„Любимчики” механизма условий, предъявляемых Евросоюзом: Грузия, Молдова или Украина? Анализ от Диониса Ченуши

Op-Ed
	До сих пор макрофинансовая помощь ЕС являлась полезным механизмом расширения европейского влияния среди восточных соседей. Но в регионе присутствуют и другие геополитические силы, такие как Россия, которые способны копировать европейские инструменты...
Дионис Ченуша, Старший обозреватель

Первоначально использовавшаяся в качестве инструмента для компенсирования дефицита бюджета, макрофинансовая помощь Евросоюза превратилась в рычаг реального благотворного влияния политической воли на восточных соседей ЕС. До настоящего времени ей удавалось выводить некоторые реформы на первый план, а иногда даже спасать их. Основными соображениями при этом являлись недостатки в отраслевом управлении.

Европейские институты практикуют тесные контакты с альтернативными местными структурами, такими как гражданское общество, от которых они получают необходимую информацию о чувствительных зонах общественной жизни. Всё же, в одних случаях ЕС верит на слово, в других же он более склонен к наказаниям. Чтобы облегчить себе задачу, ЕС рассчитывает на других международных игроков, совместное с которыми внешнее давление приносит больший эффект. Безусловно, никакой уровень европейского давления не превышает пределы обязательств, добровольно принятых на себя третьими странами. Иными словами, институты ЕС действуют по политико-дипломатической линии, но на основе договорных положений, содержащихся в меморандумах о взаимопонимании.

В рамках Восточного партнёрства лишь Грузия, Молдова и Украина на данный момент соответствуют критериям получения европейской макрофинансовой помощи. Украина достигла некоторых договорённостей с ЕС ещё в 2002 году, однако первой макрофинансовую помощь от ЕС получила Грузия, в 2009 году, а затем и Молдова, в 2010 году. В силу размеров этой страны кредиты, полученные Украиной, более чем в 20 раз превысили суммы, предоставленные двум другим странам. Хотя суммы, направленные Грузии и Молдове, были несравненно меньшими, они также включали в себя гранты. В отношении этих стран ЕС активно прибегает к дифференциированному подходу, для которого характерен и соблазн задействовать политические условия, в дополнение к отраслевым.

Динамика макрофинансовой помощи Грузии, Молдове и Украине

Каждый из случаев предоставления европейской помощи ознаменовал собой новое политическое начало в стране-получателе, порождённое внутренней демократизацией или мобилизацией усилий против внешней угрозы, выступающей, как правило, в лице России. Именно эти две причины послужили фундаментом для архитектуры макрофинансовой помощи Грузии, Молдове и Украине. Впоследствии этот инструмент стал дополнительной опорой для платформы по внедрению соглашений об ассоциации.

В случае Грузии ЕС приступил к выделению макрофинансовой помощи на международной конференции финансовых доноров (октябрь 2008 года), организованной почти через два месяца после российско-грузинской войны 2008 года. Первая помощь (2009–2010 годы) не сопровождалась какими-либо условиями, поскольку она была безвозмездной. Вторая помощь была предоставлена в 2015–2017 годах и впервые включала отраслевые условия. Всё же, в то время Брюссель оценивал выполнение обязательств в тесной координации с грузинскими властями, а в некоторых случаях – и при участии международных финансовых учреждений. То есть прекращение помощи было делом практически невозможным, поскольку правительство было заинтересовано в предоставлении позитивных отчётов. Аналогичный принцип измерения результатов – основанный на консультациях с грузинским правительством, в дополнение к макрофинансовым данным МВФ – остался в силе и в случае третьей макрофинансовой помощи, предоставленной в 2017–2018 годах. Самое последнее соглашение радикально отличается от предыдущих. С одной стороны, оно состоит исключительно из кредитов и реализуется в экстренном порядке из-за пандемии COVID-19. А с другой стороны, впервые в истории отношений между ЕС и Грузией, оказание помощи должно будет явным образом содержать предварительное политическое условие в виде обеспечения демократических институтов (см. Рис.1).

