Итоги 2021 года: 5 достижений и проблем ВП - проевропейская устойчивость и новые очаги региональной нестабильности. Анализ Диониса Ченуша

Op-Ed
	Процессы, происходящие в 2021 году, подтвердили, что страны региона, даже после 30 лет независимости, не обладают достаточными возможностями для самостоятельного преодоления кризисов безопасности. Поэтому ЕС будет вынужден взять на себя роль поставщика безопасности и стабильности для восточного соседства...
Дионис Ченуша, Старший обозреватель

События внутри Восточного партнерства (ВП) 2021 года показали, что демократические перспективы имеют еще шансы на успех в регионе. Реформаторские политические силы продолжали пользоваться доверием населения в той мере, в какой было необходимо для того, чтобы управлять. Но прогресс не был однородным. В некоторых случаях отмечался негативный рост авторитарных репрессий или снижение интереса к демократическим реформам. Несмотря на то, что Европейский союз (ЕС) увеличил свое присутствие в регионе, его эффективность ограничена еще слабой функциональностью восточных соседей и деструктивным или недружественным влиянием России. Политические изменения в Германии обещают пост-меркелевское правительство, более открытое к процессам европейской интеграции ВП.

Благоприятные тенденции ВП были обусловлены процессами политической демократизации и стабилизации в Молдове и Армении в результате досрочных выборов (NewEasternEurope, июль 2021 года). Бонусом для Еревана является вступление в силу Соглашения о всеобъемлющем и расширенном партнерстве, подписанном в марте 2021 года. Ситуация в Украине была неоднозначной из-за неопределенности, связанной с реформой юстиции, которая не может продвигаться вперед из-за отсутствия политической воли и оппозиции „старой системы” (IPN, март 202й года). Помимо внутреннего давления на реформы, активизировались и угрозы повторения российской военной агрессии в невидимом до сих пор масштабе. Одновременно Грузия перешла в серую зону из-за застоя демократии после того, как отказалась от судебной реформы, согласованной с ЕС, и допустила атаки против гражданских активистов, журналистов и оппозиции (IPN, сентябрь 2021 года). Самые серьезные регрессы произошли в Беларуси, где репрессии против критиков режима усилились, как и санкции, применяемые Западом против режима Александра Лукашенко. В то же время, отсутствие эффективного международного посредничества в процессе разграничения армяно-азербайджанских границ после военного конфликта и освобождения большинства азербайджанских территорий в 2020 году, отложило процесс восстановления мира и возобновления неудачного диалога между двумя соседними странами.

Топ-5 достижений:

1. Инвестиции ЕС в устойчивость и демократические реформы Восточного партнерства. Основным прорывом для региона является стремление Брюсселя оказать финансовую помощь для цифровой и зеленой трансформации и для взаимоподключения в области транспорта как внутри региона, так и со странами ЕС. Таким образом, европейский бюджет для инициатив, посвященных шести странам ВП, включает около 20 млрд. евро государственных и частных инвестиций, включая гранты (UE, июль 202й года). Среди целенаправленных действий насчитывается ремонт физической инфраструктуры, повышение эффективности использования энергии, улучшение доступа в интернет, возрождение сельских районов, озеленение городов и постпандемическая поддержка бизнес-среды. Никогда ранее европейские деятели не были столь конкретными и щедрыми в своем финансовом предложении для внутрирегиональной модернизации и взаимоподключения. Конечно, размер европейской помощи, особенно компонент невозвратной помощи, в значительной степени зависит от глубины отношений с ЕС.

Тем не менее, даже в отсутствии Соглашения об ассоциации с ЕС, которое предполагает политическую ассоциацию и экономическую интеграцию, Армения получит около 500,000 евро больше в европейских грантах и инвестициях, чем Грузия (1,6 млрд. евро против 1,1 млрд. евро). Поддержка отраслевой устойчивости и реформ правового государства в регионе легла в основу Совместной декларации Шестого саммита ВП, поддерживаемой в том числе авторитарными режимами, такими как режим Ильхама Алиева. Несмотря на положительные стороны документа, региональные авторитарные лидеры проявили солидарность. Таким образом, Азербайджан отрекся от критических аспектов Совместной декларации ВП, связанных с политической ситуацией в Беларуси, за что впоследствии получил благодарность от Лукашенко.

