 |
|
| Дионис Ченуша, Старший обозреватель | |
Кризис на Ближнем Востоке представляет собой очередную брешь в структуре региональной безопасности, затрагивающую Европейский союз (ЕС) и его геополитический авторитет. Выяснилось, что у ЕС ограниченные рычаги управления геополитическим кризисом на перифериях, не в последнюю очередь потому, что он истощен российской агрессией против Украины. Существовавший ранее конфликт между Израилем и палестинскими военизированными группировками обострился после террористических атак ХАМАС на мирное население юга Израиля 7 октября, в результате которых 1400 мирных жителей жестоко были убиты, а около 220 людей были захвачены в заложники. В то же время мирное палестинское население сектора Газа стало побочной жертвой военных действий Израиля, которые считаются международным гуманитарными и правозащитными организациям (HRW и AI) непропорциональными. По некоторым данным, с начала израильской операции против ХАМАС в Газе погибло уже более 7 тыс. мирных палестинцев (Le Monde, октябрь 2023), причем около 1/4 из них - дети. Число погибших среди мирных палестинцев, скорее всего, возрастет после того, как 28 октября Израиль начал вторжение в Газу с военной техникой. Помимо жертв, о которых сообщают Израиль и палестинская сторона, речь идет и о граждан по меньшей мере 37 стран, которые либо оказались в ловушке в Газе, либо погибли от рук ХАМАС. Это подчеркивает международный характер кризиса, как и многочисленные пропалестинские акции протеста в западных столицах, включая Брюссель.
Террористическая операция, совершенная ХАМАСом, застала западных партнеров Израиля врасплох, которые продемонстрировали довольно ограниченную подготовку к управлению многомерным, разразившимся кризисом на Ближнем Востоке. США ошибочно оценили возможности оборонного аппарата Израиля (New York Times, Octombrie 2023), и ЕС пришел к выводу, что ситуация в регионе скорее является частью геополитического мандата американской дипломатии. Одной из причин недостаточного внимания к этому конфликту со стороны США и ЕС является мобилизация ресурсов (политического внимания и материальных ресурсов) для противодействия российской агрессии против Украины. Другой причиной можно считать озабоченность Запада сдерживанием некоторых военных мер Китая против Тайваня (US Department of State, июнь 2023) по российскому сценарию в отношении Украины, воплощенного в феврале 2022 года. Кроме того, западные субъекты сосредоточили большую часть своей внешней политики на устранение рисков (“de-risking”) и повышении стратегической автономии по отношению к Китаю в критических отраслях, таких как минеральные ресурсы, необходимые для зеленого перехода. Другие конфликты, такие как конфликты с участием Армении и Азербайджана (BNE Intellinews, октябрь 2023) или ситуация в странах Африки к югу от Сахары, также ослабили внимание Запада, который по-прежнему остается в позиции „геополитического пожарного”.
Нынешняя смесь параллельных геополитических кризисов, в непосредственной близости или дальше от ЕС, на востоке и юге, продемонстрировала, что географический ареал, где европейские вмешательства могут быть более эффективными, ограничен. Поэтому ЕС должен выбрать, быть вездесущим или разумно выбирать приоритеты, где может навязывать свое присутствие, исходя из экономичного анализа затрат и выгод, доступных ресурсов и намеченных целей. В этом смысле ЕС может объединить управление гуманитарным кризисом в Газе с прекращением огня, укреплением поддержки Украины против российской агрессии и оптимизацией процесса расширения с целью стабилизации и обеспечения ее непосредственной близости на Западных Балканах и Восточное партнерство – Украина, Молдова и Грузия. Рассмотрение этих трех процессов в качестве приоритета может позволить ЕС избежать резкого ухудшения региональной геополитической ситуации из-за умножения кризисов.
