 |
|
| Дионис Ченуша, Старший обозреватель | |
Политический диалог между Европейским союзом (ЕС) и Молдовой находится в наивысшей точке с момента подписания Соглашения об ассоциации в 2014 году. После почти семи лет геополитического сумбура во внешней политике и многочисленных внутриполитических кризисов в различных секторах Молдовой управляет политическая сила, Партия действия и солидарности (ПДС), которая воспринимается в ЕС исключительно в позитивном ключе. Проевропейская геополитическая направленность молдавских властей важна для ЕС, но ещё более важно то, что их европейские убеждения идут рука об руку с твёрдой приверженностью молдавских властей проведению устойчивых реформ. На таком благоприятном фоне состоялся первый визит премьер-министра Натальи Гаврилицы в Брюссель 27–28 сентября (Gov.md, сентябрь 2021 года).
Хотя премьер-министра сопровождал вице-премьер и министр иностранных дел и европейской интеграции Нику Попеску, последний играл скорее второстепенную роль в ходе двусторонних встреч с представителями институтов ЕС. Но благодаря прочным межличностным контактам присутствие Попеску оказалось полезным с точки зрения знакомства премьера с „неправительственной экосистемой в Брюсселе”. Визит также дал возможность „прорекламировать” премьер-министра Гаврилицу, которая слабо известна официальным европейским кругам. В результате известное Евросоюзу лицо „европейской Молдовы” не будет ассоциироваться у него исключительно с президентом Майей Санду. Стремясь очертить евроцентричный образ, автономный от образа президента страны, премьер-министр Гаврилица сочла нужным сообщить из Брюсселя о макрофинансовой помощи Евросоюза (50 миллионов евро), которая поступит в Молдову в течение октября, а также о других возможностях европейского финансирования. Одновременно с этим визит молдавских чиновников в столицу ЕС помог им обеспечить благоприятную риторику по поводу намерений и действий властей за счёт интервью для общеевропейских СМИ (Euroactiv и EUObserver) и общения с брюссельским экспертным сообществом.
О визите в Брюссель сообщало только правительство, выпустившее в общей сложности восемь пресс-релизов, посвящённых дискуссиям молдавского премьер-министра с различными официальными лицами ЕС и европейскими политиками из делегации Европейского парламента в Комитете ассоциации ЕС–Молдова (членами Европейской народной партии и группы „Обновляя Европу”). С одной стороны, во мнениях, высказанных европейскими деятелями, преобладали своего рода „геополитический энтузиазм” и гипер-оптимистичные ожидания по поводу реформ в Молдове, которые пока находятся в зачаточной стадии развития. В то же время, европейская сторона продемонстрировала широкую готовность оказать помощь. Для сигналов, транслируемых молдавскими чиновниками, была характерна демонстрация твёрдой решимости проводить реформы и выраженного стремления активизировать, углубить и диверсифицировать двусторонние отношения с ЕС. Выступление премьера также несло в себе некоторые отголоски предвыборной кампании, которая завершилась ещё в июле. В частности, некоторые из аргументов, которые привела европейцам премьер-министр, содержали в себе критику прежних правительств и их неудач, особенно по поводу расследования преступлений в банковской системе и недостаточной поддержки бизнеса в 2020 году.
Несмотря на подробное обсуждение возможностей сотрудничества, внимание было уделено не всем структурным проблемам, стоящим перед Молдовой, которые связаны не с одной только коррупцией. Прежде чем приступать к обсуждению расширения направлений сотрудничества с ЕС, необходимо объективно и без политики оценить институциональные возможности, кадровые ресурсы центральной и местной публичной администрации, а также механизмы интеграции национального законодательства, приведённого в соответствие с правовыми нормами европейского сообщества. Реформирование правосудия и борьба с коррупцией являются приоритетными задачами, но они не могут быть единственными заботами властей. Чтобы европейская интеграция давала результаты, в том числе приносила доходы в бюджет страны, она должна укорениться в менталитете и трудовой этике государственных учреждений. В то же время, новые кадры следует вводить не путём принудительного омоложения или политической чистки в учреждениях, а за счёт удержания и привлечения талантов, независимо от их возраста, политических критериев и т.д. В то же время техническая помощь ЕС, направляемая на расширение возможностей учреждений, должна предусматривать всестороннее и систематическое обучение чиновников, оснащение учреждений и т. д. Наиболее целесообразным способом адекватной постановки приоритетных задач в области европейской интеграции должно стать обсуждение с общественностью Повестки дня ассоциации с ЕС, прежде чем власти утвердят её, совместно с европейской стороной, в расчёте не на два года (как это делалось прежде), а на шесть лет (2021–2027 гг.).
