По прошествии более чем двух лет, разработка Положения об организации и функционировании Совета по неподкупности (СН) – надзорного органа Национального органа по неподкупности (НОН) – так и не завершена, соответственно, оно до сих пор не внедрено на практике. По мнению некоторых экспертов, процесс принятия этого документа умышленно затягивается некоторыми членами Совета, в том числе путём неявки на заседания, в результате чего часть этих заседаний были признаны неправомочными. Вместе с тем, та медлительность, с которой протекает институциональное оформление НОН, снижает его потенциальную эффективность на важном этапе – в довыборный период и во время предвыборной кампании. При этом представители ответственных органов не считают ситуацию из ряда вон выходящей.
Неподкупность – ценность, которую власти, скорее, лишь декларируют
Марианна Калугин, юридический советник в Ассоциации за демократию через участие „ADEPT”, заявила Агентству IPN, что СН совершил ошибку, не сделав Положение своей приоритетной задачей. По её мнению, это не только было неправильно с точки зрения законотворческой процедуры, но и нанесло ущерб имиджу организации – сложилось впечатление, что члены Совета по неподкупности уклоняются от регламентирования и упорядочивания собственной деятельности, предпочитая более широкую свободу действий и более высокую институциональную непредсказуемость. В такой ситуации органы, полномочные выдвигать своих представителей в состав Совета, должны изучать результаты работы выдвинутых ими лиц. На данный же момент власти не выглядят по-настоящему заинтересованными в этой теме.
„Исходя из имеющегося у нас опыта, думаю, что обеспечение функционирования НОН на долгие годы останется в числе рекомендаций партнёров по развитию. Посмотрим, насколько властям удастся преодолеть то разочарование, которое испытывают различные учреждения, и придать убедительности своим заявлениям в поддержку неподкупности”, - говорит Марианна Калугин.
Как отмечает эксперт, согласно законодательству, НОН является органом публичной власти, независимым от других публичных организаций, от иных юридических и физических лиц. Это означает, что данная структура не подлежит какому-либо контролю, помимо судебного, допустимого в отдельных случаях. Всё же, в стратегическом плане НОН должен находиться под некоторым общественным контролем, который должен осуществляться Советом по неподкупности. Ведь согласно закону, именно СН утверждает стратегию, план деятельности и отчёты НОН. „К сожалению, у меня нет уверенности в том, что в процессе осуществления данного полномочия Совет по неподкупности всегда будет руководствоваться общезначимым интересом. Проблема заключается в непропорциональности состава Совета по неподкупности: ветви власти – законодательная, исполнительная, судебная – представлены в нём чрезмерно широко по сравнению с гражданским обществом. Ясно то, что НОН не следует воспринимать, и сам он не должен воспринимать себя, в качестве органа, контролируемого парламентом”, - считает эксперт ADEPT.
По словам Марианны Калугин, в условиях действующего законодательства надзорные функции от имени НОН осуществляют исключительно инспекторы по неподкупности. СН не проводит проверок, за исключением случаев, когда они были инициированы в отношении председателя и вице-председателя НОН, а также в отношении инспекторов по неподкупности. Таким образом, исходя из того, что первые инспекторы по неподкупности были назначены на должность только летом этого года, больших успехов в сфере надзорной деятельности и не могло быть достигнуто. По её мнению, ответственность за эти задержки должен взять на себя СН, который не показал себя достаточно эффективным и не сумел дать старт работе НОН в благоприятные сроки, путём организации и проведения конкурса на должности председателя и вице-председателя НОН, а также утвердить Положение о конкурсе на замещение должности инспектора по неподкупности.
