 |
|
| Дионис Ченуша | |
Качество реформ имеет ключевое значение для подлинного сближения к европейскими стандартами функционирования государства. Но ускорение реформ представляет собой серьёзную проблему для таких стран, как Молдова, где доверие к искренности властей является крайне низким как среди местной общественности, так и со стороны внешних партнёров, включая Европейский союз (ЕС). Господствует восприятие, как правило, обоснованное, что власти скорее сосредоточены на поиске решений, призванных дать им „иммунитет” от реформ, приспособить их к собственным политическим интересам, нежели на запуске радикальных реформ и их осуществлении от начала и до конца.
В настоящее время, совместно с европейскими учреждениями, молдавские власти завершают разработку новой Повестки дня ассоциации с ЕС. Параллельно с этим, государственные учреждения (в координации с Министерством иностранных дел и европейской интеграции) участвуют в разработке Плана реализации Соглашения об ассоциации на 2017–2019 годы, который должен отражать стратегические цели новой Повестки дня ассоциации.
Уже в 2017 году будут действовать новые документы для мониторинга за осуществлением реформ, чего, однако недостаточно, чтобы подтолкнуть и, соответственно, осуществить запланированные реформы. Единственными европейскими факторами, толкающими вперёд реформы в Молдове, физически находясь в стране, являются Представительство ЕС в Кишинёве, Консультативная миссия ЕС в области государственной политики (EUHLPAM) и EUBAM. Хотя наличие этих факторов и помогло удержать Молдову в русле реформ, их недостаточно, чтобы довести реформы до той стадии, когда они начинают давать результаты. Помимо условий, которые ставит ЕС, нужна совершенно новая модель ускорения реформ. Сохранение статус-кво сохранит и замедленный темп реформ. Некоторые представители гражданского общества предлагают использовать целевые инструменты, такие как Миссия Евросоюза, для поддержки правового государства в Молдове. Но есть и другие модели, такие как украинская, которая содержит ряд компонентов, позволяющих сделать реформы более заметными, активными и пользующимися поддержкой в обществе.
Каков статус-кво?
Активизация в Молдове реформ, вытекающих из Соглашения об ассоциации, во многом зависит от деятельности трёх европейских структур в Кишинёве, как постоянных, так и временных – Представительства ЕС, Консультативной миссии в области государственной политики и Миссии по приграничной помощи Молдове и Украине (EUBAM).
Представительство ЕС в Кишинёве является дипломатической миссией, которая сумела в ряде случаев внести свой вклад в оказание обществом давления на власти (например, в случае Закона о недискриминации). Но Представительство не было задумано для того, чтобы оказывать техническую поддержку и предоставлять экспертные знания в процессе реформирования, а многие разделы Соглашения об ассоциации выходят за пределы его (Представительства) экспертных возможностей. В любом случае, с помощью присутствующих в Молдове европейских партнёров (государств-членов ЕС, финансовых учреждений и других близких к Евросоюзу стран,), Представительству удаётся объединять усилия для системной оценки областей, затрагиваемых реформами (Совместный анализ ЕС Программ для Молдовы до 2020 года), том числе при поддержке европейцев.
Срок действия мандата Консультативной миссии ЕС (EUHLPAM) был продлён уже трижды (в 2010, 2012, 2013 гг.). В её обязанности входит консультирование учреждений и их сотрудников, а также планирование конкретных действий (государственных программ) по запросу консультируемых учреждений (министерств и др.). Как правило, представители Миссии и, соответственно, деятельность консультантов, малозаметны, что препятствует реализации потенциала имеющегося у европейцев опыта. Кроме того, отсутствует адресный подход со стороны представителей Миссии к проблемам в консультируемых отраслях. И, наконец, потенциал Миссии гораздо шире того мандата, которым она обладает сегодня.
Миссия EUBAM считается одной из самых эффективных и результативных мер ЕС, наиболее заметных для местного населения и пользующихся его признанием. Однако сфера действия EUBAM очень ограничена (консалтинг, техническая помощь) и, скорее, сосредоточена на работе Таможенной службы и управлении границами, в том числе на мерах по внедрению УВЗСТ. Миссия, скорее, косвенно способствует усилиям по урегулированию приднестровского конфликта, нежели продвижению реформ по горизонтали и вертикали.
Отраслевые инструменты
У гражданского общества Молдовы есть большой интерес к идее Миссии ЕС, призванной оказывать поддержку правовому государству. Эта инициатива была озвучена молдавскими властями в 2014 году, а в настоящее время она активно продвигается и в неправительственном секторе. Обоснованием для такой миссии служит пробуксовывание реформ в сфере юстиции и неэффективность политики по борьбе с коррупцией. Такой подход является точечным и направлен на поддержку правового государства. Сама по себе эта идея отличается новизной и имеет определённые преимущества, как инструмент проведения реформ в судебной системе.
Инициатива вдохновлена миссиями, которые ЕС осуществляет в Албании (страна-кандидат на вступление в ЕС) и Косово (образование, которому Евросоюз оказывает помощь в процессе становления государства) – страны, которые ни коим образом нельзя сравнить с Молдовой. Поэтому возможная миссия, призванная укрепить верховенство закона, должна будет встроиться в молдавские реалии и отражать все местные ограничения. В качестве полномочий для данной миссии авторы предусматривают как мониторинг и консалтинг, так и оказание технической помощи правовым учреждениям, в том числе – в процессе стратегического планирования реформ в данной сфере. Эта идея объединяет в себе черты Консалтинговой миссии (EUHLPAM) и EUBAM, но переосмысленные в контексте ситуации в секторе правосудия.