Рис. 1. Макрофинансовая помощь Евросоюза Грузии, предоставленная в полном объёме

Источник: Компиляция автора на основе данных ЕС

Макрофинансовая помощь Молдове воплотилась в жизнь после того, как власть перешла в руки тех политических сил, которые в 2009 году считались продемократическими. При этом они подавали себя в качестве более проевропейских, чем Партия коммунистов (правившая в 2001–2009 годах). Несмотря на то, что ПКРМ положила начало европейской повестке дня в Молдове, настороженное отношение коммунистов к НАТО и некоторым странам ЕС (к Румынии), а также насилие в отношении протестующих (апрель 2009 г.), непоправимо подорвали доверие к их проевропейской риторике. Первый пакет помощи был предоставлен в полном объёме (2010–2012 годы), в то время как второй, согласованный в 2017 году, застопорился. Отмена результатов выборов в столице страны в 2018 году (IPN, сентябрь 2018 г.) спровоцировала приостановку оказания помощи в счёт второго пакета. Её возобновление стало возможным только после падения олигархического режима в июне 2019 года. Обновление политической власти осенью 2019 года способствовало выделению Евросоюзом, практически в автоматическом режиме и без каких-либо серьёзных условий, первого транша в октябре 2019 года. По причине медленного проведения реформ Правительством Иона Кику (назначенным в ноябре 2019 года) второй транш ЕС перевёл только в июле 2020 года. Тогда же истёк и крайний срок для предоставления третьего транша (в размере 40 миллионов евро). Выполнение предварительного политического условия становится обязательным и контролируется европейской стороной на уровне Европейской службы внешних действий. Как и в случае с Грузией, помощь в связи с COVID-19 будет включать в себя предварительное политическое условие, активно использовавшееся ранее, а также шесть отраслевых условий в обмен на второй транш: расследование кражи из банковской системы, гармонизацию Таможенного кодекса, реформу юстиции (Высший совет магистратуры), противодействие контрабанде сигарет и алкоголя, антикоррупционную политику (Национальный орган по неподкупности) и улучшение управления санитарным кризисом. Кроме того, крайне важным предварительным политическим условием является проведение свободных и честных президентских выборов в ноябре 2020 года.

Рис. 2. Макрофинансовая помощь Евросоюза Молдове, предоставленная в полном объёме

Источник: Компиляция автора на основе данных ЕС

Первые признаки предоставления европейской помощи проявились в случае Украины ещё в 2002 году – задолго до Грузии (2008) и Молдовы (2009). Повторно ЕС продемонстрировал свою готовность помочь в 2010 году. Однако активация макрофинансовой помощи стала неизбежной лишь в результате многопланового кризиса, в котором очутилась Украина после падения режима Виктора Януковича и начала Россией гибридной войны. Таким образом, в 2014–2015 годах ЕС предоставил кредиты на сумму 610 миллионов евро, состоящие из средств, запланированных в 2002 и 2010 годах, но упущенных украинскими правительствами (см. Рис. 3). Оценка первого пакета помощи была проведена в координации с украинскими чиновниками, но в значительной мере было учтено и мнение МВФ. Второй эпизод помощи наметился практически сразу же, по причине плачевного баланса бюджетных платежей. Перевод кредитов был осуществлён быстро, в 2014 году, спустя 6 месяцев после первого пакета. Третий пакет не был реализован в полном объёме. Точно так же, как и в случае кредита для Молдовы (2017–2020 годы), третий транш не поступил в Украину (2018 год), поскольку власти не справились с ранее взятыми на себя обязательствами. Как и первые два пакета, четвёртый был получен в полном объёме. Макрофинансовая помощь Украине составляет практически половину всей суммы, предоставленной Евросоюзом 10 странам, являющимся его южными и западными соседями, а также государствам Западных Балкан. Поэтому перечень отраслевых условий для Украины может быть длиннее списка, подготовленного для Молдовы (6 условий).

Рис. 3. Макрофинансовая помощь Евросоюза Украине, предоставленная в полном объёме

Источник: Компиляция автора на основе данных ЕС

Особенности помощи и условия Евросоюза

При тщательном анализе правовых договорённостей, согласованных Евросоюзом, с одной стороны, и Грузией, Молдовой и Украиной – с другой, можно выделить ряд особенностей предоставления макрофинансовой помощи и, соответственно, формулирования принципа выдвижения условий.

