Экономические санкции ЕС и уязвимость Восточного партнёрства перед лицом прецедента, созданного Беларусью. Анализ от Диониса Ченуша

Op-Ed
	Аналогично влиянию Брексита на внутреннюю сплочённость ЕС, белорусский прецедент не должен стать привлекательной идеей для других стран Восточного партнёрства. Поэтому миссия ЕС заключается в предотвращении появления или укрепления авторитарных режимов у его восточных соседей...
Дионис Ченуша, Старший обозреватель

Спустя почти год после начала политического кризиса в Беларуси, разразившегося летом 2020 года, Европейский союз (ЕС) впервые применил секторальные санкции. Они затронули важные сектора белорусской экономики, хотя и не все. По причине сильной взаимозависимости между централизованной политикой и основными секторами контролируемой государством экономики европейские санкции направлены на то, чтобы сделать уязвимым положение Александра Лукашенко. Конечная цель заключается в том, чтобы создать бреши в окружении Лукашенко, которое всё ещё сохраняет ему верность, чтобы вынудить белорусские власти пойти на уступки. Первое место в списке уступок, которые желал бы видеть ЕС, занимает освобождение Романа Протасевича, Софьи Сапеги и нескольких сотен других политзаключённых, которых содержат под стражей по обвинениям в поддержке акций протеста за демократию и, соответственно, против режима. Второй ключевой темой, на которой настаивает Брюссель, озвучивая требование белорусской оппозиции в изгнании, является проведение новых президентских выборов, честных и свободных, за которыми должна последовать мирная и демократичная передача власти (UE, июнь 2021 г.).

Экономические санкции, введённые ЕС против Беларуси в 2021 году, напоминают о европейских санкциях, введённых в отношении России в 2014 году. Тогда ЕС решил наказать ряд секторов российской экономики (финансовый рынок и др.) через 8 дней после того, как 17 июля 2014 года гражданский рейс MH17 был сбит (298 жертв) российским оружием (ракетной установкой Бук), с украинской территории, оккупированной пророссийскими сепаратистскими военизированными формированиями, координируемыми российскими вооружёнными силами. Как и в случае с Россией в 2014 году, европейские структуры перешли от индивидуальных санкций к экономическим санкциям против Беларуси после того, как последняя пересекла опасную красную черту, связанную с гражданами ЕС. Говоря конкретнее, белорусские власти угнали самолёт Ryanair, следовавший из Греции в Литву, когда он пересекал воздушное пространство Беларуси (23 мая 2021 года), под предлогом ложной террористической угрозы. Хотя это создало угрожающую ситуацию для безопасности пассажиров этого рейса, Лукашенко, как считается, одобрил данную операцию с целью задержания журналиста Романа Протасевича, которого сопровождала его подруга Софья Сапега. Ряд лидеров стран ЕС, таких как президент Литвы Гитанас Науседа или премьер-министр Польши Матеуш Моравецки, сравнили действия Минска с „государственным терроризмом”.

О необходимости экономических санкций против Беларуси говорилось ещё в 2020 году, но инцидент с Ryanair послужил толчком для ЕС, позволившим преодолеть скепсис государств-участников и достичь консенсуса между ними. В результате, почти через 5 недель после инцидента, ЕС утвердил первую волну экономических санкций против Беларуси, вместе с четвёртым пакетом индивидуальных санкций (UE, июнь 2021 г.). Хотя инициированные ЕС секторальные санкции несут с собой экономические последствия, их политическое воздействие различается в зависимости от внутренних ресурсов, которыми располагает страна-мишень санкций (российский случай) или от восполнения утраченных ресурсов за счёт внешней поддержки (белорусский случай). Первоначально, до окончательного утверждения санкций, белорусские чиновники перевели Романа Протасевича и Софью Сапегу под домашний арест (Reuters, June 2021). Однако после того, как санкции стали реальностью, Минск отреагировал на них несоразмерно, с серьёзными политико-дипломатическими последствиями, приостановив участие в деятельности Восточного партнёрства (БелТА, июнь 2021 г.). Одновременно Беларусь выходит из Соглашения о реадмиссии с ЕС, вступившего в силу в 2019 году, что ставит под угрозу предотвращение нелегальной миграции из Беларуси, а также дальнейшее действие упрощённого визового режима для белорусских граждан, утверждённого в 2020 году.

Непреднамеренные последствия санкций

В настоящее время ЕС применяет индивидуальные санкции в отношении 166 подчинённых Александра Лукашенко. Кроме того, в отношении примерно 15 близких к режиму структур действуют как индивидуальные санкции Евросоюза (запрет на поездки, замораживание финансовых ресурсов), так и, с недавних пор, секторальные санкции. Вняв призыву правительств государств-членов (озвученному Европейским советом), ЕС ввёл первые экономические санкции (UE, июнь 2021 г.), которые распространяются на три категории продукции, экспортируемой на европейский рынок: табак, нефть и калийные удобрения. Также под ограничения попали три государственных финансовых учреждения (Беларусбанк, Белинвестбанк и Белагропромбанк), а Европейский инвестиционный банк (но не ЕБРР) получил чёткие указания прекратить финансирование проектов в государственном секторе. Кроме того, введён запрет на финансирование белорусского суверенного долга. К этим ограничениям добавляется запрет для европейских компаний на продажу в Беларуси ИТ-оборудования, пригодного для осуществления слежки (прослушивания и т.д.), и ограничения в сфере экспорта товаров, пригодных для использования в военных целях.

