 |
|
| Дионис Ченуша, Старший обозреватель | |
Стратегия ЕС в отношении его восточных соседей уступает позиции перед лицом постоянно меняющихся реалий. Способность европейских институтов прогнозировать быстрые изменения, многие из которых неизбежны, а потому поддаются прогнозированию, вызывает сомнения. В некоторых случаях, таких как белорусский или ситуация вокруг нагорно-карабахского конфликта, обнаружилось отсутствие у ЕС готовности к сценариям, реализованным после размораживания первоначального статус-кво. Прогнозирование и предугадывание шагов политических деятелей из стран, расположенных на его восточных границах, является слабостью Евросоюза, которую он пока не желает признавать. Несколько причин могут лежать в основе этой нехватки наблюдательности и предвидения. Именно эти недостатки определяют европейскую дипломатию в режиме post-factum, которая по-прежнему актуальна и в 2020 году.
Во-первых, Брюссель часто склонен к идеалистическому восприятию политических процессов, протекающих у его восточных соседей. Отступления от правил игры он считает скорее исключениями, нежели правилами, искоренение которых требует продолжительной серии электоральных циклов и устойчивых реформ. Преобладающие негативные закономерности – такие как коррупция, олигархические сети, контрреформы, автократия – рассматриваются в качестве временных, обратимых проблем, которые можно исправить, действуя тривиально и, как правило, в режиме post-factum. Среди всех методов, используемых ЕС для реагирования на события у своих границ, выделяется то, что можно назвать „дипломатией деклараций”, с последующими или даже запоздалыми действиями. Вторая особенность, которой изобилуют действия ЕС в отношении его восточных соседей, – это тенденция фокусировать своё доверие на ограниченной группе политических игроков. Этому способствует деятельность общеевропейских партий, представленных в Европейском парламенте. Лидирует в этом смысле Европейская народная партия, за которой следуют социал-демократы. Эти структуры взаимодействуют и продвигают повестку найденных ими партнёров в рамках национальных политических конфигураций стран Восточного партнёрства, прежде всего в Молдове, Грузии и Украине. В результате альянсы Евросоюза с политическими силами в странах восточного соседства носят ограниченный характер, им не удаётся преодолеть биполярную геополитическую специфику местного политического класса. Третье измерение, накладывающее свой отпечаток на способность управления ситуацией между кризисными моментами и во время кризисов, переживаемых соседями ЕС, – это неверная дешифровка геополитических интересов и ресурсов России. Иными словами, позиции Евросоюза, рассчитанной на перспективу, противостоит реалистичный подход российских властей. Поэтому российская сторона мыслит прагматично, в понятиях realpolitik, в отличие от нормативной дипломатии в режиме post-factum, используемой ЕС в регионе. Прежде всего, у России имеются структурные рычаги, с помощью которых она может влиять на ситуацию на местах в государствах Восточного партнёрства. Эти рычаги включают в себя механизмы урегулирования (полу-)замороженных конфликтов, восприимчивость населения к российским информационным каналам, участие в евразийских интеграционных процессах и пророссийские предпочтения среди политического класса.
Турбулентность в странах Восточного партнёрства обусловлена внутригосударственными проблемами (IPN, 6 октября 2020 г.). Качество оценки положения дел европейскими партнёрами и/или поведение российского фактора также являются переменными, способными оказывать своё влияние. Исходя из этих соображений, европейское соседство включает в себя три категории реалий. В первую категорию входят позитивные эффекты ассоциации с ЕС или их запаздывание – это Грузия, Молдова и Украина. Вторая категория объединяет в себе обстоятельства, при которых реформаторское намерение колеблется между ограничениями, порождёнными участием в пророссийских интеграционных процессах, и политико-институциональными навыками властей (Армения). А третья категория включает в себя трансформацию автократий под давлением демократического принуждения изнутри страны (Беларусь) или за счёт самостимуляции, эксплуатирующей повестку безопасности и национального достоинства (Азербайджан).