„Исторический момент” против прагматичных оценок
Как правящая ПДС, так и структуры ЕС хотят максимально использовать историческую возможность, предоставленную президентскими выборами 2020 года и досрочными парламентскими выборами 2021 года, в результате которых к власти пришли политические силы, желающие провести подлинные реформы. Считается, что тем самым Молдову удастся вывести на путь радикальных и необратимых изменений. В течение следующих четырёх лет правления молдавские власти желают перенять и укоренить европейские ценности, а для того, чтобы придать толчок непопулярным реформам, они рассчитывают на условия, выдвигаемые Евросоюзом. В своем обращении к ЕС молдавские власти не столько призывают увеличить объёмы финансовой помощи, сколько выступают за более гибкий подход к ней: чтобы её можно было перенаправить на нужды наиболее актуальных направлений реформ, где молдавские учреждения имеют возможность эффективно использовать внешнюю помощь. Все эти моменты будут подробно обсуждаться на заседании Совета ассоциации ЕС–Молдова, которое запланировано на конец октября. Тогда же будет представлена новая повестка дня ассоциации, в соответствии с которой молдавские власти составят следующий Национальный план по внедрению Соглашения об ассоциации, нынешний вариант которого является устаревшим.
В практическом плане намерения молдавский властей в отношениях с ЕС имеют несколько „слоёв”. Во-первых, в условиях дефицитного бюджета власти хотят использовать европейскую помощь для снижения давления на бюджет в период пандемии. В связи с этим премьер Гаврилица выразила готовность внедрить механизмы частичной и технической безработицы для сотрудников МСП, в том числе за счёт европейских денег.
Помимо этого, правящая ПДС хочет наладить „диалоги на высоком уровне” со структурами ЕС в сферах безопасности, правосудия и энергетики (окружающая среда не включена в этот список, но является абсолютным приоритетом). Это увеличило бы внешний вес внутренних реформ в трёх упомянутых сферах, а также политическую поддержку Брюсселя, его техническую и финансовую помощь. Такие диалоги могут послужить поводом для внедрения инструментов поддержки реформ, разработанных ЕС для западнобалканских стран, имеющих европейские перспективы. Проект ЕС „Международные мониторинговые операции” (на 2017–2020 годы, с бюджетом около 660 миллионов евро), разработанный для надзора за реформой системы правосудия в Албании, является наглядным примером передового опыта, который может быть воспроизведён в Молдове. Тем не менее, хотя „албанская модель” и применима в молдавском случае, она подразумевает огромные затраты, требует значительных институциональных возможностей и временных рамок в примерно 5–7 лет, что маловероятно для Молдовы. Диалог в области безопасности также имеет важнейшее значение для Молдовы, прежде всего потому, что конституционный нейтралитет страны позволяет поддерживать весьма ограниченные отношения с НАТО. В отличие от Грузии и Украины, которые получают военную поддержку от стран НАТО, Молдова отсутствует на европейской карте безопасности с точки зрения стратегических и оперативных категорий (гибридные угрозы, кибербезопасность). Ценным оказался бы диалог на высоком уровне в энергетической сфере, если бы он позволил расширить поддержку, которую уже оказывает ЕС через Энергетическое сообщество, сыгравшее огромную роль в „европеизации” молдавского энергетического законодательства в 2015–2017 годах и в мониторинге его внедрения до настоящего времени.
Ещё одним измерением, на котором делает акцент молдавская сторона, является интеграция страны в европейские пространства. Но эта интеграция возможна лишь в тех сферах, которые способны освоить выделяемые Евросоюзом средства. Большое внимание уделяется принятию Молдовы в „европейское пространство роуминга”. Такого рода слияния упрощали бы населению восприятие европейской интеграции (так же, как это было в случае безвизового режима), учитывая размеры молдавской диаспоры в европейских странах. Вместе с тем, европейский интерес к таким инициативам всегда будет ограниченным и оцениваться с учётом того факта, что прецеденты в отношении Молдовы повлекут за собой просьбы Грузии и Украины расширить на них эти практики.
Не в последнюю очередь, у правящей ПДС имеется серьёзная концепция взаимоподключения в транспортном и энергетическом секторах (с привлечением европейского финансирования в размере около 230 миллионов евро), но которая, по-видимому, сводится к строительству/реконструкции физической инфраструктуры. В реальности помимо этого необходим основательный подход к взаимоподключению, который включал бы в себя модернизацию и обеспечение безопасности государственных предприятий, ответственных за техническое обслуживание инфраструктуры, особенно элементов критически важной инфраструктуры. Такое приложение усилий повысит устойчивость государства (3DCFTA, август 2021 г.), о которой власти пока говорят без какой-либо конкретики. Внешняя оценка и привлечение добросовестных местных и иностранных инвесторов могут оказаться более выгодными начинаниями, чем когда-либо прежде, учитывая позитивный имидж нынешних властей.
