 |
|
| Дионис Ченуша, Старший обозреватель | |
Восточное партнерство пережило сложные моменты в 2020 году. Ряд неординарных ситуаций глубоко изменил имидж и демократические перспективы определенных государств региона. В результате национальных выборов в северных группах партнерства пошатнулся статус-кво старых элит, существование которых обусловлено авторитарной системой или разнообразными источниками коррупции. Традиционный пессимизм, связанный с системным застоем демократических процессов в некоторых государствах, был поставлен под сомнение. Таким образом, организация мирных протестов после выборов в Беларуси заложила основы красно-белой революции, а президентские выборы в Молдове привели к власти политические силы, призванные обеспечить реформы и лучшее управление. Одновременно, в кавказской зоне Восточного партнерства позитивный ход вещей значительно пострадал из-за войны в Карабахе, с одной стороны, и из-за сопротивления к изменениям олигархического режима в Грузии, с другой стороны.
Санитарный кризис, спровоцированный пандемией COVID-19, показал, что государствам региона необходимо срочное укрепление органов публичного управления на центральном и местном уровнях. Авторитарные, но и полу-демократические страны показали многочисленные слабости, в частности, в области общественного здравоохранения. Наличие экономических ресурсов и улучшение внутренней координации после миграционного кризиса 2015-2016 годов не сделали ЕС и государства-члены менее уязвимыми к пандемии. Национальные правительства повторно национализировали внутренние границы и поставили национальные интересы выше европейских наднациональных интересов. Поэтому институты ЕС сыграли решающую роль в демонстрации своей полезности в глазах европейских граждан, прежде всего. И только после того, как европейская солидарность материализовалась внутри ЕС, она смогла проявиться и по отношению к восточным соседям - в виде финансирования защитного оборудования и создания финансовой поддержки, состоящей из грантов и кредитов.
Неспособность показать критическую массу общества, ранее реализованную посредством миграции рабочей силы, задержала публичное неудовлетворение эффективностью национальных правительств внутри государств Восточного партнерства. Некоторые режимы, например в Азербайджане, превратили данный вызов в возможность вернуть территории, контролируемые более двух десятилетий армянскими силами. В других странах, Молдове и Украине недоверие граждан повлияло на предвыборную деятельность правящих политических сил. Из всех шести стран Восточного партнерства, только в Грузии и Азербайджане правящие режимы в конце года добились новой легитимности, либо с помощью оспариваемая голоса, либо территориальными завоеваниями с сопутствующими жертвами. Однако в 2020 году были выявлены институциональные недостатки шести государств, а еще больше хрупкость режимов, которые не могут добиться ни демократии, ни публичного благополучия.
Основные 5 проблем
Самой серьезной проблемой для Восточного партнерства стала пандемия, которая с самого начала спровоцировала жертвы среди населения и проблемы в экономике. Большинство сепаратистских регионов ВП занимались собственной эпидемиологической безопасностью (3DCFTAs, май 2020 года), не особо рассчитывая на Россию, их традиционного финансиста, столкнувшегося с одним из самых высоких уровней заражения в мире. На фоне пандемии, которая сильно повлияла на Армению и замедлила реакцию международных актеров, Баку решил использовать нарушение режима прекращения огня с обеих сторон для того, чтобы восстановить территориальную целостность страны. Неспособность предотвратить эскалацию ситуации вокруг Карабаха принесла пользу режиму Ильхама Алиева, но пошатнула мандат армянского премьера Никола Пашиняна. На юге Восточного партнерства антиреформаторские силы из украинской судебной системы атаковали антикоррупционные механизмы, что поставило под угрозу внешнее финансирование страны и скомпрометировало антикоррупционные обещания президента Владимира Зеленского. В 2020 году олигархические автократии и режимы, существующие в Восточном партнерстве, сохранились у власти, несмотря на некоторую потерю легитимности.