ЕС - между разделением и геополитическими чрезвычайными ситуациями
От межведомственной конкуренции между Европейской комиссией, с одной стороны, и Европейским советом и Службой внешних связей, с другой, ЕС пошел по пути раскола на уровне государств-членов относительно ближневосточного кризиса. Визит Урсулы фон де Ляйен и заявления, сделанные из Израиля, вызвали некоторое недоумение в кабинетах Шарля Мишеля и Жозепа Бореля, отвечающих за внешнюю политику ЕС. Около 800 европейских дипломатов и официальных лиц раскритиковали отсутствие сбалансированных высказываний со стороны председателя комиссии, которая выступила в поддержку Израиля, что подорвало доверие к европейской дипломатии (Politico, октябрь 2023). Этому предшествовали другие трения, связанные с диалогом и координацией внутри Комиссии. С превышенным мандатом (Euronews, октябрь 2023), ответственный за политику расширения и соседства Оливер Вархели заявил, что гуманитарная помощь Газе будет прекращена в результате атак ХАМАС от 7 октября. В то же время европейский комиссар по вопросам гуманитарной помощи и управления кризисными ситуациями Янез Ленарчич опроверг Вархеля, подтвердив, что гуманитарная помощь продолжится: в 2023 году было выделено 27,9 млн. евро. Впоследствии ЕС объявил, что утроит гуманитарную поддержку до 75 млн. евро. Помимо расхождений в позициях внутри институтов ЕС, существуют менее заметные разделительные линии между государствами-членами. В рамках Генеральной Ассамблее ООН за прекращение огня в Газе проголосовали 8 стран ЕС (включая Францию, Испанию и Нидерланды), 4 выступили против этой резолюции, а 15 воздержались. Это голосование показало, что существует скорее раскол, чем единство в том, как ЕС должен справиться с данным кризисом. Несмотря на голосование в ООН, Шарль Мишель настоял на том, что заседание Европейского совета в тот же день продемонстрировало единство в ЕС, когда Совет выступал не за прекращение огня, а за гуманитарные “перерывы” (Европейский совет, октябрь 2023).
Вместе с США и другими государствами G7 Франция, Германия и Италия передали сообщения, выражающие поддержку права Израиля на самооборону и уважение международного гуманитарного права в отношении защиты гражданского населения (The White House, октябрь 2023). На двустороннем саммите от 20 октября ЕС и США договорились, что они будут координировать шаги по защите гражданского населения. Заявленные усилия ЕС по деэскалации конфликта ни к чему не приведут, поскольку динамика кризиса зависит от статус-кво гражданских лиц в Газе. Таким образом, предварительным условием для устранения кризиса мог бы стать международный механизм, обеспечивающий защиту палестинских гражданских лиц, в том числе с возможностью их эвакуации.
Чтобы исправить гуманитарную ситуацию, ЕС вместе с США должен обусловить свою политико-дипломатическую поддержку Израилю прекращением огня. В противном случае ЕС рискует потерять свой моральный авторитет в глазах „глобального Юга”. В то время как ЕС соглашается продлить законный статус украинских беженцев в государствах ЕС до марта 2025, он не может найти решения для предотвращения смертей среди палестинских мирных жителей из-за израильской армии. Цена этих неудач может быть, как минимум, двух типов. С одной стороны, доверие к ЕС будет подорвано (по крайней мере частично), что отрицательно скажется на попытках ЕС расширить международное соответствие европейским санкциям против России за антиукраинскую войну. С другой стороны, непрекращение жертв среди палестинских гражданских лиц окажет негативное влияние на легитимность национальных правительств ЕС. В некоторых случаях общественное мнение имеет тенденцию поддерживать палестинцев, в других европейских обществах есть мусульманские меньшинства (2023: Франция – 6.7 миллионов, Германия – 5.5 миллионов и т. д.), которые чувствительны к событиям в Газе. (Без)действия правительств стран ЕС и Брюсселя могут иметь последствия для общественного порядка и политико-избирательных последствий в ближайшем будущем.
Украина, Молдова и Грузия - разные европейские перспективы
Политика расширения Евросоюза продолжает оставаться стабилизирующим элементом в архитектуре безопасности в непосредственной близости от ЕС, поэтому необходимость действовать на других геополитических фронтах не должна быть причиной для снижения внимания ЕС к укреплению и реализации европейской перспективы для стран Восточного партнерства - Украины, Молдовы и Грузии. Расширение европейского пространства за счет включения этих трех государств должно быть направлено на повышение устойчивости перед лицом угроз со стороны российского фактора. Помимо необходимости гарантирования безопасности, углубление европейской интеграции в этих странах требует нацеленности на создание функциональных государств, предотвращающих политические кризисы, социально-экономический упадок, массовую миграцию и депопуляцию.