2. Проевропейское рвение нового немецкого правления по отношению к восточному региону. Согласно соглашению о правлении разноцветной коалиции, Германия будет активно сотрудничать с ЕС в продвижении европейской интеграции в Восточном партнерстве. Грузия, Молдова и Украина прямо упоминаются в правящем соглашении. В то же время риски, связанные с российским фактором, рассматриваются более решительно и критически, по крайней мере, в сравнении с соглашением последнего правления Ангелы Меркель (IPN, декабрь 2021 года). В свете военной мобилизации на восточной границе Украины в конце 2021 года, российский газопровод Nord Stream 2 попал под критику новой немецкой власти. После высказываний министра иностранных дел Анналены Бербок стало понятно, что любой вид российской военной агрессии против Украины может привести к приостановлению процесса сертификации газопровода. Поэтому политические перемены в Германии могут способствовать продвижению более смелой и, соответственно, жесткой политики в отношении действий России в восточном районе.

3. Ужесточение критических высказываний против действий России в восточной зоне. ЕС решительно осудил концентрацию российского военного потенциала на границе с Украиной. В совместном заявлении Группы 7, ЕС предупредил российскую сторону о том, что будет жестко санкционирована за любую (новую) агрессию против украинского государства, учитывая применение пакета жестких санкций. В то же время европейские официальные лица очень прямо заявили об использовании энергии в качестве геополитического инструмента против Молдовы, которая осталась без контракта на поставку природного газа с Россией, которая отозвала свою политическую поддержку, оказываемую ранее правящим пророссийским силам. В отсутствие возобновленного контракта, цена на газ в период с сентябрь по октябрь практически утроилась, пока молдавским властям не удалось договориться о новом контракте (на 5 лет) в конце октября 2021 года. Основываясь на негативном молдавском опыте, ЕС и государства-члены смогли вынести конкретные уроки о рисках, связанных с контрактами на закупку газа с Россией, а также о том, насколько жизненно важна диверсификация источников поставок энергоресурсов (IPN, ноябрь 2021 года).

4. Прореформаторский виток в Молдове. Досрочные парламентские выборы, состоявшиеся в июле 2021 года, привели к победе Партии действия и солидарности (ПДС), которая получила комфортное большинство в парламенте (63 мандата из 101). Благодаря этому политическому успеху, новая власть является однородной. С одной стороны, это обеспечило чрезвычайно полезную идеальную сплоченность для реформ. Однако, с другой стороны, монополия политической власти нарушила механизм „проверки и баланса”, а назначение сторонников ПДС в государственные учреждения вызывает серьезные вопросы о риске реполитизации государственных учреждений (институт омбудсмена, Совет по телевидению и радио и др.). Тем не менее, программа реформ, обещанных новой властью, оказала положительное влияние на имидж страны в ЕС. Именно это повлияло на желание Брюсселя оказать финансовую помощь Молдове (600 млн. евро до 2024 года), даже в условиях, когда большинство ПДС, правительство и президент Майя Санду допустили отклонения в первые 5 месяцев правления, связанные с процедурами прозрачности принятия решений (Закон о прокуратуре), или открытого пренебрежения позицией гражданского общества (Кодекс телевидения и радио). Наконец, единство на уровне институтов ЕС и государств-членов было видно, когда были ускорены политико-бюрократические процедуры, связанные с безвозмездной бюджетной помощью (60 млн. евро), предоставленной после саммита ВП для управления социально-экономическими последствиями, связанными с подорожанием российского природного газа. Благодаря этому, деньги были предоставлены до конца 2021 года, без возможных осложнений, связанных с внутренним бюджетным планированием ЕС на 2022 год.