1. Парализующее влияние пандемии на восточноевропейские демократии, населения и экономики. Вероятно, за исключением сектора ИТ и электронной коммерции, остальная часть экономики была парализована многочисленными чрезвычайными ситуациями и, в большинстве случаев, дефицитом финансовых ресурсов для компенсирования потерь среди населения и экономики. До 28 декабря 2020 года почти 2 млн. человек в 6 странах партнерства заразились вирусом, из которых более 30 тыс. скончались. К середине 2020 года Молдова имела самые негативные статистические данные, которые с осени превысила Грузия. Уличные протесты и выборы в регионе стали одними из факторов, которые способствовали росту инфицирования, а также неэффективному применению правил санитарной безопасности. Все государства региона, за исключением Беларуси, были восприимчивы к риску заражения. Поэтому было введено чрезвычайное положение (3DCFTAs, декабрь 2020 года), в некоторых случаях впервые в истории определенной страны (Молдова). В то же время правительства региона применили ограничительные режимы пребывания в общественных местах, в случае с Беларуси выступая в качестве оправдания для пресечения протестов против Лукашенко. В 2020 году экономический рост стран снизился. Прогнозы Международного валютного фонда (МВФ) варьируют от страны к стране, причем наибольшее падение ВВП приписывается Украине (более 7%), а самое низкое Белоруссии – 3%. Таким образом, государства партнерства вступают в 2021 год экономически и политически ослабленные.
2. Отказ остановить вторую войну в Карабахе. Продолжающаяся милитаризация Армении и Азербайджана после первой войны 1992-1994 годов всегда поддерживала путь к новому военному противостоянию. В период с 2010 по 2019 годы военные бюджеты двух стран выросли примерно на 70% - до 673 млн. долларов и, соответственно, до 1854 млн. долларов. Имея меньшую способность финансировать свою армию, чем Азербайджан, Ереван всегда рассчитывал на возможное вмешательство России и принадлежность к Организации договора о коллективной безопасности. Но эти расчеты были слишком оптимистичными, так как Нагорный Карабах не является частью международно признанной армянской территорией, как неотъемлемой части Азербайджана. Ни желание самоопределения армянского меньшинства в Карабахе, ни международные переговоры под эгидой Минской группы (ОБСЕ) не остановили азербайджанское наступление. В меняющемся региональном контексте азербайджанская стратегия по отношению к Карабаху была построена на том, что Турция играет самостоятельную роль по отношению к евроатлантическим партнерам, а так же к России. Поэтому новое нарушение режима прекращения огня в сентябре использовалось в качестве возможности для перемещения армии в направлении азербайджанских территорий, контролируемых с середины 90-х годов армянскими силами. Вторая волна пандемии COVID-19 не сдержала эти боевые намерения. Авторитарный азербайджанский режим осознал, что для Армении, серьезно пострадавшей от негативных последствий инфекции, новая война в Карабахе открыла второй фронт, дополняющий пандемический. Политическая поддержка Турции и ее военная помощь, в частности использование турецких беспилотных летательных аппаратов (Bayraktar TB-2) в горном регионе Карабаха, способствовали победе Азербайджана и, соответственно, капитуляции Армении в течение 44 дней. В результате трехсторонних переговоров Россия-Армения-Азербайджан, под председательством Путина, было подписано перемирие для прекращения огня (Kremlin.ru, 10 ноября 2020 года), что позволяет восстановить азербайджанский контроль над 75% ранее оккупированных территорий (около 300 населенных пунктов). В оставшейся части Нагорного Карабаха была создана российская миротворческая миссия (с 2000 военными). Соотношение сил в регионе изменилось радикально, в том числе благодаря российско-турецкому центру мониторинга, который будет следить за выполнением положений перемирия на освобожденной азербайджанской территории, в частности вывод армянских военных сил. Несмотря на то, что появляются перспективы стабилизации Карабаха и продвижения устойчивого решения для защиты армянского меньшинства, Россия усиливает свое влияние на Армению, а Турция становится новым сильным геополитическим актером в 2/3 Южного Кавказа в ущерб запоздалой дипломатии ЕС (IPN, ноябрь 2020 года) и пассивности США.
