Кризис мигрантов в Беларуси, уязвимости ЕС и сценарии режима Лукашенко. Анализ от Диониса Ченуша

Op-Ed
	Кризис мигрантов, спровоцированный режимом Лукашенко на границе с Польшей, подчёркивает, что внешние границы ЕС могут быть дестабилизированы на всех направлениях, в том числе и с Востока...
Дионис Ченуша, Старший обозреватель

Беларусь вновь заявляет о себе как о безотлагательной теме в повестке дня Европейского Союза (ЕС), на этот раз – из-за кризиса мигрантов, спровоцированного режимом Александра Лукашенко. Ситуация уже переросла в гуманитарный кризис, а армия, задействованная по обе стороны польско-белорусской границы, милитаризирует кризис, создавая опасные предпосылки для вооружённых столкновений между членами НАТО (Польша) и белорусскими войсками. Участие Беларуси в Союзном государстве с Россией и в Организации Договора о коллективной безопасности также может привести к вовлечению России в возможный военный конфликт на стороне Минска. Разрядки ситуации пока не предвидится, разве что Лукашенко пойдёт на попятную из-за новых санкций (маловероятный вариант) или в результате дипломатических договорённостей, которые придадут ему видимость хотя бы минимального признания на международной арене.

Между тем, европейская сторона вновь заявила, что Беларусь „срежиссировала” использование незаконной миграции в качестве „гибридной атаки” (ЕС, ноябрь 2021 г.). Хотя организованная переброска мигрантов с Ближнего Востока к границам Беларуси с Латвией, Литвой и Польшей началась ещё летом 2021 года, проблема обострилась только после того, как поток мигрантов сконцентрировался на польском направлении. Несколько десятков тысяч польских военнослужащих были привлечены для защиты восточной границы. ЕС заявил о солидарности с польской стороной и о новых отраслевых санкциях, которые нанесут удар по белорусским авиаперевозчикам и туроператорам, начиная с 15 ноября 2021 года. В то же время Брюссель призвал обеспечить доступ к границе международным организациям гуманитарной направленности, не уточнив, обращён ли этот призыв и к Польше, или к одной только Беларуси.

Новый эпизод напряжённости в отношениях с ЕС случился почти через семь месяцев после принудительной посадки самолета Ryanair с целью задержания оппозиционного журналиста Романа Протасевича. Эта акция Минска послужила причиной четвёртого пакета санкций, направленных не только против чиновников, но и против 15 компаний, некоторые из которых жизненно важны для белорусской промышленности в силу числа занятых на них работников, а также объёма доходов, которые эти компании обеспечивают бюджету страны. Помимо компаний, попавших под экономические санкции, в базе данных ЕС фигурирует примерно 166 человек (в том числе и Александр Лукашенко), в отношении которых действуют индивидуальные ограничения на поездки, а активы которых заморожены. Несмотря на это давление на руководство в Минске, внешне белорусский режим не дал серьёзных трещин. Напротив, внутри страны режим пытается укрепить свои позиции, используя агрессивный механизм репрессий в отношении оппозиции, СМИ и коммуникационных платформ. Преследования, организованные белорусскими властями, приобрели огромный размах: арестовано порядка 35 000 человек, из которых 830 считаются узниками совести, а количество НПО, упразднённых после проверки, насчитывает около 270 субъектов (ЕС, ноябрь 2021 г.). По своей жёсткости и масштабам эти результаты превосходят противодействие политической и гражданской оппозиции в России. Кроме того, на внешнеполитической арене Лукашенко ускоряет интеграционные процессы с Россией (в рамках Союзного государства) и рассчитывает на экономическое сотрудничество с организациями, действующими на постсоветском пространстве, в частности, с Евразийским экономическим союзом, СНГ, Организацией Договора о коллективной безопасности, чтобы смягчить последствия давления со стороны Запада. Отношения с Китаем и другими международными рынками сбыта столь же важны для режима Лукашенко.