Чрезмерная зависимость планов властей от европейской помощи
Евросоюз неоднократно заявлял о своей готовности поддержать программу реформ, которую стремятся реализовать молдавские власти, и которая рассматривается в качестве „европейской повестки дня” страны. В ходе беседы с премьер-министром Гаврилицей председатель Европейского совета Шарль Мишель подчеркнул, что „Молдова является важным и приоритетным партнёром”. Только за сентябрь – октябрь финансовая помощь, выделенная Молдове, составила 86 миллионов евро. Эта сумма состоит из прямой бюджетной поддержки, в размере 36 миллионов евро (предоставленной в счёт Плана восстановления экономики, с бюджетом в 600 миллионов евро, рассчитанного до 2024 года), и 50 миллионов евро макрофинансовой помощи за 2020 год.
Вместе с Европейским комиссаром по вопросам расширения и политике соседства Оливером Вархели молдавские официальные лица обсудили, в числе прочего, запуск пилотного проекта по модернизации сельской экономики Молдовы посредством развития пищевой промышленности и сельского хозяйства. Конечно же, деньги на реализацию этого проекта будут искать, прежде всего, в Брюсселе. Пока сложно оценить, достаточно ли финансового покрытия Евросоюза для осуществления всех инициатив молдавской стороны. Однако очевидно, что амбиции властей потребуют значительных финансовых ресурсов.
В отсутствие председателя Европейской комиссии Урсулы фон дер Ляйен молдавский премьер обсудила с вице-председателем Европейской комиссии и Верховным представителем ЕС Жозепом Борреллем расширение двустороннего сотрудничества, в том числе урегулирование приднестровского конфликта. Европейская сторона выразила готовность поддержать усилия молдавских властей на обоих этих направлениях в случае соблюдения европейских принципов – демократии, верховенства закона и прав человека. Чтобы соответствовать европейским пожеланиям, премьер-министр Гаврилица заверила, что власти будут тесно сотрудничать с ЕС и с Венецианской комиссией по вопросу реформы системы правосудия – для обеспечения её соответствия европейским стандартам. Кроме того, также находясь в Брюсселе, в контексте реформы правосудия премьер дала понять, что независимость некоторых учреждений удалось укрепить ещё до их реформирования. Аналогичную идею поддержала представитель Европейской комиссии Катарина Матернова в ходе совместной с молдавскими чиновниками дискуссии с представителями гражданского общества в Брюсселе. Такое совпадение во мнениях говорит о том, что допускаемые властями отклонения, по-видимому, известны (IPN, сентябрь 2021 г.) европейским учреждениям, но никоим образом ими не осуждаются.
Вместо заключения...
„Исторический момент”, обеспеченный реформистскими политическими силами в результате выборов 2020–2021 годов, должен быть вписан в рамки реалистичных оценок ситуации в стране и регионе. Оздоровление государственных учреждений является столь же приоритетной задачей, как и борьба с коррупцией или реформа правосудия. Только на основе принципа меритократии и в результате исключения политического критерия в учреждениях смогут остаться / в них удастся привлечь людей, которые оказывают содействие реформам, руководствуясь не цикличными политическими расчётами, а постоянными общественными интересами.
В то же время, хотя Молдова может получать от ЕС специальную двустороннюю помощь для проведения конкретных реформ, интеграция в „европейские пространства” будет ограничиваться тем, что Евросоюз также сможет предложить Грузии и Украине. Чтобы выйти за рамки статуса ассоциированного государства и, возможно, оторваться от Украины и Грузии, приблизившись к балканским странам, имеющим европейскую перспективу, в ближайшие 4–8 лет Молдова должна запустить качественные и устойчивые реформы. Дискуссии о европейской перспективе преждевременны и даже вредны на данном этапе, когда никакая серьёзная реформа не была начата или доведена до конца в силу отсутствия у неё конкретных последствий.
Наконец, ожидания Евросоюза следует соизмерять с теми возможностями достижения результатов, которые имеются у молдавских властей. Новый диалог ЕС–Молдова требует меньшей субъективности и упрощения и большего прагматизма и упорядоченности. В любой ситуации развитие собственных возможностей, вместо делегирования обязанностей европейским игрокам, принесёт реальные и устойчивые выгоды для страны.
Данный аналитический материал подготовлен для немецкого Фонда Ханнса Зайделя и Информационного агентства IPN.
Области исследований: Европейская политика добрососедства, отношения ЕС–Молдова, внешняя политика ЕС и России, миграция и энергетическая безопасность.
Следите за Дионисом Ченуша в Twitter
IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.