„Конечно же, упрёк по поводу задержки с формированием Совета по неподкупности мы адресуем и таким органам власти, как правительство, парламент, Высший совет магистратуры. Что касается справки о неподкупности, предусмотренной законодательством о выборах, то первоначальные правовые положения были настолько расплывчатыми, что потребовали законодательных изменений. Естественно, некоторое время потребовалось и для принятия подзаконной нормативной базы, призванной обеспечить применение правовых норм. Фактически, исходя из развития событий, напрашивается только одно объяснение: неподкупность – это ценность, которую власти, скорее, лишь декларируют, нежели по-настоящему поддерживают и видят своей целью”, - говорит Марианна Калугин.
Проходит ли избирательная кампания или нет, НОН должен работать постоянно
Вице-председатель парламентской Комиссии по вопросам права, назначениям и иммунитету Анатолие Загородный, с которым связалось Агентство IPN, заявил, что Национальный орган по неподкупности функционирует в соответствии с законом, который был принят парламентом. Проходят заседания Совета по неподкупности, был объявлен конкурс по назначению на должности инспекторов по неподкупности. Проводятся мероприятия, связанные с проверкой деклараций лиц, подпадающих под действие этого закона и обязанных подавать декларацию.
По словам депутата, в последнее время наблюдается замедление работы этого учреждения из-за того, что, насколько ему известно, процесс отбора отдельных сотрудников учреждения ещё продолжается, а это – весьма сложная процедура. Так как учреждение, отмечает депутат, должно отобрать честных людей, которые будут проверять декларации о доходах и интересах должностных лиц. В остальном, если НОН столкнётся с какими-либо препятствиями законодательного характера, то парламент будет готов их устранить, чтобы работа НОН была более активной и эффективной.
Как рассказал Анатолие Загородный, справки о неподкупности будут выдавать по согласованию с Агентством государственных услуг. Полномочия и сроки выдачи этих справок прописаны в законе. Если объём работы окажется слишком большим, то можно будет прибегнуть к расширению штатов. По его словам, необходимый объём работы станет ясен после того, как будет дан старт избирательной кампании. По мнению Загородного, важно, чтобы справки о неподкупности тех, кто пожелает баллотироваться, были объективными и аргументированными в соответствии с законом, и чтобы отсутствовали искусственные преграды для регистрации тех или иных кандидатов. „Без разницы, проходит ли избирательная кампания или нет, Орган должен работать постоянно, потому что его задачей является проверка деклараций. Задержка связана с приёмом на работу инспекторов и с проведением конкурса”, - добавил вице-председатель парламентской комиссии, отметив, что СН, по его мнению, сумеет принять положение о своей деятельности.
Некоторые члены СН отсутствовали более чем на 20 заседаниях
Члены Совета по неподкупности назначаются на пятилетний срок, по одному представителю от правительства, парламента, Высшего совета магистратуры, Высшего совета прокуроров и Конгресса местных властей, а ещё двоих отбирает Министерство юстиции. С момента первого, учредительного, заседания Совета по неподкупности, состоявшегося 30 декабря 2016 года, в течение 2017 года члены Совета провели 39 заседаний, а в текущем году, до второй половины ноября, СН собирался на заседания ещё 18 раз.
Из протоколов заседаний следует, что больше всего „прогулов” – свыше 20 – имеют на своём счету Виктор Мику, назначенный от ВСМ, и представительница гражданского общества Татьяна Пашковски, которая была отобрана Министерством юстиции. Только в этом году Татьяна Пашковски не участвовала в восьми заседаниях подряд. Сергей Остаф, который был назначен в состав СН парламентом, имеет 6 „прогулов”, Виктория Ефтоди/Олег Ефрим, назначенные правительством – 13, Мирча Рошиору, назначенный ВСП – восемь, Виорел Русу, назначенный КМВ – восемь, а Думитру Цыра, представитель гражданского общества, отобранный Минюстом – пять.
