Евросоюз, „Закон Магницкого” и ориентация на автократов из восточного соседства. Анализ Диониса Ченуша

Op-Ed
	Чтобы реанимировать демократические процессы в Восточном партнерстве, ЕС должен проявить полную открытость для использования режима санкций с целью прекращения нарушений, совершаемых авторитарными режимами против демократических свобод...
Дионис Ченуша, Старший обозреватель

С декабря 2020 года ЕС получает в свое распоряжение уникальный режим санкционирования виновных в нарушении прав человека со всего мира. Реанимация авторитарных репрессий, происходящих в настоящее время в Беларуси, предрасполагает к первому применению новых европейских санкций в восточном соседстве. В том же регионе есть и другие правительства, которые серьезно ограничивают демократические свободы, о чем свидетельствует ситуация в Азербайджане. Кроме того, псевдо-власти сепаратистских регионов на территории Молдовы и Грузии известны злоупотреблениями в области основных прав и, в частности, прав этнических меньшинств. Кроме того, новые санкции ЕС могут быть направлены на российских официальных лиц, которые совершают или способствуют новым случаям нарушения прав человека на украинской территории в Крыму и Донбассе.

ЕС и новое поколение санкций в области прав человека

Новый режим санкций, разработанный ЕС, существенно отличается от применяемых в настоящее время. Концепция нового поколения санкций импортируется из США и вытекает из установления преступлений против прав человека без учета их юрисдикции. Применяются запреты на поездки, а средства, доступные на территории государств ЕС, заморожены (ЕС, декабрь 2020 года). Кроме того, денежные переводы, осуществляемые из европейских стран и с территории ЕС субъектам/лицам, обвиняемым в злоупотреблениях, запрещены (Регламент ЕС, декабрь 2020 года). В настоящее время существует более 40 режимов европейских санкций, которые сосредоточены на государствах и, соответственно, на физических субъектах или юридических лиц из третьих стран. К ним добавляются международные санкции, заимствованные для применения ЕС, вытекающие из резолюций Совета безопасности ООН. Совет имеет право устанавливать меры или иным образом устанавливать „санкции”, чтобы поддержать внедрение своих решений (Ст. 41, Устав ООН).

Благодаря международному санкционному режиму, принятому в декабре 2020 года, ЕС находится в одном ряду с другими международными игроками - США, Канадой и Великобританией, которые применяют индивидуальные санкции за злоупотребления, совершенные в отношении прав человека, независимо от местоположения преступлений и национальности авторов. Фактически, этим ЕС укрепляет свой статус „нормативной власти”, которая, как правило, сводится к „дипломатическим декларациям” (IPN, ноябрь 2020 года) или условностям (IPN, май 2020 года). В то же время решимость продвигать права человека и наказывать неевропейских негосударственных актеров, которые нарушают их, является дополнительным вложением в геополитические амбиции ЕС. Таким образом, Брюссель берет на себя миссию наказывать отдельных лиц и компаний из третьих стран, по мнению главы европейской дипломатии Джозефа Боррелла, „более гибким образом”. Тем не менее, под действие положений нового режима санкций попадают и лица европейского происхождения, которые могут выступать в качестве посредников для преступников из-за пределов ЕС.