5. Поддержка белорусского демократического движения в изгнании. Представители оппозиции, гражданского общества и белорусских СМИ получили в течение года постоянное политическое признание со стороны европейских институтов. Лидер демократического движения Светлана Тихоновская имела встречи с национальными лидерами и главными деятелями ЕС. Она укрепила свою внешнюю легитимность настолько, что смогла направить критику даже самой Ангеле Меркель за диалог с Лукашенко по поводу управления кризисом мигрантов (DW, ноябрь 2021 года). До саммита ВП, ЕС объявил о программе поддержки в размере 30 млн. евро (RadioFreeEurope, декабрь 2021 года), выделенной для гражданского общества, независимых средств массовой информации и белорусских предпринимателей, вынужденных искать убежище на Западе. Финансирование гражданского общества внутри Беларуси всегда было проблематичным для иностранных доноров. Однако наступает период, когда, несмотря на значительно открытый доступ к внешнему финансированию, деятельность гражданского общества на местах обречена на усиленную криминализацию и преследование. Трудная миссия белорусского демократического движения заключается в сохранении высокого интереса западных официальных лиц к Беларуси, внимание которых может сократиться из-за появления новых, более серьезных и срочных кризисов.

Топ-5 проблем:

1. Низкий уровень вакцинации в Восточном партнерстве. Доступ к вакцинам был облегчен ЕС посредством финансирования через международную платформу COVAX, а также индивидуальных пожертвований. Например, в молдавском случае страны ЕС (Румыния и другие) пожертвовали более 200 тыс. доз. По оценкам, около 1/3 вакцин, введенных в государствах ВП (за исключением Беларуси), поступали от ЕС в той или иной форме. Однако уровень вакцинации не превысил порога в 50%. В декабре 2021 года около 29% населения региона были вакцинированы по полной схеме. В конце года самый высокий уровень вакцинации был зарегистрирован в Азербайджане (46.9%) и Молдове (37,4%), а затем в Украине (30%), Грузии (29,8%) и Беларуси (25,6%), а самый низкий - в Армении (12,6%). ЕС выступает за ускорение процесса вакцинации для достижения 70-процентной доли к середине 2022 года. Эта амбициозная (и оптимистичная) цель должна быть достигнута с помощью нового механизма финансирования (35 млн. евро), управляемого Банком развития Польши (BGK), который позволит компенсировать продажи вакцин государствами-членами государствам ВП (так называемый механизм перепродажи, согласованный в 2021 году).

2. Дестабилизация региона под воздействием российского фактора. Ситуация в ВП могла быть менее беспокойной в 2021 году, если бы не действия российской стороны. Эти действия проявились по-разному - от дезинформации о вакцинации, что привело к укреплению движения противников вакцинации (Украина, Молдова), до напряженности на российско-украинской границе, внутри Украины (оккупированные регионы Луганск, Донбасс и Крым) и на оккупированных территориях Грузии (особенно в Южной Осетии). В Молдове в первой половине года была использована дипломатия вакцины (IPN, апрель 2021 года), а в сентябре-октябре – произошло давление, связанное с сокращением поставок природного газа, которое, как и другие уязвимости в энергетическом секторе, было поздно решено властями ПДС. После мобилизации военных сил на границе с Украиной ближе к концу 2021 года, продолжающаяся поддержка Александра Лукашенко, вероятно, была вторым источником дестабилизации региона. Этот аспект побудил минский режим прибегнуть к действиям, угрожающих границам ЕС (Польша, Литва, Латвия) с использованием нелегальных мигрантов, перевозимых преимущественно с Ближнего Востока.

3. Использование незаконной миграции на восточных границах ЕС. Белорусские власти упростили процедуры выдачи туристических виз некоторым из основных стран происхождения нелегальных мигрантов, которые выбирают в качестве назначения Европу (в частности, Ирак). Таким образом, Лукашенко попытался использовать незаконную миграцию в качестве меры вымогательства некоторых геополитических преимуществ по отношению к ЕС, в том числе подвергая жесткому испытанию солидарность ЕС с Польшей. Максимальной целью минского режима было международное признание путем возобновления официальных контактов для управления кризисом мигрантов. Но единственное, в чем преуспел Минск - это использование гуманитарного кризиса на польско-белорусской границе с целью дискредитации ЕС. Несмотря на то, что другие маршруты незаконной миграции в ЕС являются популярнее в плане торговли людьми, чем восточные - через Беларусь (IPN, ноябрь 2021 года), в любом случае, угроза, исходящая из Минска, была особенной, поскольку за ней стояли государственные актеры. Как и при принудительной посадке самолета Ryanair (CNBS, май 2021 года), действия Минска были восприняты как „государственный терроризм” (BBC, ноябрь 2021 года).