Параллельно с этим ситуация на восточном фланге ЕС усугубляется усилением российского военного присутствия на донецко-луганском участке границы с Украиной (около 100 000 военнослужащих). В результате ЕС рискует вновь столкнуться с серией проблем в области безопасности у своих восточных соседей. Это означает не что иное, как повышенную потребность в диалоге с Россией – не только по украинской тематике, но и по Беларуси. Таким образом, Владимир Путин может превратиться в посредника в (уже начавшемся) диалоге между Евросоюзом или представителями стран ЕС (такими как исполняющая обязанности канцлера Ангела Меркель) и Александром Лукашенко, который стремится к максимально широкому международному признанию, чтобы снизить политическую значимость оппозиции в изгнании, возглавляемой Светланой Тихановской.

Уязвимости ЕС в области миграции

В контексте событий в Беларуси обостряется уязвимость ЕС, связанная с нелегальной миграцией. Евросоюз не способен эффективно предотвращать или управлять нелегальными миграционными потоками. Этот изъян имеет политические последствия, а также последствия в области безопасности. С одной стороны, проблема миграции делает более громкими голоса евроскептиков, которые используют её для нападок на открытые границы и свободу передвижения на европейском уровне, без которых Шенгенская зона перестала бы существовать. Например, кризис беженцев 2015 года стал суровым испытанием на прочность для европейских внутренних и внешних границ, а также для солидарности стран Евросоюза. В то время как Венгрия и Польша были одними из главных оппонентов механизма распределения беженцев между странами ЕС, Германия открыла свои двери для более чем 1 миллиона беженцев, в основном сирийского происхождения. С другой стороны, нелегальная миграция порождает дефицит безопасности для ЕС, подразумевающий и зависимость от традиционных транзитных государств (Турции, Ливии, Марокко и т. д.). Таким образом, не только организованные преступные сети, но и авторитарные государственные игроки склонны пользоваться этой уязвимостью ЕС (в прошлом – Муаммар Каддаффи, позднее – Тайип Эрдоган, а с недавних пор – и Александр Лукашенко).

Последние данные, опубликованные Европейским агентством пограничной полиции и береговой охраны (Frontex), указывают, что ЕС по-прежнему сталкивается с большим количеством незаконных пересечений своих границ. За первые девять месяцев 2021 года количество незаконных пересечений составило около 133 900, что на 47% больше, чем в 2019 году, до начала пандемии (Frontex, октябрь 2021 г.). Существует шесть маршрутов, по которым мигранты и беженцы пытаются добраться до Евросоюза, а наиболее широко используется Центрально-Средиземноморский (см. Таблицу ниже).

Таблица. Количество незаконных пересечений, январь–сентябрь 2021 г.

Источник: Frontex.europa.eu

По сравнению с потоками мигрантов, следующими по другим маршрутам, количество незаконных пересечений, регистрируемое на восточных границах ЕС, является самым незначительным (хотя в октябре–ноябре их число увеличилось). Тем не менее, политическое внимание ЕС к этому географическому направлению превосходит остальные по нескольким очевидным причинам.

Во-первых, события у восточных соседей ЕС являются результатом схемы организованной переправки мигрантов с Ближнего Востока режимом Лукашенко. Впервые масштабная нелегальная миграция обретает воздушную мобильность по сравнению с обычными её путями – сухопутным и морским. Этот прецедент беспокоит лиц, ответственных за принятие решений в Евросоюзе. Вот почему ЕС наладил контакт со странами происхождения мигрантов и их транзита (по меньшей мере, с 13 из них), чтобы воспрепятствовать переправке мигрантов в Минск. Возможность включения авиакомпаний из этих стран в новый (пятый по счёту) пакет санкций против Беларуси привела к частичному ограничению перемещений граждан Ирака, Сирии и Йемена в Минск из Турции. Новые ограничения введены и в отношении рейсов из Дубая в Беларусь.