Решение ввести современный режим санкций против преступлений против прав человека сохраняет ЕС в рамках превентивной логики. Согласно официальной странице Европейской комиссии, общие ограничительные меры направлены на „предотвращение конфликтов” или „реагирование на кризисы”. Другими словами, европейские деятели используют индивидуальные санкции, чтобы влиять на поведение тех, кто подрывает права человека. В этом контексте санкции должны были бы улучшить имидж заинтересованных сторон, поэтому они обратимы и позже могут быть аннулированы. И новый режим санкций не определен как наказуемый инструмент. Однако, учитывая отсутствие отношений с каким-либо конкретным государством, карательная степень санкций, вытекающих из „европейского Закона Магницкого”, будет превосходить ранее применяемые ограничения. А пока ЕС подробно описал санкционируемые преступления. Таким образом, в первую группу нарушений прав человека входят чрезвычайно серьезные преступления, такие как геноцид, рабство и т. д. Вторая группа преступлений из нового режима санкций ЕС включает злоупотребления в отношении свободы собраний или мнения, характерные для авторитарных режимов (Решение ЕС, декабрь 2020 года). Тем не менее, государства-члены или глава европейской дипломатии (Верховный представитель) предложат совету заполнить список санкционируемых преступлений, в соответствии с их тяжестью, а также в соответствии с интересами внешней политики ЕС, в том числе поддержки демократии, правового государства и прав человека (Ст. 21, Договор ЕС). Страны ЕС единогласно примут решение по составу списка. В то же время Брюссель популяризирует применение аналогичных ограничительных мер другими третьими странами (Решение ЕС, декабрь 2020 года), не ссылаясь на Западные Балканы или страны Восточного партнерства - Грузию, Молдову и Украину.

Американский и европейский „Закон Магницкого” - вместе или врозь?

Международный санкционный режим ЕС призван расширить европейские инструменты для экстра-территориального санкционирования. Он копирует американский механизм „Закона Магницкого”, принятого в 2012 году против российских чиновников, участвующих в совершении индивидуального преступления. С 2017 года сфера применения американского механизма охватывает нарушение прав человека, а также случаи коррупции в любой точке мира, как должностными лицами, так и частными лицами. В 2017-2020 годах американские власти санкционировали более 240 человек и субъектов из 28 стран (State.gov., декабрь 2020 года).

Темп применения санкций, подобных американскому, маловероятен в случае с ЕС. Первым препятствием для этого является принцип единогласия, на основании которого национальные правительства в Совете ЕС должны будут назначить санкционирование лиц/субъектов. Этот аспект противоречит ожиданиям США, которые, через госсекретаря Майкла Помпео, призвали ЕС установить первые санкции „как можно скорее”.

Во-вторых, ЕС имеет узкую сферу применения международного санкционного режима, устраняющего коррупционную составляющую, используемую США для наказания „коррумпированных” политиков из Африки, Азии, в том числе из южного соседства ЕС - Ливана. Тем не менее, американская сторона подтвердила, что, по крайней мере в области права человек она будет выступать в качестве „партнера” ЕС. Автономия системы санкций США и медлительность принятия решений в ЕС (спровоцированная единогласием) значительно ограничивают возможность синхронизации списков санкций между ними в будущем.

Наконец, основные различия между США и ЕС могут возникнуть из-за географической приоритизации санкций. Таким образом, американские власти использовали „Закон Магницкого” для наказания некоторых китайских субъектов за злоупотребления, совершенные на территории Китая, такие как преследования уйгуров в провинции Сяньцзин, а также за пределами страны – дело о коррупции в Камбодже. В отличие от Вашингтона, европейские институты взаимодействуют с китайской стороной гораздо осторожнее. Хотя ЕС осознает, что Китай является „экономическим конкурентом” и „системным соперником”, он пока не сформулировал никаких намерений санкционировать китайских чиновников или субъектов за нарушения прав человека. Единственными способами, используемыми Брюсселем, было указание на злоупотребления в рамках политических заявлений и участие в двустороннем диалоге по правам человека, которые были сделаны 37 раз в 2019 году. Применение международного санкционного режима против китайских чиновников может дополнить действующий политико-дипломатический набор инструментов, которыми обладает ЕС. Любой риск ухудшения экономических отношений, которые стоили 1,5 млрд. евро в день в 2019 году, особенно в контексте пандемии, породит нерешительность. Национальные интересы государств-членов вокруг привлечения китайских инвестиций также могут усложнить возможное использование санкций против нарушений прав человека в Китае. Более смелое и решительное отношение к синхронизации режимов санкций в области прав человека между США и ЕС может материализоваться при ориентации на (не)государственных деятелей Восточной Европы, в частности из Белоруссии и России.