В случае Украины срочность состоит в том, чтобы сохранить украинскую проблематику в центре внимания политической повестки дня ЕС. С одной стороны, необходимо обеспечить политическую, военную и финансовую поддержку во всех сферах, связанных с оборонительной войной против российской агрессии, в том числе в отношении санкций. Тот факт, что внимание США поглощено ситуацией на Ближнем Востоке и что помощь Израилю, по-видимому, становится приоритетной, создает некоторый дискомфорт в Киеве (Bloomberg, октябрь 2023). Ранее ЕС подтвердил, что эффективность его поддержки будет зависеть от устойчивости американской помощи. С февраля 2022 года ЕС выделил более 82 млрд. евро на поддержку Украины без учета затрат на содержание более 5 млн. украинских беженцев в странах ЕС. В ЕС уже наблюдается нехватка финансовых ресурсов, для чего требуется пополнение бюджета примерно на 66 млрд. евро, но этот шаг был встречен негативно государствами-членами. Исходя из сокращения финансовых ресурсов, ЕС все больше склоняется к идее передачи Украине для нужд реконструкции прибыль, полученная от российских денег (более 200 млрд. евро), замороженных в государствах ЕС в результате санкций, введенных после 2022 года. Только в Бельгии за первые 9 месяцев 2023 года было накоплено около 3 млрд. евро прибыли, полученной от замороженных денег российского Центрального банка. С другой стороны, украинское руководство требует открытия переговоров о вступлении в ЕС. В конце сентября гражданское общество Украины оценило уровень готовности страны на 8.1 балла из 10. Техническая оценка выполнения 7 требований ЕС показывает, что проблемы сохраняются в 2 секторах - реформе Конституционного суда и борьбе с отмыванием денег. Далее следуют решения, которые должен принять президент Владимир Зеленский, и до этого Рада, в которой доминировала его партия (Слуга народа), должна была восстановить антикоррупционные инструменты. Если степень готовности определяется по техническим принципам, то в докладе Европейской комиссии со ссылкой на Украину, представленном в начале ноября, может быть представлена положительная рекомендация по открытию переговоров о присоединении. На европейском уровне нет открытой позиции против начала переговоров с Украиной. Политический консенсус Брюсселя соответствует хорошему уровню технической реализации условий ЕС. Тем не менее, открытие переговорных глав может быть отложено на 2024 год, даже если Европейский совет примет благоприятное решение в конце декабря.
Динамика реформ в Молдове рассматривается в ЕС довольно позитивно. Во время своего визита в Кишинев 12 октября Урсула фон де Ляйен положительно оценила приверженность правительства курсу вступления в ЕС (Европейская комиссия, октябрь 2023 года). Хотя председатель Европейской комиссии положительно оценила проведенные реформы, она также признала, что могут существовать некоторые „проблемы”, не уточнив какие именно. В любом случае недостатки реформ, которые должны быть реализованы молдавскими властями в рамках требований ЕС, оправдываются молдавской стороной гибридными угрозами российского происхождения или сопротивление реформам внутри государственных институтов. На самом деле увеличиваются расхождения между проевропейскими политическими амбициями властей и качеством реформ. Таким образом, в случае оценки кандидатов в орган самоуправления судей, кандидат (Юлиан Мунтян), выбранный преветтинговой комиссией и назначенный на должность правящей партией (Партия действия и солидарности - PAS), хотя он фигурировал в деле о коррупции. Также вопреки рекомендациям Венецианской комиссии и даже молдавского Конституционного суда, власти ограничили право быть избранным для ряда кандидатов на местных выборах (IPN, октябрь 2023). Запреты были мотивированы представителями PAS в качестве средства правовой защиты для противодействия попыткам преступной группировки во главе с Иланом Шором (санкционированного в ЕС, США и т. д.) повлиять на результаты местных выборов, которые должны состояться 5 ноября. По оценкам гражданского общества, уровень подготовки в конце июня был оценен в 4.2 балла из 5. Те 9 условий, сформулированных ЕС по отношению к Молдове, менее специфичны, чем в случае Украины. Вот почему интерпретация прогресса, достигнутого молдавскими властями, менее точна и более субъективна, чем в случае Украины. Молдова может упустить шанс начать переговоры о присоединении, только в случае, если ЕС примет во внимание недостатки в области правосудия или избирательного законодательства. Тем не менее, учитывая тесные политические контакты PAS с Брюсселем, открытие переговоров имеет высокий уровень вероятности.