3. Угроза реформам в Армении. Подписание перемирия с Азербайджаном для прекращения огня было совершенно нежелательным, но необходимым решением для армянского правительства, которое могло бы окончательно потерять любой контроль над Карабахом. Шаг премьер-министра Никола Пашиняна был воспринят капитуляцией армянским общественным мнением. Оппозиция поспешила использовать политический и военный провал правительства, чтобы поднять вопрос об отставке правительства, самого реформаторского и честного с момента обретения независимости страны. Состоящая из 17 политических партий, оппозиция создала „Движение за национальное спасение” (3DCFTAs, декабрь 2020 года), используемое для капитализации националистических настроений в обществе в случае досрочных выборов в 2021 году, невозможных без отставки Пашиняна. Прокрутка этого сценария может блокировать процесс реформ. Из-за этого увязнет борьба с политической коррупцией, начатой после досрочных выборов 2018 года, в ходе которых формирование Пашиняна „Мой шаг” получило историческое большинство (88 из 132 мандатов). Несмотря на то, что фигура Пашиняна останется в армянской политике, она сильно скомпрометирована, на неопределенный срок, из-за второй войны в Карабахе, которая, в отличие от первой, была потеряна Арменией. Помимо территориальных потерь и дискредитации прогрессивных сил, существующих после 2018 года и начала реабилитации старой политической элиты, Армения возобновила свою зависимость от России, от которой зависит миротворческая миссия и переговоры о будущем статусе Нагорного Карабаха.
4. Контратака на старую систему Украины. Приостановление антикоррупционных инструментов судьями Конституционного суда Украины поставило под угрозу трудный процесс строительства более честного публично-политического сектора. Решение суда аннулировало систему декларирования доходов, которая позволяла выявить несоответствия между реальным имуществом и официальной заработной платой у назначенных или избранных должностных лиц, в том числе в случае судей, с применением санкций за подделку в декларациях. Помимо уменьшения роли национального органа по неподкупности, конституционные судьи спровоцировали межинституциональный конфликт между президентурой и парламентом. Президент Владимир Зеленский предложил законопроект с целью отставки нынешних конституционных судей, но он остался на бумаге, поскольку не соответствует критериям конституционности. Использование неконституционных путей для повышения дисциплины Конституционного суда может создать серьезные прецеденты для правового государства страны. В то же время, без восстановления системы декларации о доходах, Украина не сможет получить доступ к кредитам от МВФ и ЕС. Более того, срочное решение проблемы также обусловлено надвигающимся пересмотром безвизового режима, применяемым с июня 2017 года. Чтобы предотвратить это, в конце концов был принят новый закон, который восстанавливает систему деклараций. Несмотря на то, что закон частично успокоил западных партнеров, он содержит недостатки, связанные с санкциями, которые являются недостаточно строгими, чтобы предотвратить коррупционное поведение.
5. Устойчивость олигархических и авторитарных режимов Восточного партнерства. Политические и эпидемиологические процессы в регионе стали проверкой на выживание олигархических сил Грузии или авторитарных режимов в Беларуси и Азербайджане. Ни в одном из случаев, даже под внешним давлением, режимы, находящиеся у власти, не отказались от своих позиций, и наоборот, нашли способы укрепить свое влияние. В Грузии олигарх Иванишвили использовал выборы, с одной стороны, и толерантность ЕС-США, с другой стороны, чтобы обеспечить себе новое парламентское большинство. Беларусь активизировала интеграционный диалог с Россией, чтобы уменьшить последствия введенных Западом санкций за репрессии Александра Лукашенко против мирных протестов. А власти Азербайджана воспользовались пандемическим кризисом и геополитическим преобразованием Турции для восстановления территориальной целостности страны и укрепления общественной легитимности авторитарного режима, которым руководит Ильхам Алиев.