Таблица. Сходство и различия между американским и европейским „Законом Магницкого”

(

Источник: Компиляция автора на основе данных на state.gov и ec.europa.eu

Первыми фигурируют автократы Восточного партнерства?

Теоретически новый режим санкций в области прав человека ЕС преследует автора преступления, который рассматривается отдельно от страны происхождения. Иначе говоря, этот европейский механизм нацелен на официальное или частное лицо, отделенное от всякой национальности, которое совершило определенное злоупотребление в области прав человека на своей национальной территории или за рубежом. Пока неясно, будет ли недавно разработанный санкционный режим сосуществовать или нет с ограничительными мерами, уже применяемыми в области прав человека. Тем не менее, объединение санкций, предназначенных для одной и той же области, позволило бы устранить дублирования, в том числе потому, что обе категории санкций содержат запреты на поездки и замораживание средств.

Папка санкций ЕС иллюстрирует то, что старые санкции, посвященные правам человека в странах Восточного партнерства, касаются, с одной стороны, Беларуси, с другой стороны, Молдовы и Украины. В случае с Беларусью были санкции, относящиеся к 2004 году, которые были окончательно отменены в 2016 году. Санкции против Беларуси вернулись после фальсификации президентских выборов в августе 2020 года, за которыми последовали антиправительственные протесты и повторяющиеся волны репрессий против оппозиции и протестующих граждан. Реакция ЕС на антидемократические отступления, хотя и поздняя, привела к личным санкциям против 59 белорусских чиновников, в том числе и президента Александра Лукашенко. Их средства заморожены, а их поездки на территорию ЕС запрещены.

Санкции, принятые в отношении Молдовы и Украины, диаметрально отличаются от тех, которые разработаны для Беларуси, поскольку они касаются преступлений, совершенных в сепаратистских регионах (приднестровский регион) и, соответственно, аннексированных (Крым). В настоящее время никто не указан в списке санкций в отношении Молдовы, введенных в 2003 году и продленных до октября 2021 года, которые включают только запреты на поездки. Одновременно, в украинском случае задействованы и другие санкции, касающиеся территориальной целостности (177 человек и 48 субъектов) и санкции, строго направленные на Россию за дестабилизацию Украины.

Использование европейского „Закона Магницкого” по отношению к государствам Восточного партнерства может иметь отношение к тем государствам, где европейские условности отсутствуют или не может применяться равномерно по всей территории страны. Таким образом, новый европейский режим санкций полезен для вмешательств против систематического нарушения прав человека в Беларуси и Азербайджане. Эти две страны не зависят от макрофинансовой помощи ЕС. В то же время, тот же режим санкций должен быть введен в действие для наказания злоупотреблений в сепаратистских регионах Молдовы, Грузии и Украины. Внедрение европейского „Закона Магницкого” дает гражданскому обществу региона возможность дополнительно повысить ответственность Брюсселя.

Вместо выводов...

Международный санкционный режим в области прав человека, запущенный ЕС, находится на ранней стадии. Вдохновленный из американской практики, европейский режим санкций имеет более ограниченную область применения. По сути, существование европейского „Закона Магницкого” снижает возможность уклонения от санкций против злоупотреблений, совершенных за пределами европейского континента. Несмотря на то, что переговоры о синхронизации позиций по санкциям между США и ЕС являются преждевременными, этот режим санкций предлагает новую платформу сотрудничества в области продвижения прав человека во всем мире.

Чтобы реанимировать демократические процессы в Восточном партнерстве, ЕС должен проявить полную открытость для использования режима санкций с целью прекращения нарушений, совершаемых авторитарными режимами против демократических свобод. Вопреки реальной эффективности этих санкций, их реализация благоприятна для интернациональной защиты групп, права которых нарушены, а также конкретизирует статус ЕС как нормативной и геополитической власти.
---

Этот анализ реализован для немецкого Фонда Ханнса Зайделя и Информационного агентства IPN.

IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.