Законом о Национальном органе по неподкупности предусмотрен ряд обстоятельств, при которых возможен отзыв с должности члена СН. Говоря конкретнее, отзыв возможен тогда, когда член СН не может исполнять свои обязанности по состоянию здоровья в течение более чем трёх месяцев подряд, либо когда он отсутствует без уважительных причин на трёх заседаниях подряд или на любых шести заседаниях Совета в течение одного года. Этот же закон гласит, что заседание правомочно в том случае, если в нём принимают участие пять из семи назначенных членов. Решения Совета принимаются большинством голосов назначенных членов и подписываются председателем заседания. Таким образом, выходит, что почти все члены СН могут быть отозваны по причине пропуска его заседаний.
Член СН Татьяна Пашковски, с которой связалось Агентство IPN, пообещала направить по электронной почте ответы на заданные ей вопросы, но с 22 ноября, когда она подтвердила получение запроса, ответов предоставлено не было. 11 декабря Татьяна Пашковски не ответила на звонок корреспондента IPN.
IPN обратилось и к председателю ВСМ Виктору Мику, члену СН, с вопросами по поводу работы НОН и его деятельности в качестве члена СН, в том числе касательно его отсутствия на заседаниях. В ответе Виктора Мику говорится: „Высший совет магистратуры является независимым органом, образованным в целях организации судебной системы, он осуществляет судебное самоуправление, поэтому он не вправе давать ответы касательно деятельности Национального органа по неподкупности и Совета по неподкупности... В связи с этим, доводим до Вашего сведения, что учреждением, компетентным и ответственным за указанную в Вашем запросе тему, является Национальный орган по неподкупности, непосредственно к которому мы рекомендуем Вам обратиться для прояснения вопросов, касающихся деятельности данного учреждения”, - отмечается в ответе за подписью Виктора Мику, на счету которого – более 20 пропущенных заседаний.
„Бывают случаи, когда некоторые из членов отсутствуют на заседаниях, но это не оказывает особого влияния на функционирование НОН”
В ответе на запрос IPN председателя НОН Родики Анточ отмечается, что в состав Совета по неподкупности назначаются семь членов, представляющих государственные учреждения, Конгресс местных властей Молдовы и гражданское общество, у которых имеются основные должности в тех учреждениях, делегировавших их в Совет. „Это правда, что бывают случаи, когда некоторые из членов отсутствуют на заседаниях. Это, однако, не оказывает особого влияния на функционирование НОН”, - утверждает Родика Анточ.
Отвечая на вопрос „Как такое возможно, что, исходя из протоколов заседаний СН, у некоторых членов насчитывается свыше 20 пропущенных заседаний?”, Родика Анточ сказала, что этот вопрос следует задать Совету по неподкупности, который мог бы дать определённые пояснения по этому поводу. „Я убеждена, что члены СН, у которых имеются основные должности в тех учреждениях, которые делегировали их в Совет по неподкупности, могут отсутствовать на заседаниях по уважительным причинам, из-за участия в иной деятельности в своих учреждениях. Однако в тех случаях, когда их отсутствие не имеет уважительной причины, и это – доказанный факт, те структуры, которые делегировали их в Совет, имеют право отозвать их с занимаемой должности”, - отмечает председатель НОН.
Кроме того, Родика Анточ отметила, что Национальный орган по неподкупности является сравнительно новым учреждением, если говорить о дате его создания, а не о НОН, как правопреемнике Национальной антикоррупционной комиссии. „Таким образом, с того момента, как я возглавила Орган, я вправе давать оценку деятельности НОН именно в течение указанного периода. В качестве руководителя мне приходится испытывать как удовлетворение, так и недовольство. Испытывать эти чувства естественно, понимая, что ответственность и ожидания от того учреждения, которое ты представляешь, велики. Потому я могу сказать, что довольна тем, что нам удалось принять все документы внутреннего распорядка, назначить инспекторов по неподкупности, провести работу над документами, по которым имелось отставание, и обеспечить функционирование учреждения. Эти процессы были довольно сложны, впрочем, как и в любом другом учреждении. Ничего экстраординарного”, - пояснила Родика Анточ.