Основные 5 возможностей
В контексте проблем, которые доминировали в 2020 году, можно выделить и ряд положительных событий, которые возродили надежду на то, что регион обладает демократическим потенциалом. Деградация эпидемиологической ситуации, а иногда и политической, в государствах Восточного партнерства создала уникальный момент, когда европейские институты смогли показать свою актуальность. Все снова поняли, что совместные действия между ЕС и США приносят дополнительную пользу. В то же время, страны региона научились использовать доступные человеческие и технологические ресурсы для переосмысления политической сцены. Из совокупности событий, которые произошли в 2020 году, стоит отметить следующее:
1. Поддержка ЕС для снижения последствий санитарного кризиса. Наиболее подходящими ситуациями для приобретения настоящих друзей являются кризисные ситуации. Намерение стать активным геополитическим актером, а также заинтересованность в обеспечении стабильности в восточном регионе побудило ЕС применить инструменты помощи для преодоления последствий пандемии. Уже в апреле 2020 года Европейская комиссия решила выделить около 30 млн. евро в качестве срочной помощи Восточному партнерству. Эта помощь была направлена на закупку лекарств и индивидуального защитного оборудования для медицинского сектора, предоставленная в тесной координации с Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ). Кроме того, ЕС мобилизовал финансовую помощь в размере 961 млн. евро для шести государств партнерства. Эта сумма составила треть европейских фондов, выделенных на весь регион (около 3 млрд. евро), а больше всего денег по отношению к численности населения, было предназначено Грузии – 183 млн. евро (3DCFTA, апрель 2020 года). Также в апреле 2020 года Брюссель уточнил, что хочет дополнить усилия по оказанию быстрой помощи, предоставленной МВФ. Таким образом, европейские институты предоставили Грузии, Молдове и Украине макрофинансовую помощь в два транша, расчитанных до первой половины 2021 года. Политическое требование, связанное с правовым государством, было сохранено, а из-за пандемии секторальная обусловленность была привязана только к двум траншам (IPN, август 2020 года). Европейская солидарность в виде финансовой помощи, хотя и частично запоздалая, несколько компенсировала тот факт, что безвизовый режим был нарушен ограничениями на поездки в ЕС и из ЕС (IPN, июнь 2020 года). Дополнительный эффект имеет пакет „помощь 2030 года”, предложенный партнерству после 2020 года. В любом случае, ЕС преуспел лучше, чем международные организации бывшего советского пространства - СНГ, Евразийский экономический союз (IPN, май 2020 года). Таким образом, Брюсселю удалось не только восстановить внутренний баланс, но и поддержать своих восточных соседей. Финансирование ВОЗ для приобретения и распространения вакцины против COVID-19 (около 500 млн. евро), в том числе государствам партнерства, является правильным жестом. ЕС может пообещать вакцины BioNTech-Pfizer, уже введенные на европейской территории, ассоциированным государствам - Грузии, Молдове и Украине.
