настоящего кодекса.”), придать большую важность имеющей декларативный характер ст. 3 в сщбственных нормативных актах. В ст. 40. п. (1), п. f) Кодекса телевидения и радио КСТР дается право принимать «кодекс поведения телерадиовещательных операторов для восприятия и сообщения посредством вещательных СМИ услуг программ в соответствии с настоящим Кодексом и европейскими стандартами». По мнению авторов исследования, законодательный орган проявил излишек усердия, включив в Кодекс соответствующее положение. В целом нормы профессионального поведения, кодекса этики и др. являются исключительной прерогативой сообщества работников определенной области. Нормы поведения касаются этики, морали, но не законодательства. Международная практика также указывает на тот факт, что соответствующие нормы поведения разрабатываются и принимаются в рамках сообщества работников определенной сферы, на местном или межкорпоративном уровне и имеют моральную, а не юридическую силу. А орган, осуществляющий надзор за формой соблюдения норм поведения, в абсолютном большинстве случаев не является государственным ведомством, может, лишь за исключением Арбитражного суда по информационным проблемам России. Ст. 40 четко устанавливает, что все решения Координационного совета по телевидению и радио поясняются и что они «включая пояснение публикуются в Monitorul Oficial” и на веб-странице. Это важное положение для обеспечения транспарентности деятельности КСТР. Еще важнее для КСТР будет выработка измеримых критериев для установления по необходимости что означает, например, «незначительное» изменение содержания лицензии на вещание (ст. 25, (2); „радикальное изменение услуг программ” (ст. 38, (2), c); „обладатель лицензии систематически не выполняет условия, оговоренные в лицензии” (ст. 27, (1), a); „серьезное и повторное нарушение положений настоящего кодекса” (ст. 38, (5). Все эти общие положения из текста закона касаются тонких ситуаций, которые вполне могут перерасти в бесконечные конфликты. Поэтому, если закон не четкий, ясные уточнения следует внести в Устав Координационного совета по телевидению и радио или в его Регламент. Та же статья оговаривает, что КСТР «осуществляет надзор за правильностью содержания программ, предоставляемых телерадиовещательными операторами, только после телерадиовещательного сообщения этих программ». Для того, чтобы КСТР мог осуществлять надзор «за правильностью содержания программ, предоставляемых телерадиовещательными операторами», следовало бы в действительности иметь критерии правильности, или очень четко и точно установить их (в Уставе или Регламенте Координационного совета по телевидению и радио). В противном же случае положение или не сможет быть использовано, или будет оставлять место для спорных толкований. Известно, что голосование не может установить истину или правильность. Оно указывает лишь на сиюминутный выбор голосующих. [Лицензии с недостатками] Кодекс телевидения и радио установил срок действия лицензий на вещание для радио- и/или телевизионных служб – 7 лет, а на оказание услуг кабельного вещания – 6 лет, эти сроки эксперты считают оптимальными. Однако законодательный орган не нашел соответствующего решения для процедуры получения технической лицензии. Европейские эксперты, а также местные вещательные СМИ в ходе публичных дебатов по проекту Кодекса просили или отменить, или упростить процедуру получения соответствующего документа. Пока в Кодексе сделан первый шаг в этом направлении: заявление о получении технической лицензии подается в Координационный совет по телевидению и радио, а выдается «профильным органом центральной публичной администрации». Одним из основных условий выдачи лицензии на вещание является реализация задач, установленных в «Стратегии территориального покрытия услугами программ в соответствии с Национальным планом радиоэлектрических частот» (ст. 23 (3) a). В результате рассмотрение КСТР (в скором времени после образования) документов о предоставлении лицензий не вписывается в законные рамки Кодекса. В соответствии с Кодексом телевидения и радио, процедура и условия выдачи лицензии на вещание будут публиковаться в Monitorul Oficial al Republicii Moldova, а также на веб-странице Координационного совета по телевидению и радио, а объявление о конкурсе на доступные частоты – и в других СМИ, в том числе местных. П (3) ст. 23, п. d) устанавливает, что приоритет при выдачи лицензии отдается соискателям, которые оказывают собственные программные услуги, отечественные и европейские программы. Вместе с тем соответствующая статья не устанавливает точно, как будет определяться победитель конкурса на данные частоты, в случае, если предложения двух или более соискателей одинаково хороши. При всем при том, что целый ряд статей Кодекса, в том числе ст. 23, поощряют транспарентную деятельность КСТР в целом и транспарентность при выдаче вещательных лицензий в частности, отсутствие ясного положения, что критерии определения победителей в конкурсе на доступные частоты будут опубликованы, оставляет