„Мы исходили из ситуации, а также из оперативных и материально-технических возможностей”
С другой стороны, председатель НОН признаёт, что темпы не были теми, какими она хотела их видеть изначально, и которых желало общество в целом. По её словам, для этого имелись как объективные, так и не вполне объективные причины. „Если вкратце, то мы исходили из ситуации, а также из оперативных и материально-технических возможностей. Мы обеспечили функционирование учреждения, несмотря на бюрократические препоны, с которыми мы столкнулись, мы ускорили процессы, и я уверена, что нам это удалось. Если Вы посмотрите наш официальный сайт ani.md, то увидите, что мы старались держать общество в курсе всей нашей деятельности. Была ли она надлежащей или нет – пусть люди дадут свою оценку. Для меня лично и для всей команды это было повседневным трудом, в который мы вложили много самоотверженности и души”.
В отношении Совета по неподкупности Родика Анточ уточнила, что НОН обеспечивает ведение делопроизводства и юридическую поддержку СН. „Этот Совет является представительной структурой, работающей непостоянно, которая не входит в руководство НОН, а принятие Положения об организации и функционировании Совета относится к его исключительной компетенции. Таким образом, Вам следует поговорить с членами Совета по неподкупности, чтобы узнать у них, не сталкиваются ли они с какими-либо препятствиями или проблемами иного рода. На мой взгляд, то, что было в силах НОН, было сделано в полной мере. Могу Вам сказать, что проект Положения об организации и функционировании СН был рассмотрен на нескольких заседаниях Совета и даже был направлен 8 ноября 2018 года в Министерство юстиции, на юридическую экспертизу. Соответствующий отзыв я получила две недели спустя, после чего направила его в Совет по неподкупности на рассмотрение и для внесения изменений, предложенных Министерством юстиции”, - отметила председатель НОН.
Пинг-понг между НОН и СН
Агентство IPN направило запрос и члену СН Сергею Остафу, в котором поинтересовалось деятельностью НОН и Совета. В частности, один из вопросов касался утверждения Положения об организации и функционировании СН. Мы также попросили его прокомментировать мнение некоторых экспертов, утверждающих, что задержка с принятием Положения связана и с тем, что комментарии по поводу проекта были направлены Сергеем Остафом с запозданием, а предложения, поступившие от Министерства юстиции, не удалось обсудить в срок потому, что тот же Остаф „ещё не успел их посмотреть”. Как заявил Сергей Остаф, „с учётом того, что 26-м ноября датирован официальный запрос, адресованный НОН, никто из СН не обнародует своего мнения до тех пор, пока не будет утверждён ответ на письмо от 26 ноября. Это этично, именно так – правильно”, - утверждает Сергей Остаф.
НАН – опыт Румынии
Агентство IPN обратилось за комментарием к Лауре Штефан, эксперту по борьбе с коррупцией, исполнительному директору неправительственной организации из Бухареста Expert Forum. По её словам, в Румынии процесс налаживания работоспособности Национального агентства по неподкупности также оказался длительным. Разработка соответствующей нормативно-правовой базы началась ещё в 2006 году, она была утверждена в середине 2007 года. Однако Агентство приступило к работе лишь с 2008 года. Позднее, в связи с некоторыми случаями, в 2010 году дело дошло до Конституционного суда, который объявил неконституционными отдельные положения закона. В результате в текст закона были внесены изменения, и он был принят в новой редакции, а Агентство вновь приступило к проверкам. По словам эксперта, учреждение публикует на своём сайте все декларации об имуществе и интересах, это стало делом обыденным, по сравнению с другими государствами, в которых борьба за публикацию деклараций всё ещё продолжается. Таким образом, НАН делает важное дело, а люди быстро привыкают к прогрессу, в отличие от регресса.
Лаура Штефан рассказывает, что в настоящее время разрабатывается компьютерная программа, которая позволит проверять государственные закупки в режиме реального времени и выявлять возможные конфликты интересов. Обнаружив их, программа оповестит руководство госучреждения об их наличии, а оно уже примет решение, следует ли их устранить. „Но за последнее время громких случаев не было, потому что люди научились работать с действующим законодательством, они стараются вести себя осторожно и различать, что запрещено, а что разрешено”, - поясняет она.