В 2020 году общий объём экспорта Беларуси в ЕС составил около 3.8 миллиарда евро (торговля ЕС–Беларусь). В том же году европейский импорт достиг 6,2 миллиарда евро. Хотя в 2020 году ЕС оказался конечным пунктом следования примерно для 18% объёма белорусского экспорта, более 45% товаров были экспортированы в Россию. Статистические данные показывают, что европейские санкции могут нанести ущерб до 30% белорусского экспорта, особенно нефтепродуктам и химической продукции (калий). Эти же данные говорят о том, что Лукашенко может стать свидетелем реванша против некоторых категорий европейских продуктов и компаний, поставляющих в Беларусь агропродовольственную, химическую продукцию или механическое оборудование. В связи с этим белорусские контр-санкции против ЕС, если они последуют, могут скопировать стиль эмбарго на европейские продукты питания, введённого Россией в ответ на секторальные санкции 2014 года. Первым шагом в этом направлении может стать приостановка белорусского экспорта через литовский порт Клайпеду и переориентация его на российскую портовую инфраструктуру на Балтийском и Чёрном морях.

Российские власти уже пообещали оказать поддержку Беларуси „вплоть до самых критических обстоятельств”. Недавно, после встречи Лукашенко с Владимиром Путиным, состоявшейся в конце мая, Россия выделила второй транш кредита в размере 1 миллиарда долларов (БелТА, май 2021 г.). Чтобы выжить в условиях европейских санкций, уязвимые сектора белорусской промышленности могут постепенно интегрироваться с российской экономикой за счёт укрепления торговых связей. Нельзя исключать даже слияния компаний. Другие меры, к которым может прибегнуть Беларусь, заключаются в диверсификации экспорта. Его можно переориентировать на Китай, которому в 2020 году досталось лишь 2.6% белорусского экспорта, а также на другие мировые рынки – Африки, Азии или Латинской Америки. Однако нахождение новых рынков и выход на них требуют политических контактов, логистических возможностей и, соответственно, дополнительных затрат. Теоретически для замены рынка Евросоюза может потребоваться минимум 1–2 года.

Несмотря на карательный характер санкций ЕС против Лукашенко, они могут ускорить некоторые интеграционные процессы в рамках Союзного государства России и Беларуси (в экономике, в транспортной сфере). С другой стороны, хотя и непреднамеренно, Лукашенко использует санкции ЕС для нанесения удара по репутации Восточного партнёрства, которое является восточным направлением Европейской политики соседства. Посредством Восточного партнёрства ЕС пытался уравновесить российское влияние в шести восточноевропейских постсоветских государствах (в число которых входила и Беларусь). Таким образом, руками Лукашенко Москва может снизить значимость Восточного партнёрства и внушить мысль о том, что данный формат подвержен риску распада. Масштабы этого политического решения Беларуси свидетельствуют о том, что Минск способен прибегнуть и к другим мерам, в том числе к экономическим контр-санкциям, если они не ударят по белорусским экономическим интересам.

Санкции против Беларуси в контексте Восточного партнёрства

В отношении гибридных режимов из региона Восточного партнёрства ЕС может использовать и другие инструменты давления, помимо индивидуальных или отраслевых санкций, стремясь изменить позицию правительств и содействовать демократическим реформам. Экономические санкции, применённые против Беларуси, а до этого введённые в отношении России, обладают большим дестабилизирующим потенциалом, о чём свидетельствует решение Минска максимально ограничить участие в Восточном партнёрстве (до экспертного уровня).

ЕС включил механизм условий во все циклы макрофинансовой помощи, предоставляемой государствам с Соглашениями об ассоциации – Грузии, Молдове и Украине – подписанными в 2014 году (IPN, сентябрь 2018 г.). Иными словами, выделение помощи обусловлено конкретными требованиями, выполнение которых проверяется перед тем, как приступить к перечислению следующего транша. В то же время, постановка условий является неотъемлемой частью финансовой поддержки, которую Армения может получить по ходу реализации Соглашения о всеобъемлющем и расширенном партнёрстве с ЕС, действующего с 2018 года.

Совершенно другая ситуация наблюдается в случае Азербайджана, который, хотя он во многом и схож с Беларусью, имеет структурные условия, благоприятствующие авторитарному режиму и способные защитить его от европейских секторальных санкций в будущем.

