„Expert-Grup”: Административно-территориальная система, основанная на районах, была серьезной стратегической ошибкой

Принятие Закона о региональном развитии в Р. Молдова, поддержанного парламентом 28 декабря 2006 года и опубликованного в „Monitorul Oficial” 16 февраля 2007 года, стало вторым публичным признанием того факта, что возврат страны в 2001 году к административно-территориальной системе, основанной на районах, был серьезной стратегической ошибкой, полагают эксперты Независимого аналитического центра Expert-Grup”, передает Info-Prim Neo. По словам экспертов, первым признанием этой ошибки стало создание Министерства местного публичного управления (ММПУ). Хотя с учреждением этого ведомства не согласились многие аналитики и политики, создание министерства было объявлено Конституционным судом соответствующим принципам Конституции. Вместе с тем, нередко, говорят эксперты, абсолютно конституционные вещи причудливы с точки зрения экономической логики. Таким образом, с экономической точки зрения, создание ММПУ и принятие Закона о региональном развитии в РМ – симптоматические реакции руководства страны на нехватку экономической и административной жизнеспособности районов. К сожалению, в реальном мире, закона и еще одного министерства недостаточно, чтобы облегчить жизнь в регионах, они не могут заменить сильное и автономное местное управление. В системе местной публичной администрации РМ за последние 10 лет постоянно происходили перемены. Особенно пагубным было возвращение в 2001 году к советской системе районов. Это препятствовало формированию сильных экономических регионов, приведя, с политической точки зрения, местные администрации в кабалу центрального правительства. В январе 2007 года вступил в силу Закон о региональном развитии в РМ. Что это изменит? Предпосылки План действий ЕС–РМ предусматривает на уровне экономического развития ряд обязательств молдавского правительства. Формулировка одной из основных задач звучит на первый взгляд достаточно скромно: «продвижение сбалансированного регионального развития и сокращение внутренних экономических и социальных разрывов». Эта задача изложена в двух параграфах: 1. Внедрение мер по региональному и сельскому развитию, принимая за основу подход, предусмотренный в СЭРСУБ, и используя целостный подход, базирующийся на результатах прежней деятельности доноров в стране, а также на лучших практиках Европейского союза. 2. Разработка плана и принятие особых мер в направлении продвижения развития малых и средних предприятий в регионах и сельской местности. Важность этих мер неоспорима. Необходима подлинная политика регионального развития, поскольку положительные тенденции, наметившиеся в 2001-2005 годы, ограничились лишь несколькими крупными городскими населенными пунктами, в то время как села и малые города остаются в тягостной экономической ситуации. Сущность закона Цель закона о региональном развитии можно резюмировать как создание предпосылок для географически сбалансированного социально-экономического развития. Установлено несколько принципов политики регионального развития, среди которых важнейшими можно считать транспарентность и эффективность использования выделенных в рамках соответствующей политики средств. Закон определяет 6 «регионов развития» в качестве функциональных территориальных единиц, не имеющих статуса юридического лица, что является рамками планирования, оценки и внедрения политики регионального развития (Север, Центр, Юг, АТО Гагаузия, муниципий Кишинэу и Приднестровье, последний регион включает и муниципий Бендер). Предполагается создание региональных советов по развитию и Национального совета по координированию регионального развития. Эти структуры также не являются юридическими лицами. Будут созданы агентства регионального развития в качестве государственных учреждений, подведомственных Министерству местного публичного управления. Для финансирования проектов и программ регионального развития будет учрежден Национальный фонд регионального развития, формирующийся по крайней мере из 1 процента доходов государственного бюджета. Закон предусматривает, что ММПУ разработает Национальную стратегию регионального развития, в которой будут установлены приоритеты развития. Согласно этим приоритетам, в рамках каждого региона будут разработаны региональные стратегии развития, рассчитанные на 7 лет. Эти стратегии будут включать операционные планы, установленные на 3 года, и будут внедряться на основе программ и проектов. Министерство синтезирует операционные планы в Единый программный документ, который будет предусматривать приоритетные программы и проекты регионального развития на 3-летний срок. Возможные проблемы и риски Вероятно, уже в 2007 году мы сможем увидеть, насколько адаптированы к действительности институциональные рамки и процесс планирования регионального развития, предусмотренные Законом. С этого момента вместе с тем будет определен и ряд потенциальных проблем и рисков, которые могут возникнуть в процессе внедрения Закона. 