все-таки место для возможного политического или экономического вмешательства в деятельность Координационного совета по телевидению и радио. Как показывает практика двух предыдущих составов КСТР, положение, согласно которому члены Совета не представляют орган, который делегировал их в состав КСТР, было бесполезным, поскольку не защищало деятельность «автономного публичного органа» от всех видов вмешательства. Положение Кодекса, касающееся стабильного положения Координационного совета по телевидению и радио, может также быть признанным просто декларативным, поскольку КСТР все же не обеспечен, в соответствии с законом, реальной институциональной автономией и финансовой независимостью. Хотя ст. 23 содержит ряд продуманных и ясных положений, она оставляет место и для вопросов. Например, обязательство соискателя частоты представлять «...копии договоров о приобретении необходимой техники или ее аренде...» (п. (6), п. g) кажется чрезмерным, учитывая абсолютно неразвитый рынок «необходимой» техники в республике. Таким же чрезмерным представляется и положение, содержащееся в п. (6), п. h) Кодекса и касающееся «полного бизнес-плана на период действия запрашиваемой лицензии на вещание...», то есть на 6-7-летний срок. Подобный финансовый план в условиях нестабильной экономики Республики Молдова, вероятно, в большей степени походит на красивый рисунок. П (9) ст. 23 оговаривает, что победитель конкурса частот будет определен на базе объективного и беспристрастного анализа, «в соответствии с критериями, предусмотренными в п. (3)...». В действительности же параграф (3) предусматривает «условия», а не «критерии». Новая упрощенная процедура продления срока действия лицензии (продлевает, по просьбе оператора, его право на вещание еще на 7 лет, в случае если он действовал в соответствии с правовыми рамками) многообещающая для деятельности вещательных СМИ в пределах законодательства. Однако, по мнению экспертов, ст. 24 п. (3), предписывающая, что телерадиовещательный оператор имеет право продлевать лицензию на вещание не более двух раз, неясна и нелогична. Остается вопрос: почему вещательная компания, действовавшая в соответствии с законодательством 21 год, должна вновь участвовать в конкурсе? Несоответствующим признается положение Кодекса, согласно которому профильный орган центральной публичной администрации может изменить технические данные лицензии, не неся финансовой ответственности перед владельцем лицензии на вещание, поставленным в ситуацию, когда требуются новые расходы. [Контроль и санкции с семью няньками] Ст. 37, п. (1) устанавливает, что КСТР «осуществляет надзор за внедрением и применением положений», содержащихся в Кодексе, а ст. 39, п. (2) дополняет: КСТР – «орган, ответственный за применение и соблюдение настоящего кодекса...». Положения представляются логичными, пока не констатируется, что в действительности почти половина положений Кодекса содержится в других законах. Речь идет о рекламе, авторских правах, защите журналистов, конфиденциальности источников информации, Правах потребителя, праве на реплику, защите несовершеннолетних и др. Соответствующие законы также устанавливают, кто «осуществляет надзор за применением и соблюдением положений», содержащихся в них. В конце концов целый ряд органов занимается, в соответствии с законом, надзором, например, за тем, чтобы реклама правильно «работала», согласно законодательству, а в действительности законом пренебрегают на всем протяжении его действия. Тут на ум приходит пословица «У семи нянек дитя без глаза». Ст. 37, п. (3), п. c) предусматривает следующее: проверка осуществляется на основании жалобы, поданной физическим или юридическим лицом, «прямо пострадавшим» в результате нарушения положений закона. Точной формулировкой, по мнению авторов исследования, было бы: проверка осуществляется на основании жалобы, поданной физическим или юридическим лицом, «утверждающим, что оно прямо пострадало» в результате нарушения положений закона. Формулировка, приведенная в Кодексе телевидения и радио, оговаривает уже доказанный факт, что лицо пострадало и уже даже не нужды в проверках, а в принятии санкции против нарушителя. Ст. 38, п. (5) оговаривает, что лицензия на вещание «отзывается при условиях ст. 27 только в случае серьезного и повторного нарушения положений настоящего кодекса». Эксперты обращают внимание на тот факт, что в Кодексе не указано, что означает «серьезное и повторное нарушение». «Повторное» - это совершенное сколько раз? В ст. 27, п. (1), п. a) Кодекса говорится, что Координационный совет по телевидению и радио может отозвать лицензию на вещание в случае, если ее владелец «систематически не выполняет условий, указанные в лицензии». Здесь отмечается аналогичная ситуация, когда слово «систематически» можно интерпретировать по-разному, что может привести к злоупотреблениям со стороны КСТР. Выходом из этой ситуации для Координационного совета по телевидению и радио было бы уточнить в нормативных актах (вероятно, в уставе или регламенте), какие