Тем не менее, такая миссия вновь ограничит Евросоюзу поле для действий. Временные и ресурсные ограничения, диктуемые сложностью Соглашения об ассоциации, требуют иного подхода – всеобъемлющего, стратегического и динамичного – к ряду важных секторов, координируемых одновременно, включая сектор правосудия. Украинская модель наиболее целесообразна при экстренном подходе к программе реформ, непосредственно вытекающем из большого объёма обязательств, включённых в Соглашение об ассоциации и Соглашение об углублённой и всеобъемлющей зоне свободной торговли между ЕС и Молдовой.
„Украинская модель”
Реформы в Украине также сталкиваются с препятствиями, но присутствие здесь ЕС является настолько разнообразным и активным, что оказываемое на власти давление приносит определённые результаты. Но ситуация всё равно меняется медленно, отчасти из-за размеров страны, отчасти из-за сопротивления со стороны старых структур в учреждениях, действующих на центральном и региональном уровнях. Очевидно, что поле для манёвра и, соответственно, для оппозиции по отношению к реформам, для украинских властей и олигархов сведено к минимуму из-за действий России в Донбассе и Крыму.
Многие успехи, достигнутые в Украине в плане реформ и вдохновлённые Соглашением об ассоциации, приписывают Группе поддержки Украины (Support Group for Ukraine). Она была образована в апреле 2014 года в Брюсселе, как ответ Брюсселя на кризис в Украине. Эта группа представляет собой уникальную для Евросоюза инициативу в его отношениях с третьей страной.
Роль Группы заключается в поддержке Украины в процессе реализации Соглашения об ассоциации (консалтинг, экспертные знания, финансовое сотрудничество). В поле её зрения находятся девять секторов: юстиция, политика, налоговая и экономическая реформы, финансовое сотрудничество, энергетика и окружающая среда, транспорт и инфраструктура, сельское хозяйство и т.д. В состав группы входят должностные лица из Европейской комиссии; она включает в себя и представителей стран-членов ЕС. Группа работает в тесном сотрудничестве с Европейской комиссией, Европейской службой внешних действий и, соответственно, с Представительством ЕС в Киеве, а также с другими Миссиями ЕС (Миссия EUBAM и Миссия ЕС по оказанию помощи).
Основными задачами Группы являются стратегическое формирование приоритетов стран-членов ЕС, в том числе помощь в целях обеспечения максимальной отдачи от действий Евросоюза (Первый доклад Группы, 28 октября 2016 г.). Ключевое внимание уделено заметности Группы, за счёт которой планируется укрепить доверие к программе реформ в Украине, в том числе со стороны доноров и инвесторов.
Благодаря успехам, достигнутым Группой поддержки, действие этой инициативы может быть продлено, даже несмотря на грядущее вступление в силу Соглашения об ассоциации ЕС–Украина, после его ратификации Нидерландами.
Подобная ей Группа поддержки, но для Молдовы, стала бы выходом, решающим целый ряд проблем. Во-первых, такая группа была бы ключевым игроком, который мобилизует, координирует и осуществляет стратегическое планирование всех ресурсов и энергии (приоритетов, программ, финансовой и технической помощи), европейских игроков (Представительства ЕС, EUBAM, Консультативной миссии, государств-членов ЕС и т.д.).
Во-вторых, Группа выступила бы в качестве дополнительного канала связи с Европейской комиссией, в том числе благодаря своему нахождению в Брюсселе.
Не в последнюю очередь, представители Группы поддержки, выступая в качестве динамичных, находящихся на виду и открытых для общения представителей Брюсселя, смогут повысить доверие к начатым реформам, объявленным проевропейскими. В то же время, это позволит усилить давление на власти, которое в настоящее время, чаще всего, сводится к позиции, озвучиваемой главой Представительства ЕС в Кишинёве (Пирккой Тапиола).
Вместо заключения...
Программа реформ в Молдове должна вернуть себе доверие как внешних европейских игроков, так и, в большей степени, общественности страны. „Дорожные карты” осуществляемых властям реформ, План действий по реализации Соглашения об ассоциации и другие аналогичные механизмы, должны быть дополнены инновационными, заметными европейскими инструментами.
Необходим комплексный подход для ускорения реформ в ряде ключевых областей для фактической реализации Соглашения об ассоциации. Ведь стагнация наблюдается во многих секторах, помимо судебной системы. С этой точки зрения, идея создать Группу поддержки для Молдовы, близкую по своей концепции той, что была реализована на Украине, стала бы крупным вложением в продвижение реформ в стране.
Представительство ЕС не обладает необходимым опытом, чтобы участвовать в узкоспециальных областях СA/УВЗСТ, полномочия Консультативной миссии (EUHLPAM) ограничены, и она малозаметна, в то время как EUBAM является сугубо отраслевым учреждением. Идея Миссии по поддержке верховенства закона в Молдове соответствует существующим потребностям, но 0на способна дать ответ лишь на проблемы в секторе правосудия. Следовательно, Группа поддержки для Молдовы стала бы наиболее подходящим решением в условиях нашей страны, которые во многом напоминают условия в Украине.
И, наконец, проведение реформ и их глубина зависят, прежде всего, от политической воли властей. Но выполнение Соглашения об ассоциации также является обязательством Евросоюза, следовательно, он должен прибегнуть к новаторским инструментам, более заметным и решительным, чтобы воплотить реформы в жизнь, и Группа поддержки для Молдовы может стать в этом смысле реальным решением.
IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.