Во-первых, географическое расстояние, отделяющее страну от европейских границ, препятствует активному усвоению политическими игроками и азербайджанским обществом в целом демократических ценностей, применяемых на практике в ЕС. Для белорусских граждан европейская реальность находится в нескольких часах езды от белорусской границы. Активность публичной дипломатии, проводимой в жизнь азербайджанскими диссидентами в странах ЕС, несравнима с активностью белорусских диссидентов, энергично продвигающих демократическое движение в Беларуси, действуя с территории Польши, Литвы и других стран ЕС. После протестов 2020 года, силой подавленных белорусским режимом (IPN, август 2020 г.), представители белорусской оппозиции во главе со Светланой Тихоновской стали локомотивом белорусского диссидентского движения, действующего на территории ЕС. Они же активно поддержали введение секторальных санкций, заявив, однако, что они направлены против режима Лукашенко, а не против населения.

Второе препятствие на пути гипотетического введения экономических санкций также и против авторитарного режима, во главе которого, в отсутствие демократических выборов, с 2003 года стоит Ильхам Алиев, заключается в сближении Азербайджана с Турцией в политической, экономической и культурной сферах. Две страны недавно подписали Шушинскую декларацию (15 июня 2021 г.), в соответствии с которой они договорились активизировать стратегическое многоотраслевое сотрудничество на региональном и международном уровнях, в том числе и в военной сфере (OC-Media, June 2021).

Третье важное соображение, которое делает маловероятным повторение белорусского прецедента в отношении Азербайджана, – это зависимость ЕС от импорта азербайджанского природного газа. Беларусь зависит от европейского рынка сбыта, и Россия не позволяет ей перерывать поток углеводородов, проходящий и по белорусской территории. В отличие от малой энергетической значимости Беларуси, Евросоюз нуждается в Азербайджане в энергетическом секторе для сокращения своей зависимости от России, откуда он импортирует 40–45% необходимого ему природного газа (Eurostat, 2020). Зависимость Брюсселя от Баку значительно возросла особенно после запуска Южного газового коридора в конце 2020 года, по которому ЕС будет ежегодно импортировать около 10 миллиардов кубометров азербайджанского газа (Forbes, январь 2021 г.). Ситуация в отношениях между Евросоюзом и Азербайджаном может измениться лишь в долгосрочной перспективе и только в том случае, если ЕС сократит потребление углеводородов, в том числе природного газа, в ближайшие 10–15 лет и более, в результате успешного перехода к зелёной экономике. Тем не менее, секторальные санкции ЕС, приведшие к отдалению Беларуси от Восточного партнёрства, показывают, что эта платформа Европейской политики соседства уязвима для подобных реакций со стороны авторитарных режимов. Иначе говоря, белорусский прецедент может стимулировать схожую реакцию Азербайджана, если ЕС применит против него секторальные санкции. Следовательно, безопасным инструментом, которым ЕС по-прежнему имеет возможность пользоваться, может являться постановка условий при выделении финансовой помощи. В настоящее время она позволяет ЕС достаточно жёстко взаимодействовать с гибридными режимами в ассоциированных странах (Грузии, Молдове и Украине) и в Армении, которые либо слишком зависимы от ЕС, либо имеют слишком прочные внутренние демократические элементы, чтобы попасться в сети автократов.

Вместо заключения...

Экономические санкции против Беларуси могли оказаться уникальным случаем на пространстве Восточного партнёрства, поскольку из-за наличия некоторых стратегических слабых мест ЕС не может воспроизвести их в отношениях с Азербайджаном, который схож с белорусской моделью. Остальные страны региона скорее восприимчивы к механизмам постановки условий, активно применяемым ЕС в обмен на финансовую помощь. В долгосрочной перспективе реванш Беларуси свидетельствует о том, что авторитарные режимы, даже имея ограниченные ресурсы, могут оказаться источником неблагоприятных политических последствий для ЕС, которые становятся благоприятными прецедентами как для авторитарных, так и для гибридных режимов в регионе.

Хотя экономические санкции Евросоюза имеют долгосрочные эффекты, режимы, против которых они направлены, развивают у себя навыки выживания и адаптации, при условии наличия у них необходимых внутренних ресурсов или внешней помощи. Однако Беларусь показывает, что фантазия авторитарных режимов не вписывается в рамки прогнозов Евросоюза. Политические издержки выхода Беларуси из Восточного партнёрства ещё предстоит оценить, но первый шаг, который должен сделать ЕС, – это обеспечить сплочённость и привязанность пяти государств, оставшихся в рамках этого формата. В практическом плане также потребуется обновление многосторонней организационной структуры Партнёрства и будущих внутрирегиональных проектов взаимоподключения, которые планируется реализовать к 2030 году. Несмотря на свой выход из Восточного партнёрства, Беларусь останется центральной темой восточноевропейской политики ЕС, которая будет активно обсуждаться на саммите Партнёрства осенью 2021 года.

Аналогично влиянию Брексита на внутреннюю сплочённость ЕС, белорусский прецедент не должен стать привлекательной идеей для других стран Восточного партнёрства. Поэтому миссия ЕС заключается в предотвращении появления или укрепления авторитарных режимов у его восточных соседей.

Аналитический материал подготовлен для немецкого Фонда Ханнса Зайделя и Информационного агентства IPN.

IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.