Что касается деклараций об имуществе, то в них также уже не увидишь слишком больших состояний, говорит эксперт, поскольку те, кто сколотил впечатляющие состояния, сделали это в 90-е – начале 2000-х годов, а те, чьи имена фигурируют в расследованиях бразильских журналистов, уже переписали имущество на других лиц. „Последует новый этап, на котором будет предусмотрено обязательство задекларировать то, что есть у тебя на самом деле, а не только то, что ты записал на своё имя, то есть это концепция фактического бенефициара: даже если ты зарегистрировал имущество на третьих лиц, но в действительности являешься его выгодополучателем”, - отметила Лаура Штефан.
„Политическое давление присутствует, потому что законодательство меняют для сокращения полномочий Агентства”
По словам Лауры Штефан, Румыния переживает бурный этап в плане отношений между политическим фактором и учреждениями, ответственными за применение закона, а в наибольшей степени происходящее затрагивает судебные учреждения – суды и прокуратуры, в особенности Национальное управление по борьбе с коррупцией. Однако во всех государственных учреждениях наблюдается тенденция вмешательства в особо горячие темы, а это, скорее, подразумевает самоцензуру. С другой стороны, сама объективная реальность приводит к сокращению числа случаев, которыми занимается Национальное агентство по борьбе с коррупцией, и центр тяжести смещается в сферу борьбы с ними.
По словам эксперта, политическое давление на Агентство присутствует, потому что законодательство всё время меняют для сокращения его полномочий, устранения последствий решений, вынесенных судами по фактам конфликтов интересов и по поводу деклараций об имуществе, с целью декриминализации различными способами конфликта интересов. „Наблюдаются постоянные попытки снизить роль Агентства. Но люди меньше это замечают на фоне других вещей, более серьёзных, таких как изменение Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов, амнистия и помилования”, - говорит она.
Справки о неподкупности – ловушка для НОН
Касательно выдачи справок о неподкупности Лаура Штефан считает, что эта обязанность не должна входить в круг полномочий Национального органа по неподкупности и Агентства государственных услуг. По её мнению, никто не станет проводить полную и исчерпывающую проверку того, как ведёт себя гражданин, желающий баллотироваться на государственную должность. Эксперт считает это попыткой завлечь Агентство в сферу с иным политическим содержанием. По её словам, непонятно, как с физической точки зрения инспекторы по неподкупности сумеют изучить каждого из кандидатов и выдать им справки о неподкупности. „Вот так душат учреждения, призванные обеспечивать неподкупность – дают им много работы, выполнить которую они не в состоянии, чтобы затем упрекнуть их, что они её не сделали или сделали плохо”, - пояснила Лаура Штефан.
Примечание IPN:
Закон о Национальном органе по неподкупности был принят парламентом 17 июня 2016 года и вступил в силу 1 августа того же года. Учреждение было создано путём реорганизации Национальной антикоррупционной комиссии и является её правопреемником.
Задача Органа заключается в обеспечении неподкупности при исполнении государственных должностей и ответственных государственных должностей, а также в предотвращении коррупции путём проверки имущества и личных интересов, путём соблюдения правового режима конфликта интересов, ситуаций несовместимости и запретов.
Для реализации поставленных перед ним задач НОН получил поддержку от Совета Европы в целях адаптации системы обеспечения неподкупности, действующей в Молдове. Речь идёт о внедрении Электронного реестра субъектов декларирования, как составной части Информационной системы E-integritate, а также о процедуре подачи через интернет чиновниками и должностными лицами деклараций о своём имуществе и личных интересах. Последние документы европейских структур, касающиеся Молдовы, указывают на необходимость реальной борьбы с масштабной коррупцией, как условия возобновления макрофинансовой помощи.
Елена Нистор, IPN