Категория „ассоциированные с ЕС”
Ситуация в государствах, с которыми у ЕС имеются Соглашения об ассоциации, отличается нестабильностью, а процессы реформ в них находятся на обратимом этапе. „Сложной” зоной реформ является наведение чистоты в судебном секторе, против которого выступают элементы прежней системы. Опыт Украины и Молдовы одинаково негативен, а в Грузии и Украине по-прежнему присутствуют олигахические интересы. Во всех случаях в центре внимания находится каста судей, которые склонны компрометировать антикоррупционную политику. Поэтому, пока секторальные реформы продвигаются вперёд, политические реформы сталкиваются с глубинным противодействием со стороны представителей прежней системы.
В Украине даже вмешательства президента Владимира Зеленского и парламента оказалось недостаточно для восстановления таких инструментов добросовестности, как широкое применение декларации о доходах и имуществе и санкционирование ложных сведений в декларациях, которые были отменены Конституционным судом в октябре 2020 года. Эта контрреформа ухудшила общую картину украинских реформ, связанных с ЕС. Продолжающееся сокращение полномочий Зеленского в сфере проведения реформ можно считать причиной неудач в области правового государства. „Катастрофические” масштабы пандемии (более полумиллиона случаев заражения) усиливают ощущение неэффективности правления. Последние опросы демонстрируют падение осенью 2020 года популярности Зеленского и его партии до уровня в 33% и менее чем 19% соответственно по сравнению с весенними данными (KIIS, ноябрь 2020 г.). Политический спад команды Зеленского проявился и на местных выборах в октябре 2020 года, где его партия заняла первое место лишь в 4 регионах из 22. Пока что европейские институты весьма осторожны с критикой в адрес Украины. Хотя и признавая глубину регресса в сфере верховенства закона и неэффективность борьбы с олигархией, Евросоюз не прибегает к категоричному выдвижению условий для предоставления финансовой помощи или сохранения либерализованного визового режима.
Ещё одним восточным соседом ЕС является Молдова, где реформа сектора правосудия запаздывает. Тупик на этом направлении привёл к падению правительства Майи Санду в конце 2019 года, а оппозиция убедила ЕС в том, что темпы проведения этой реформы при социалистах являются слишком низкими и неубедительными. Закрытие уголовных дел в отношении судей, причастных к „русской прачечной”, и их возвращение на должности после прекращения расследования, показывает, что система слишком слаба, чтобы исцелиться самостоятельно. Брюссель, устами своей делегации в Кишинёве, назвал эту ситуацию „провалом”. Незавершённость других проблемных дел – о мошенничестве в банковской системе – также является симптомом прежней системы. Проевропейская оппозиция желает побороть эту систему, скорее, за счёт „шоковой терапии”, нежели путём поступательных реформ. Кроме того, для ЕС, по-видимому, важнее результат реформ, чем способ, использованный для его достижения. На этом фоне президентские выборы и соперничество между Игорем Додоном и Майей Санду воспринимаются как борьба между прежней, реакционной системой и проводниками новой системы. Европейские институты не проявляют свои предвыборные предпочтения. Тем не менее, в своём отношении к первому туру президентских выборов в Молдове ЕС продемонстрировал определённый уровень беспристрастности, поскольку он сосредоточился только на нарушениях, выявленных наблюдателями от ОБСЕ/БДИПЧ, отчёт которых содержит сбалансированную оценку. В контексте молдавских выборов российский фактор, похоже, тяготеет к прежней системе. В силу этого соображения Россия обеспокоилась тем, что молдавская диаспора на Западе может повлиять на результаты президентских выборов в пользу приверженца радикальных реформ – Майи Санду. В то же время российский лидер Владимир Путин предупредил о недопустимости возможной „цветной революции” в Молдове в случае победы Игоря Додона. По окончании президентских выборов на уровне дипломатии Евросоюза сохранится преобладание взглядов на политику, характерных для нынешней оппозиции, в ущерб собственному пониманию местной ситуации и того, как она играет на руку внешним недемократическим игрокам.