Во-вторых, миграционный кризис в Беларуси выделяется тем, что ЕС не имеет возможности возвратить назад мигрантов, проникших по белорусскому маршруту. После того, как Лукашенко распорядился аннулировать Соглашение с ЕС о реадмиссии (Euronews, сентябрь 2021 г.), Беларусь освободила себя от каких-либо юридических обязательств по приёму обратно мигрантов, проследовавших транзитом через её территорию. Эта специфика является основным притягательным фактором для заинтересованных групп (сетей торговцев людьми и потенциальных нелегальных мигрантов). Что касается других маршрутов, то ЕС подписал соглашения о реадмиссии со своими восточными соседями – Арменией, Азербайджаном, Грузией, Молдовой, Украиной и Россией, а также со странами Западных Балкан – Албанией, Боснией и Герцеговиной, Северной Македонией, Черногорией, Сербией и Турцией. Эти соглашения сочетаются с упрощёнными или либерализованными визовыми режимами с ЕС. В случае стран Северной Африки европейская сторона ведёт трудные переговоры с Марокко (с 2000 года), Алжиром (с 2002-го), Тунисом (с 2014-го). Когда ЕС не вмешивается, это делают входящие в него государства, подписывая двусторонние соглашения с транзитными странами, такие как Меморандум между Италией и Ливией от 2017 года, обновлённый в 2019 году, который критикуют за его последствия в виде грубых нарушений прав мигрантов (Amnesty.org, январь 2020 года).

В-третьих, белорусский кризис мигрантов имеет внушительную геополитическую составляющую, поскольку его трактуют как рецидив режима Лукашенко, ранее наказанного за угон самолёта с европейскими гражданами на борту. Этот аспект, по-видимому, сильнее беспокоит Брюссель, поскольку обвинения в использовании нелегальной миграции в своих интересах звучат сегодня в отношении не одной только Беларуси. Недавно премьер-министр Греции Кириакос Мицотакис обвинил турецкую сторону в предполагаемой причастности к содействию незаконной миграции (Greek Reporter, ноябрь 2021 г.). В ответ президент Турции Тайип Эрдоган дал понять, что Греция не выдержит напора мигрантов, если Турция „распахнёт двери”. Аналогичные заявления звучали в марте 2020 года, а ранее турецкая сторона угрожала выйти из соглашения с ЕС, которое датируется 2016 годом и истекает в декабре 2021 года. Согласно этой договорённости, Евросоюз возвращает обратно мигрантов, прибывших из Турции, а взамен принимает и распределяет между странами ЕС сирийских соискателей убежища, на содержание которых Брюссель выделил Турции около 6 миллиардов евро. Геополитический аспект кризиса мигрантов, привлекающий дополнительное внимание к Беларуси, связан с насилием режима в отношении оппозиции и населения, а также с подозрениями его в сотрудничестве с Россией.

Три сценария Лукашенко

Использование режимом Лукашенко кризиса мигрантов объясняется тем, что нелегальная миграция является реальной уязвимостью ЕС. Этот шаг, однако, порождает новые издержки для Беларуси, поскольку ЕС утверждает пятый пакет санкций, которые нанесут удар по сектору услуг (авиаперевозки, туризм, гостиничный сектор), участвующему в трафике мигрантов. Хотя режим Лукашенко импульсивен и склонен к смене настроений, он не иррационален, а скорее использует кризис мигрантов для получения некоторых выгод. В противном случае это означало бы, что Лукашенко действует в ущерб выживанию собственного режима. Поэтому некую тактическую ценность для Лукашенко могут иметь, по меньшей мере, три сценария: 1) „гуманитарный кризис”; 2) „отраслевое соглашение”; 3) „вооружённые столкновения”.

Первый сценарий, который уже реализуется, это „гуманитарный кризис”, который может ещё усилиться. Белорусские власти используют мигрантов, скопившихся на границе с Польшей, для усугубления гуманитарной ситуации в зимних условиях. С одной стороны, Лукашенко приказал предоставить гуманитарную помощь мигрантам, свыше 25% из которых – это женщины и дети. С другой стороны, представители белорусских правоохранительных органов пытаются помочь мигрантам проникнуть на польскую территорию и, соответственно, в ЕС. В сентябре–ноябре Германия выявила почти 10 тысяч мигрантов, прибывших по маршруту Беларусь–Польша, и задержала около 400 контрабандистов, в том числе с немецкими паспортами. Согласно первому сценарию, преследуется локальная цель: тем самым Лукашенко стремится дискредитировать ЕС в глазах белорусской общественности и, одновременно, восстановить свою репутацию, представ в образе спасителя мигрантов, оказавшихся в беде. Это происходит в обстановке масштабной информационной войны, в которой Беларусь поддерживают российские официальные лица и прокремлёвские СМИ, демонизирующие Польшу и прибалтийские государства, откуда белорусская оппозиция в изгнании действует против режима Лукашенко.