4. Деградация правового государства в Грузии. Грузинские власти неоднократно игнорировали позицию ЕС. Представители Партии „Грузинская мечта” (Иракли Гарбашвили, Иракли Кобахидзе) открыто и косвенно критиковали посла ЕС в Тбилиси, евродепутатов и других европейских чиновников, которые требовали от грузинской стороны выполнения взятых международных обязательств. Сначала грузинские власти отменили соглашение, оговоренное с председателем Европейского Совета Шарлемм Мишелем (RadioFreeEurope, июль 2021 года), и не смогли предотвратить атаки крайне правых групп против гражданских активистов и средств массовой информации, что привело к гибели одного журналиста. Впоследствии грузинские власти отказались от макрофинансовой помощи ЕС (75 млн. евро), чтобы избежать санкций ЕС за невыполнение условий, связанных с реформой в области юстиции. После этого последовала очень агрессивная избирательная кампания в рамках местных выборов, которые под давлением административного аппарата и пропаганды СМИ были выиграны правящей партией (47%). Конечным моментом в деградации правового государства в Грузии стало задержание и осуждение бывшего президента Михаила Саакашвили, квалифицированное как „избирательное правосудие и политическая месть”, и которое выполняет все условия для осуждения в ЕСПЧ. Дело Саакашвили может усложнить отношения Грузии с ЕС и США, а также со странами, с которыми она хочет продвигать европейскую перспективу - с Украиной в рамках „ассоциированного трио” (IPN, июль 2021 года).

5. Ограниченный прогресс в процессе разграничения и демаркации границ между Арменией и Азербайджаном. Армяно-азербайджанские отношения были напряженными в этом году и привели к новым фронтальным столкновениям. Посредничество российской стороны, а позже и ЕС позволило добиться некоторого улучшения ситуации, в том числе освобождение пленных. Тем не менее, не достигнуто никакого прогресса в области разграничения и демаркации границ и определения статуса Нагорного Карабаха, где с ноября 2020 года развернута миротворческая миссия России (1960 военных). Европейскому лидеру Шарлю Мишелю удалось поговорить с премьер-министром Армении Николаем Пашиняном и президентом Азербайджана Ильхамом Алиеевым о разграничении и демаркации границ, предложив, чтобы ЕС внес свой вклад, направив миссию экспертов. Тем не менее, роль России может быть определяющей в переговорном процессе, поскольку она одобрена (пока) обеими сторонами. Возможная стагнация может произойти, если Армения попытается заменить российское посредничество на европейское, отвергнутое Алиевым, который уже намекнул Евросоюзу, что тот должен просить у Баку разрешения для любых операций в районах, затронутых конфликтом.

Вместо выводов...

Процессы, происходящие в 2021 году, подтвердили, что страны региона, даже после 30 лет независимости, не обладают достаточными возможностями для самостоятельного преодоления кризисов безопасности. Поэтому ЕС будет вынужден взять на себя роль поставщика безопасности и стабильности для восточного соседства.

Из-за структурных уязвимостей - слабых институтов, недостаточного управления и внешней зависимости от ключевых ресурсов (энергетической области) – регион также подвержен геополитическому давлению. В то же время, некоторые авторитарные режимы (Беларусь) становятся дополнительными очагами нестабильности в регионе, помимо российского фактора.

В любом случае, решение ЕС массово инвестировать в устойчивость либерально-демократического управления, является кульминацией в списке достижений ВП в 2021 году, и имеет реальный потенциал для позитивного воздействия на геополитические процессы в регионе в 2022 году.

IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.