Несмотря на допущенные электоральные нарушения, в случае с Грузией ЕС поспешил подчеркнуть конкурентность парламентских выборов, хотя и признал наличие недостатков. Оппозиция инициировала протесты против победы правящей партии – „Грузинской мечты” (набрала около 48% голосов), которой руководит олигарх Бидзина Иванишвили. За период с 2012 года ЕС не сумел продемонстрировать системного и принципиального подхода к явлению „захваченного государства” в Грузии. Обвинения в фальсификации выборов являются, хотя и косвенно, следствием терпимости Запада к олигархическому режиму. В контексте поствыборного кризиса 2020 года, как ЕС, так и США избегают дискуссии о негативной роли олигарха Бидзины Иванишвили для демократического политического процесса в Грузии. Вместо этого Запад делает упор на нормализации политической ситуации, не поощряя требование оппозиции об отмене результатов парламентских выборов. С одной стороны, ЕС предлагает режиму Иванишвили обеспечить выравнивание баланса сил между властью и оппозицией. Оно включает в себя организацию честных выборов в тех округах, где предстоит второй тур, а также „устранение” серьёзных электоральных нарушений. Но, с другой стороны, европейские институты поддерживают право оппозиции протестовать, соблюдая эпидемиологические требования, введённые властями в условиях пандемии. Отсутствие у ЕС беспристрастного и критичного отношения к дефектам грузинских демократических институтов может привести к дискредитации европейского вектора. В результате, подобно молдавскому случаю в 2009–2019 годах, по причине подчинения олигархическим интересам процесса принятия решений в стране, могут оказаться скомпрометированы проевропейские симпатии грузинской общественности. Одновременно, как свидетельствует ситуация в Украине, могут возникнуть/воспрянуть пророссийские партии, либо может просто-напросто снизиться актуальность проевропейского движения, особенно если влияние Турции на Южном Кавказе усилится в пересмотренном контексте нагорно-карабахского конфликта.
Категория „реформаторы, отклонившиеся от курса”
По сравнению с ассоциированными странами, чьё поле для манёвра в плане обязательств перед ЕС по проведению реформ ограничено, Армения обладает несравнимо большей самостоятельностью. Поэтому, в силу чрезвычайных ситуаций иного характера, Ереван имеет возможность формировать свою внутреннюю повестку фактически без учёта предложений европейцев. Сохранение внутриполитической стабильности и обеспечение безопасности вдоль армянских „этнических границ”, очерченных вокруг Карабаха, – на эти два направления действий в настоящее время расходуются политические ресурсы Армении.
До 2025 года, когда завершится первый 5-летний срок соглашения между Москвой, Баку и Ереваном, заключённого 10 ноября 2020 года при посредничестве Владимира Путина, армянское руководство будет участвовать в болезненном процессе пересмотра прежнего modus operandi в отношении населения и территории нового Нагорного Карабаха. Большинство изменений, затрагивающих сепаратистский регион, который ранее был наполовину интегрирован в политическую, социально-экономическую, культурную системы Армении и её систему безопасности, потребуют прямого участия России. Формирование беспрецедентной зависимости от Москвы выглядит неизбежным. Российские миротворцы (менее 2000 человек) будут обеспечивать более стабильный мир в пределах только что урезанного нагорно-карабахского региона, поскольку они удержат Баку от наступления. Эти же российские миротворческие силы способны уравновесить выросший геополитический потенциал Турции в Азербайджане.
Теоретически частичная передача Москве ответственности за поддержание мира в Карабахе может открыть новые перспективы для проведения реформ в Армении. На практике же интенсивные переговоры с целью перенастройки параметров безопасности могут выхолостить значение реформ. Более того, помимо задачи переосмысления безопасности, перед правительством Никола Пашиняна стоит сложная задача пережить циклон политической нестабильности. Наметившаяся ситуация открывает „окно возможностей” для возвращения на первый план игроков из прежней системы. Они пытаются заработать политический капитал за счёт акций протеста против Пашиняна, чтобы скомпрометировать и обратить вспять демонтаж олигархических сетей и искоренение политической коррупции. Чтобы показать Армении свою полезность, Евросоюз может предложить опыт укрепления доверия, накопленный при урегулировании приднестровского конфликта, чтобы облегчить сосуществование и контакты между армянскими общинами и азербайджанским населением, которое вернётся на территории, практически три десятилетия находившиеся под армянским контролем. Находясь между Россией и азербайджано-турецким тандемом, Ереван должен искать способы привлечения дополнительных геополитических игроков, и одним из наиболее подходящих кандидатов является ЕС.