Второй сценарий направлен на подписание „отраслевого соглашения”, которое позволило бы разрешить кризис мигрантов. Такой сценарий означал бы триумф Лукашенко, поскольку он сумел бы вынудить Евросоюз или политических деятелей, представляющих интересы ЕС (таких, как Ангела Меркель), прийти к общему знаменателю для разрядки ситуации (по-видимому, этот сценарий сейчас реализуется). Достижение договорённости, которая привела бы к оказанию помощи мигрантам и остановила их наступление в сторону польской границы, может потребовать нескольких составляющих: российского содействия переговорам, выделения финансовой помощи Беларуси и/или ведения диалога (как минимум, косвенного) с белорусским руководством, которое в настоящее время находится под санкциями ЕС. Хотя это можно осуществить при посредничестве международных гуманитарных организаций, администрация Лукашенко желала бы иметь согласованную и реализуемую совместно с ЕС „дорожную карту” урегулирования миграционного кризиса (Belta, ноябрь 2021 г.). Лукашенко предложил создать „гуманитарный коридор” через Польшу или воздушный мост для переправки мигрантов прямо в Германию. Таким образом, Лукашенко считает возможным наладить отраслевой диалог с Евросоюзом, по примеру договорённостей ЕС с Турцией в области миграции. Реализовав этот сценарий, белорусский режим рассчитывает получить хотя бы частичное международное признание.

Третий сценарий является самым негативным и может привести к началу вооружённых столкновений с Польшей. Вмешательство других государств НАТО не исключено. Но это означало бы, что Беларусь обратится за помощью к России, которая, не замедлит направить свои вооружённые силы на защиту западных границ Российско-белорусского союзного государства. Вооружение мигрантов, размещённых вблизи польской границы, и нарастание среди них антипольских настроений может привести к провокациям с военными последствиями. Хотя граница с Литвой (678,8 км) практически вдвое длиннее, чем польско-белорусская граница (396,6 км), что упрощает проникновение мигрантов, целью белорусских властей была выбрана именно Польша. Одной из главных причин является отсутствие в Польше представителей Frontex. Эта страна, в отличие от Литвы, отказалась от помощи упомянутого европейского агентства, операционный центр которого расположен в Варшаве. Участие ЕС или НАТО, наряду с польской полицией и армией, обеспечит лучшую координацию и, соответственно, сдержанность в отношении провокаций со стороны Лукашенко.

Вместо заключения...

Кризис мигрантов, спровоцированный режимом Лукашенко на границе с Польшей, подчёркивает, что внешние границы ЕС могут быть дестабилизированы на всех направлениях, в том числе и с Востока. Кроме того, данный кризис доказывает, что „нелегальная миграция” остаётся эффективным инструментом в руках авторитарных режимов, соседствующих с Евросоюзом и готовых использовать его уязвимости.

Одного лишь введения санкций недостаточно для стабилизации ситуации в Беларуси, поскольку режим Лукашенко быстро адаптируется к новым внешним ограничениям, а Россия предоставляет ему кислородную подушку. В то же время игнорирование ситуации в Беларуси позволяет режиму совершать рецидивы, проявляя деструктивную изобретательность на восточных границах ЕС, что может иметь последствия для северной части Восточного партнёрства, особенно на границе с Украиной. Ситуация в Беларуси требует новых, быстрых и эффективных подходов, способных помешать превращению этой страны во вторую „Северную Корею” прямо под боком у Евросоюза. Любые предпринимаемые действия следует тщательно анализировать (но не откладывать или смягчать) во избежание нежелательных последствий отсекания Беларуси от Запада в попытке наказать Лукашенко. Никакие действия не должны способствовать ускорению негласного и последовательного поглощения этой страны Россией.

IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.