Во-первых, с предоставлением финансовой помощи Молдове в 2017 году ЕС создал прецедент, благоприятствующий использованию строгих предварительных политических условий в отношении получателей европейской макрофинансовой помощи. Политические условия озвучивались и в отношении Грузии и Украины, но они никогда не были фактически задействованы, и их выполнение даже не проверялось перед переводом траншей. Из этого следует, что строгие предварительные политические условия фактически применялись лишь в отношении Молдовы. Запуск экстренной макрофинансовой помощи ЕС, направленной на борьбу с последствиями пандемии COVID-19, подчёркивает обязательность строгих предварительных политических условий.

Второй аспект связан с применением отраслевых условий. В отношении Грузии их начали вводить со вторым пакетом макрофинансовой помощи, который состоял как из грантов, так и из кредитов (2015–2017). Для Молдовы ЕС ввёл эти условия вместе с первым пакетом помощи (2010–2012), хотя тот и предусматривал лишь выделение безвозвратных средств. Отраслевые условия присутствуют и на всех этапах финансовой помощи Украине. Это может быть связано с объёмами помощи и с сильной взаимозависимостью с другими кредитами, предоставленными МВФ.

Третья существенная особенность вытекает из того факта, что ЕС продемонстрировал готовность выделить финансовую помощь в переломные для трёх обсуждаемых стран моменты. В Грузии и Украине выплата помощи была произведена после военных действий, предпринятых Россией – после войны 2008 года и, соответственно, аннексии Крыма и разжигания вооружённого сепаратизма на Донбассе в 2014 году. Послевыборные молодёжные акции протеста в апреле 2009 года, за которыми последовало отстранение коммунистов от власти, стали определяющими факторами в случае Молдовы.

Ещё одна третья важная деталь заключается в дифференцированном характере помощи ЕС. Так, количество отраслевых условий в случае Молдовы достигло 28 мер, в то время как для Грузии максимум составил 11 действий (2017–2018), а для Украины – 21 действие (2015–2018). Феномен „захваченного государства” в Молдове может служить одной из причин большого количества условий, предъявляемых европейской стороной.

Четвёртый элемент заключается в применении отраслевых условий. Как и в случае строгих предварительных политических условий, ЕС с первого же транша требовал от Молдовы выполнения отраслевых условий. Этого не наблюдалось в случае помощи, предназначенной для Грузии и Украины, где оценка выполнения условий началась со второго транша. Это свидетельствует о настойчивости Евросоюза в отношении Молдовы и о более мягком подходе к двум другим странам Восточного партнёрства. Никакие отклонения от принципов демократии, наблюдавшиеся в Грузии (олигархизация политической власти, избирательное правосудие) или в Украине (мошенничество в банковской системе, избирательное правосудие в отношении олигархов), не вызвали негативной реакции ЕС такого же уровня, как ситуация в Молдове.

Особенности макрофинансовой помощи ЕС, направляемой трём обсуждаемым странам, высвечивают три основные тенденции. Во-первых, Грузия пользуется значительным уровнем доверия, что отражается в ограниченном количестве предъявляемых ей отраслевых условий и в неприменении к ней условий политического характера. Во-вторых, Украина является крупнейшим потребителем европейской помощи, демонстрируя наличие существенных структурных уязвимостей, а также повышенную ответственность Евросоюза за этого восточного соседа. В-третьих, Молдова является единственной страной Восточного партнёрства, в отношении которой ЕС действительно практиковал предварительные политические условия.

Таблица. Сравнение макрофинансовой помощи ЕС Грузии, Молдове и Украине

Вместо заключения...

Настоящими „любимчиками” европейского теста на предъявление условий являются Грузия и Украина, в отношении которых преобладали отраслевые, а не политические условия. В то же время, грубое пренебрежение реформами со стороны политического класса и повышенная зависимость от внешней помощи привели к энергичному предъявлению Молдове политических условий Евросоюзом.

В любом случае, европейские институты желают придать политическим условиям универсальный характер. Данный подход начинается с экстренной помощи для преодоления пандемии COVID-19 и будет продолжен в рамках многолетнего бюджета Евросоюза на 2021–2027 годы, как внутри ЕС, так и за его пределами.

До сих пор макрофинансовая помощь ЕС являлась полезным механизмом расширения европейского влияния среди восточных соседей. Но в регионе присутствуют и другие геополитические силы, такие как Россия, которые способны копировать европейские инструменты. Риск кредитов, предоставляемых автократам, заключается в том, что они лишают мотивации проводить реформы, освобождают политические элиты от обязательств перед Брюсселем и придают импульс многовекторной внешней политике.

IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.