2. Начало белорусской демократической революции. Скрытая дестабилизация авторитарного режима началась из-за игнорирования пандемического кризиса весной 2020 года, но усилилась после фальсификации августовских президентских выборов. Александр Луканшенко продолжил свое правление, начатое 26 лет. Но фальсификация результатов выборов стала началом революционных процессов в Белоруссии (IPN, август 2020 года), где призыв к благосостоянию убедил граждан больше, чем стремление к демократизации страны. В политическое пространство проникли новые, аполитические ранее политические лидеры, а в обществе в рекордные сроки распространилось целое поколение граждан с творческим гражданским и заразительным духом, ранее не встречающийся. Благодаря России и Китаю, режим Лукашенко получил помощь и, соответственно, внешнюю легитимность, достаточную пока, чтобы пережить примерно пять месяцев мирные протесты (IPN, сентября 2020 года). Запад запустил свои санкционные инструменты в попытке повысить ответственность за государственное насилие Лукашенко и его окружения против мирных протестующих. ЕС санкционировал на данный момент более 80 государственных служащих и 7 государственных компаний за фальсификацию президентских выборов в августе 2020 года, или за преступления против психической и физической целостности протестующих и оппозиции в Беларуси. Применение Евросоюзом против режима Лукашенко „Закона Магницкого” (IPN, декабрь 2020 года), принятого в декабре 2020 года и посвященного защите прав человека, может подчеркнуть серьезность ситуации в Беларуси, где массовое нарушение основных прав затронуло более 30 тыс. человек в период с августа по декабрь 2020 года. Несмотря на особую жестокость режима Лукашенко, он неуверенно вступает в 2021 год. Белорусские граждане привыкли к устойчивому к репрессиям гражданскому духу. В то же время оппозиция во главе со Светланой Тихановской и гражданским обществом значительно расширила свои дипломатические, политические и неправительственные сети в западном направлении. Эти достижения будут иметь решающее значение для продвижения демократических изменений, которые Россия с ослабленной рукой Лукашенко хочет подорвать через недемократическую конституционную реформу.
3. Избрание президента-реформатора в Молдове. Победа во втором туре лидера оппозиции Майи Санду с почти миллионом голосов стала значительным вкладом в реформировании институтов власти. Несмотря на то, что новый президент имеет ограниченные полномочия (EESC, ноябрь 2020 года), разумно используемые, могут помочь политическим силам, выступающим за реформы и борьбу с политической коррупцией. Профессиональная, прозрачная и честная работа во главе президентуры может привести к аналогичным изменениям в других государственных учреждениях, прежде всего в парламенте и правительстве. А неудачи нового президента могут иметь политические потери для ее политических союзников, особенно в контексте обильного популизма, продвигаемого левыми оппонентами. Самоотставка правительства до утверждения нового президента создала четкие предпосылки для начала досрочных парламентских выборов в 2021 году (3DCFTA, декабрь 2020 года). С прекращением мандата избранного законодательного органа в 2019 году, будет завершено десятилетие всеохватывающей политической коррупции, приведшей к олигархизации политических процессов и захвату государственных учреждений преступно-олигархическими сетями. Выбор Майи Санду представляет собой существенный прогресс в процессе демократизации страны, который может стимулировать европейскую интеграцию и ограничивая влияние российского фактора на национальные процессы принятия решений.
4. Тандем ЕС-США и эффективное посредничество политического кризиса в Грузии. Внешнее посредничество политических кризисов в Восточном партнерстве осуществлялось ЕС и США только в случае Грузии. В 2020 году последствия американо-европейского посредничества дали смешанные результаты, а участие грузинских политических игроков не всегда было конструктивным. В первом эпизоде посредничества послы ЕС и США Келли Дегнан и Карл Херцелл были эффективнее, обеспечив мост для общения между правящей партией („Грузинская мечта”) и оппозицией во главе с Движением „Национальное единство”. В результате этих усилий были прекращены и уголовные дела против политической оппозиции. Благодаря дипломатическому вмешательству ЕС-США, режим олигарха Бидзины Иванишвили принял реализацию избирательной реформы для парламентских выборов 2020 года, хотя и не в полном объеме. Партии, поддерживающие Иванишвили, делали ставку на сохранение власти. Для этого Иванишвили использовал две хитрости. Первая состоит в сохранении смешанного голосования для 30 из 150 мандатов в парламенте. Снижение избирательного порога до 1% с целью распыления оппозиции на несколько сегментов стал вторым политическим трюком. Поэтому после октябрьских парламентских выборов партия Иванишвили получила комфортное большинство (90 мандатов), хотя и не абсолютное, чтобы изменить Конституцию. Второй эпизод дипломатического посредничества ЕС-США был проблематичным. В отличие от Брюсселя и Вашингтона, которые одобрили результаты парламентских выборов, грузинская оппозиция оспаривает их и требует немедленных досрочных выборов. В результате новоизбранный парламент начал свою деятельность только с участием 90 депутатов от партии „Грузинская мечта”, находящейся у власти с 2012 года, в то время как все оппозиционные партии (8 партий) бойкотируют парламент. Парламентское большинство пытается заставить оппозицию прийти в парламент, угрожая остановить финансирование из государственного бюджета и ограничить доступ к публичным СМИ. По-видимому, чтобы сохранить свою публичную популярность в условиях вечного политического кризиса, партия олигарха Иванишвили предложила новую концепцию внешней политики, объявив о подготовке к вступлению в ЕС в 2024 году. Таким образом, посредничество ЕС и США важно и должно продолжаться в Грузии, проецируясь на другие государства партнерства. Тем не менее, важно, чтобы помимо политического посредничества, тандем ЕС-США использовал одинаково обусловленности для борьбы с попытками олигархических или коррумпированных групп диктовать правила игры (IPN, ноябрь 2020 года).