нарушения считаются серьезными, сколько раз надо нарушить положение Кодекса, чтобы было констатировано повторное нарушение, и насколько частое и за какой период времени нарушение определенных правовых влечет за собой констатацию того, что телерадиовещательный оператор систематически не выполнял условия лицензии. В противном случае все так же остается угроза злоупотреблений. Естественно, Кодекс должен был поэтапно и четко устанавливать деятельность КСТР, в частности, на начальный период, располагать в определенной последовательности разработку нормативных документов, дополнительных к Кодексу, в том числе Стратегию покрытия территории страны услугами вещательных программ и Национальный план распределения наземных радиоэлектрических волн. Это, вероятно, устранило бы неясность и обеспокоенность среди вещательных компаний, облегчило и упорядочило действия по последовательному развитию соответствующей области, что является первоочередной задачей Кодекса. [Первые месяцы применения на практике] В статье 68 п. (1) последней, IX главы говорится, что парламент в 2-месячный срок с момента вступления в силу Кодекса, создаст и утвердит состав Координационного совета по телевидению и радио. Экперты отмечают, что парламент не уложился в указанный срок. П. (2) той же статьи предусматривает, что КСТР должен разработать и представить парламенту в 2-месячный срок после образования на утверждение свой собственный устав. КСТР уложился в этот срок, однако, по мнению авторов исследования, если следовать духу закона, а не только его букве, следовало бы по крайней мере организовать публичные дебаты по проекту устава с единственной целью – улучшить качество соответствующего документа. Это было тем более важным, учитывая, что немногие члены в составе Координационного совета по телевидению и радио ранее близко занимались областью вещательных СМИ, что заметно отразилось на качестве проекта устава, направленного парламенту (отсутствие опыта и дефицит специальных знаний сказались на всех начальных решениях нового КСТР). П. (6) ст. 68 обязывает органы местной публичной администрации, учредившие вещательные учреждения, издать в 3-месячный срок решения о реорганизации соответствующих учреждений в соответствии с положениями нового Кодекса. Однако, новый Кодекс телевидения и радио не содержит механизмов или форм реорганизации вещательных СМИ, необходимый «вклад» других законов, например, Гражданского кодекса или закона о публичной администрации. Кроме того, не достаточно ясно, когда начался 3-месячный срок: с момента вступления в силу Кодекса или со дня, когда КСТР направил органам местной публичной администрации «рекомендации по механизмам вступления в законную силу» телерадиовещательных компаний. Авторы исследования «Кодекс телевидения и радио Республики Молдова: анализ и комментарии» отмечают в завершение первой главы, посвященной профильному регулирующему органу, что двусмысленные и неточные положения в тексте Кодекса телевидения и радио осложняют применение на практике закона и способны ограничить и даже уничтожить определенные ценные правовые положения для развития области. Так, указывается на необходимость улучшения Кодекса таким образом, чтобы максимально сократить возможность спорных толкований его положений. [Итоговые выводы исследования, относящиеся ко всему тектсу Кодекса] 1. Кодекс телевидения и радио, как отмечается в анализе и комментариях, содержит определенные положения, в полной мере отвечающие европейским требования. Однако они представляют собой только отдельные отрывки, перемежающиеся двусмысленными положениями, разработанными с точки зрения устаревшего менталитета, что не может служить доказательством четкого прогресса в законотворчестве в этой сфере, что обеспечило бы реальный прогресс национальной телерадиовещательной сферы. 2. Кодекс телевидения и радио изобилует общими формулами по гарантированию независимости и свободы вещательных СМИ, однако не предусматривает четких механизмов, с помощью которых в действительности обеспечивались бы независимость и свободы этих средств массовой информации. 3. Кодекс телевидения и радио не обеспечивает имеющимися в нем положениями достаточно эффективных механизмов автономной и независимой деятельности профильного регулирующего органа. 4. Кодекс телевидения и радио, хотя и отводящий общественным вещательным СМИ самую большую главу, необъяснимо игнорирует жизненно важные принципы, на основе которых обеспечивается действенность и комплексность истинно общественной телерадиовещательной службы. 5. Кодекс телевидения и радио, который необходим и востребован всем обществом, привел к совсем не ожидаемым обществом результатам сразу же после его внедрения на практике. 6. Кодекс телевидения и радио срочно нуждается в новой редакции для приведения нынешних национальных правовых рамок в соответствие с европейскими стандартами. Только таким образом будут созданы предпосылки для образования и утверждения национального телевидения и радио на основе демократических принципов.