Самая сложная ситуация - в Грузии, где власти утверждают, что реализовали основные вопросы, связанные с 12 условиями, требуемыми ЕС. На самом деле низкая легитимность правящей партии (Грузинская мечта) сводит на нет авторитет грузинских властей. Неудачная попытка уволить президента Саломе Зурабишвили за продвижение европейской перспективы (Politico, октябрь 2023) с некоторыми процедурными отклонениями от конституционных прерогатив свидетельствует о кризисе в политическом процессе европейской интеграции. Политические силы, близкие к олигарху Бидзине Иванишвили, используют европейский вектор, чтобы оставаться у власти, а оппозиция видит в европейской интеграции способ добиться политических изменений. Существуют серьезные сомнения относительно выполнения требований ЕС для получения статуса страны-кандидата. Однако, как и в случае с Украиной и Молдовой, решение о статусе страны-кандидата для Грузии касается не степени ее готовности, а геополитических расчетов ЕС относительно российского фактора. По данным гражданского общества, 7 условий из 12 частично реализованы, другие 3 более продвинуты, а два вообще не реализованы - деолигархизация и политическая поляризация (Civil.ge, сентябрь 2023). Если ЕС намерен как-то реанимировать европейскую интеграцию Грузии, выступая против российских интересов по восстановлению своего влияния, то статус страны-кандидата должен быть предложен на основе геополитических рассуждений. В то же время на более позднем этапе открытие переговоров о присоединении должно быть строго обусловлено проведением реформ, которые в настоящее время терпят неудачи, а также качеством проведения парламентских выборов 2024 года. Более того, ЕС должен разработать гибкую и вдумчивую коммуникационную стратегию в отношении возможного решения о предоставлении европейской кандидатуры для Грузии. Брюссель обязан объяснить грузинской общественности, что кандидатура предлагается на основе стратегических расчетов. Последующие условия ЕС должны быть нацелены на качество демократических процессов с упором на права оппозиции, средств массовой информации и гражданского общества. Отделение Грузии от Украины и Молдовы будет выгоднее России и грузинским олигархическим интересам.
Вместо выводов...
Ближневосточный кризис, как и российская военная агрессия против Украины, но также и другие последующие геополитические конфликты, являются убедительными свидетельствами того, что система международных отношений переходит к многополярному миру. В этой системе многосторонность и правила не исчезают, а имеют ограниченные эффекты с точки зрения времени и географического охвата. США, ЕС и другие западные субъекты должны адаптироваться, чтобы оставаться функциональными геополитическими субъектами, которые могут предвидеть кризисы и управлять ими, когда их предотвращение терпит неудачу.
Помимо определения жизнеспособных решений для кризиса на Ближнем Востоке, ЕС имеет перед собой два дополнительных геополитических приоритета. Один направлен на поддержку Украины, а другой - на расширение ЕС, которое в контексте геополитических угроз, помимо своего трансформационного характера, приобрело большое значение для обеспечения безопасности. На данный момент кризис между Израилем и Газой не ставит под угрозу политику расширения ЕС. Однако, если конфликт выйдет из-под контроля и станет региональной войной, Евросоюзу будет трудно обеспечить такой же уровень внимания и ресурсов Украине и процессу расширения на Восток. Поэтому, хотя ЕС ошибся на первом этапе, он должен стать активным и беспристрастным в управлении ближневосточным кризисом, чтобы предотвратить возможное ухудшение ситуации в непосредственной близости от него.
Области исследований: Европейская политика добрососедства, отношения ЕС–Молдова, внешняя политика ЕС и России, миграция и энергетическая безопасность.
Следите за Дионисом Ченуша в Twitter
IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.