1. Процесс планирования регионального развития будет слишком централизованным и инертным. В частности: • разработка, мониторинг и оценка внедрения Национальной стратегии регионального развития будет целиком в ведении ММПУ. • Национальный совет будет играть формальную роль по оценке Национальной стратегии; структура и регламент Совета разработаны ММПУ и утверждены правительством. • ММПУ будет управлять Фондом регионального развития, предложит Единый программный документ и механизм финансирования регионального развития. • ММПУ будет устанавливать типовые методологию и структуры для региональных стратегий и будет проводить их экспертизу на предмет соответствия и совместимости с национальными документами по планированию. • ММПУ будет устанавливать критерии несоразмерностей в региональном развитии. • ММПУ будет организовывать отбор представителей частного сектора и гражданского общества, которые будут входить в состав региональных советов. 2. Закон предусматривает, что одним из ключевых принципов поддержки регионального развития является партнерство, это предполагает сотрудничество публичных властей с частным сектором и гражданским обществом в региональном развитии. Идя вразрез с соответствующими положениями, Закон не предусматривает четко, что в состав Национального совета по региональному развитию будут входить и представители гражданского общества, оговаривая только участие министров, председателей региональных советов по развитию и по одному представителю частного сектора, делегированного каждым региональным советом. Более того, в качестве председателей и вице-председателей региональных советов могут быть избраны только представители местной публичной администрации, а не частного сектора или гражданского общества. 3. Фундаментальный принцип транспарентной и эффективной публичной политики состоит в том, чтобы ответственное за формулирование и мониторинг политики учреждение не совпадало бы с органом, внедряющим политику. В контексте Закона агентства регионального развития одновременно ответственны за разработку, внедрение, мониторинг и оценку стратегий регионального развития. Соответствующая любопытная комбинация полномочий подорвет транспарентность и эффективность процесса планирования и выполнения стратегий. Можно уверенно говорить, что агентства не будут располагать достаточным персоналом для стратегического планирования, поэтому сотрудничество с неправительственными организациями будет неизбежным. 4. Как и в случае Национального совета, не ясна роль и форма работы региональных советов. Согласно закону, «Региональный совет составлен из председателей районов, примаров, представителей частного сектора и гражданского общества». Принимая во внимание только местные публичные власти, можем отдавать себе отчет, что, к примеру, в Региональном совете по развитию региона Юг должно быть 8 председателей районов и около 200 примаров. Для корректности в составе Совета должно было бы быть еще около 10 представителей гражданского общества и в районе 30 представителей частного сектора. Как и насколько эффективно будет действовать подобный «монстр»? 5. Минимальный порог финансирования Фонда регионального развития, предусмотренный в законе (не менее 1 процента доходов государственного бюджета) смехотворен. Оперируя цифрами бюджета 2007 года, это означало бы 121 млн. леев. Максимум, Министерство финансов выделило бы 150 млн. С такими суммами нельзя продвигать политику регионального развития. Согласно оценкам экспертов, только для соответствующего и долгосрочного ремонта местных публичных дорог необходимо 2,5-3 млрд. $. Выводы Закон о региональном развитии в РМ – результат хороших намерений обеспечить предпосылки для сбалансированного территориально социально-экономического. К сожалению, предложения модель не сможет достичь этой цели, поскольку созданные соответствующим законом регионы развития – это скорее несколько статистических единиц, нежели прототипы регионов, имеющих финансовую автономию и обеспечивающих последовательное экономическое развитие. Для того, чтобы регионы могли администрировать стратегии и проекты развития, им надо сконцентрироваться и использовать финансовые и человеческие ресурсы. Для этого, однако, абсолютно необходимо создание мощной региональной администрации, которая бы вела переговоры не только с национальным правительством, но и участвовала бы в международной деятельности и могла бы конкурировать за прямое привлечение европейских фондов. Эксперты надеются вместе с тем. Что анализируемый закон – только первый шаг перехода к истинной системе регионального развития в РМ.