5. Развитие диаспоры и виртуального пространства как новый фактор демократизации в регионе. Протесты в Беларуси и выборы в Молдове показали, что на будущее политических процессов в регионе будут влиять два крупных фактора – социальные сети и граждане из диаспоры. Самоорганизация и координация действий белорусской оппозиции через платформу обмена сообщениями Telegram были ключевыми для проведения протестов против Лукашенко. Когда власти отключили население от интернета, каналы связи Telegram продолжали информировать население о политической ситуации в стране. Страницы оппозиционных новостей, такие как NEXTA, координируемые представителями диаспоры из Польши, стали наиболее достоверными источниками информации для белорусской общественности. Диаспора сыграла фундаментальную роль в президентских выборах в Молдове, когда около 250 тыс. человек проголосовали за Майю Санду. Сторонники оппозиции, представители диаспоры мобилизовались в основном на Facebook, чтобы поддержать Майю Санду на президентских выборах 2016 года, выигранных Игорем Додоном. В 2020 году, игнорируя трудности путешествия, вызванные пандемией, диаспора из ЕС и Северной Америки обеспечила Майе Санду решительную победу. Роль диаспоры может увеличиться в регионе, поскольку эмиграционные тенденции не снижаются. Ведь в Молдове около 1/3 населения уже формируют диаспору или мигрантов, а в Украине миграция продолжается - около 21 тыс. только в 2019 году. Вместе с тем, как свидетельствует молдавский пример, диаспора заинтересована в участии в выборах и требует введения электронного голосования. В этих обстоятельствах диаспора может увеличить свою видимость в процессе принятия решений в стране происхождения.
Вместо выводов...
2020 год показал многочисленные слабости Восточного партнерства. Пандемия превратилась в самый непредсказуемый экзогенный фактор, который усложнил функционирование не только экономик шести государств, но и их политических систем. Усилия по реформе и борьбе с коррупцией были подвержены серьезным рискам в Украине и Армении, в то время как олигархический режим в Грузии продлил свое господство. С другой стороны, в регионе зарегистрированы некоторые демократические успехи - в Молдове и Беларуси, которые хотя кажутся частичными или ранними, все же имеют потенциал для расширения в будущем.
Несмотря на то, что страны Восточного партнерства вступают ослабленными в 2021 год, возможный прогресс ЕС в вакцинации против COVID-19 и совместное использование этого успеха с восточными соседями может укрепить роль европейской интеграции в регионе. Помимо внедрения своих геополитических амбиций, Брюссель нуждается в реалистичной оценке как союзников, так и восточноевропейских проблемных актеров, чтобы более успешно поддержать демократические проявления в регионе.
Области исследований: Европейская политика добрососедства, отношения ЕС–Молдова, внешняя политика ЕС и России, миграция и энергетическая безопасность.
Следите за Дионисом Ченуша в Twitter
IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.