Категория „устойчивые автократии”
Ситуации в Азербайджане и Беларуси контрастируют с точки зрения целесообразности авторитарных правительств. Военные операции в сентябре–ноябре, но прежде всего соглашение, достигнутое при посредничестве Москвы, открывает перед режимом Ильхама Алиева возможность вернуть себе около 75% территорий, контролируемых армянской стороной с 90-х годов. В то же время, вследствие продвигаемого Россией соглашения происходит полу-приднестровизация ситуации, поскольку российские миротворцы размещаются на территории урезанного нагорно-карабахского региона. Очевидно, что Баку снизил риски возможных отступлений России от достигнутых договорённостей за счёт включения в уравнение Турции. Последняя, вместе с российскими властями, создаст стационарные „мониторинговые центры” на возвращённых Азербайджану территориях, обеспечив определённый уровень непредвзятости в процессе поддержания мира. На этом фоне автократический азербайджанский режим получает обильное „вливание” легитимности внутри страны, придаёт толчок двусторонним отношениям с Турцией и создаёт платформу, необходимую для налаживания новых экономических контактов с Ираном (в энергетической сфере). В связи с этим, ЕС предстоит вести диалог с укрепившимся и при этом более прочно встроенным в геополитические расчёты Турции авторитарным режимом. Таким образом, помимо увеличения роли российского фактора в южном регионе Восточного партнёрства, Брюсселю придётся учитывать и все последствия укрепления тандема Баку–Анкара.
Автократический режим в Беларуси также демонстрирует устойчивость, хотя и другим способом, чем в азербайджанском случае. Своим политическим выживанием белорусский лидер Александр Лукашенко обязан исключительно России. В то же время, легитимность режима внутри страны необратимо подорвана постоянными акциями протеста, которые стимулируют и поддерживают представители оппозиции, находящиеся в изгнании. У ЕС не было иного выбора, кроме как наполнить содержанием „декларативную дипломатию”, чтобы поддержать белорусских протестующих против репрессий и призвать к освобождению политзаключённых. Персональные санкции против Лукашенко и ограниченного круга чиновников (в общей сложности 59 человек), введённые с запозданием, отражают реальную способность Евросоюза влиять на ситуацию в Беларуси. Уровень насилия, применяемого в ходе репрессий против участников мирных протестов, настолько высок, что Лукашенко удалось сменить тему озабоченности ЕС: с фальсификации президентских выборов на физическое выживание протестующих. В то же время давление со стороны Запада используется минским режимом для получения дополнительных кредитов от Москвы и открытия новых экономических возможностей (участие в российских госзакупках и т.д.). Хотя белорусская автократия торгует суверенитетом страны ради получения от России гарантий безопасности, цель выживания режима достигнута. В этих условиях европейское влияние невозможно устранить по причине его проникновения в менталитет тех, кто выступает против Лукашенко в Беларуси. В то же время, это влияние не имеет эффективных каналов для воплощения в демократические изменения.
Вместо заключения...
Многообразие восточноевропейских реалий требует от ЕС „дифференцированной дипломатии”, основанной на динамике местных и внешних факторов, доминирующих в регионе. Чем реалистичнее будет позиция ЕС в отношении стран Восточного партнёрства, тем эффективнее сможет стать его дипломатия.
В то время как условия, предъявляемые Евросоюзом ассоциированным с ним странам – Грузии, Молдове и Украине – могут принести эффект в случае их основательного и последовательного применения, в отношениях с Арменией эти же инструменты практически не используются. Влияние Брюсселя на государства с автократическими режимами становится ещё более слабым, как по причине нормативной несовместимости, так и в силу присутствия в регионе России и, с недавних пор, Турции.
В строгом соответствии с принципом дифференциации, который европейские институты используют в отношении своих восточных соседей (и не их одних), дифференцированная европейская дипломатия будет отражать реальные возможности ЕС, препятствуя проецированию чрезмерной геополитической силы. Таким образом, присутствующие в регионе ожидания от европейских игроков будут откалиброваны в соответствии с реалиями, а Брюссель получит возможность проводить более результативную дипломатическую линию.
---
Аналитический материал подготовлен для немецкого Фонда Ханнса Зайделя и для Информационного агентства IPN.
Области исследований: Европейская политика добрососедства, отношения ЕС–Молдова, внешняя политика ЕС и России, миграция и энергетическая безопасность.
Следите за Дионисом Ченуша в Twitter
IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.