Vecinătatea estică a UE la o nouă răscruce – între enigme electorale și crize de securitate. Analiză de Dionis Cenușa

Op-Ed
	Este o scăpare inadmisibilă și un semn de slăbiciune faptul că, în decurs de doar două luni (august-septembrie), instituțiile europene au fost prinse nepregătite în fața a două crize, ale căror configurație își are originea încă din anii 90...
Dionis Cenușa, Columnist principal

Răspândirea instabilității în vecinătatea estică a Uniunii Europene (UE) îi impune acesteia responsabilitățile unui pompier geopolitic, care însă nu dispune de echipament și nici autoritate adecvată. Misiunea de gestionar al crizelor este complicată de câteva condiții. Pe de o parte, crizele capătă tendința de a se sincroniza și, de aceea, necesită potențial de reacție concomitentă. Or, situația politică destabilizată din Belarus se suprapune cu dezghețarea conflictului în jurul Nagorno Karabakh. Particularitățile genealogice ale acestor crize, pe de altă parte, reduc drastic abilitatea reală a instituțiilor europene de a localiza soluții rapide și fezabile. Din acest considerent, deși prezența europeană a sporit considerabil în regiunea Parteneriatului Estic, de la debutul inițiativei în 2009, influența efectivă a UE a rămas limitată. În doar trei țări – Georgia, Moldova și Ucraina – vocea Bruxelles-ului are relevanță și, respectiv, impact. Același lucru este insesizabil sau inexistent în Armenia, Azerbaidjan și Belarus, unde logica acțiunilor nu este determinată de înțelegerile cu UE, ci de dinamica (geo)politică local-regională și intersecția cu interesele altor actori proximi.

Degradarea situației epidemiologice în UE și în proximitatea sa estică agravează suplimentar capacitatea de prevenire și inversare a tendințele de destabilizare politică și de securitate. Inevitabil, criza sanitară dictează un grad minim de cooperare între UE și toate capitalele est-europene, chiar dacă devierile regimurilor politice învecinate generează (auto)izolare. Mâna instituțiilor europene este vizibilă în raport cu statele asociate. Aici, europenizarea este menținută pe linia de plutire, datorită dependenței benevole ce a sporit între Georgia, Moldova și Ucraina și UE, în ultima jumătate de deceniu.

O serie de circumstanțe determină trăsăturile neîndemânatice ale mișcărilor UE vizavi de grupul statelor ale căror europenizare este constrânsă de protecționismul autocrațiilor locale sau de alternativa oferită de integrarea euroasiatică. Înainte de toate, merită recunoscut faptul că UE aplică principiul primus inter pares (“primul între egali”) prioritizând dosarul ucrainean. Acest lucru nu întâmpina vreo contestare, alta decât din partea Moscovei. De asemenea, înțelegerile bilaterale negociate sau chiar activate cu statele din grupul hibrid al Parteneriatului Estic – Armenia (acord bilateral de “sub-asociere”), Azerbaidjan (reînnoirea parteneriatului vechi) și chiar Belarus (facilitarea vizelor) – au un fundament steril pentru a conferi suficientă autoritate părții europene. Acest neajuns derivă din inexistența unor legături de dependență pe latura economică sau financiară față de UE. Nu în ultimul rând, UE este un actor defavorizat acolo unde statele vecine mizează pe competitorii geopolitici autocratici din regiune – Rusia (Armenia, Belarus) sau Turcia (Azerbaidjan). Animozitățile dintre acestea și UE forțează statele din mijloc să aleagă în favoarea puterilor cu care simt afinitate sau care le exportă securitate, în contradicție cu logica păcii sau cu prescripțiile dreptului internațional. Totodată, cu cât mai negative sunt relațiile cu Rusia, cu atât mai puternic este atașamentul față de UE.

Asocierea controlabilă

Așteptările față de potențialul UE de a influența agenda politică a statelor vecine sunt deseori exagerate. Formula ideală în care prevalează factorul european alcătuiește (1) un acord bilateral incisiv, (2) o asimetrie cât mai variată la nivel de legături bilaterale, dar și expunerea la condiționalitate (IPN, Septembrie 2020), precum și (3) o majoritate de actori politici locali cu predispoziție geopolitică pro-europeană. Cele trei coordonate separă grupul statelor asociate (semnatarii Acordurilor de Asociere) – Georgia, Moldova și Ucraina - de ceilalți participanți ai Parteneriatului Estic. Prin urmare, menținerea acestor parametri în ordine este esențială pentru ca cel puțin jumătate din vecinătatea estică a UE să fie controlabilă și, respectiv, gestionabilă.

Orice tentativă de a anula acordurile cu UE poate întâmpina rezistență populară, deoarece cetățenii vor responsabilizarea propriilor elite și angajarea cu cele europene. Este și mai complicat să rezolvi problema dependenței de UE, mai ales dacă aceasta este benefică pentru diversificarea piețelor de desfacere, atragerea investițiilor și importul de tehnologii de guvernare. Altceva se întâmplă la nivelul fluctuațiilor politice interne, care sunt impactate de foarte mulți factori interni și externi. Eșecurile de guvernare ale liderilor politici veniți pe valul retoricii pro-europene slăbește ochiul critic al cetățenilor. Profilul geopolitic al formațiunilor politice încep să conteze mai puțin decât combinația dintre realizarea tangibilă a reformelor și neimplicarea în acte de corupție. Aceste împrejurări vor marca alegerile locale din Ucraina (25 Octombrie 2020), cele parlamentare din Georgia (31 Octombrie) și prezidențialele din Moldova (1 Noiembrie). În condiții de democrație neconsolidată, cetățenii acestor țări încă nu pot penaliza sau răsplăti partidele politice, în mod eficient, conform meritelor. De aceea, legitimitatea post-electorală externă conferită de actori, precum UE, va compensa neajunsurile exercițiului democratic local. Excepții pot deveni cazurile în care opoziția pro-europeană este pe poziții perdante, iar violarea regulilor de joc este gravă.

Cu aproape 1-2 luni înainte de scrutinele electorale, diplomația europeană a manifestat un interes distinct față de alegerile din Ucraina, Georgia și Moldova (Vezi Tabelul de mai jos). În afara vizitelor oficiale la Bruxelles (Premierul georgian Giorgi Gakharia) sau la Kiev (Reprezentantul Înalt al UE Josep Borrell), subiectul alegerilor a fost conturat în mod țintit doar față de Moldova. Evidențierea alegerilor moldovenești se datorează disputei electorale cu tentă geopolitică – între adepții politicii externe multi-vectorială favorabilă Rusiei și cei pro-UE (IPN, Septembrie 2020). Între aceasta și alegerile ucrainene există un contrast izbitor. UE pare să omită importanța scrutinului ucrainean. În urma reformei electorale și a descentralizării, administrațiile locale căpătă rol politic și executor impunător în implementarea reformelor la nivel local. Totodată, există semnale că prind rădăcini partidele pro-ruse (Platforma Opoziției  “Pentru Viață” – 22% versus partidul de la guvernare Slujitorul Poporului – 30%). Semnificația alegerilor georgiene transpare din remarcile expuse de Josep Borrell, mai mult decât din declarațiile țintite ale Serviciului European pentru Acțiune Externă. După condiționarea reformei constituționale pentru a liberaliza procesul electoral, UE nu exprimă îngrijorări vizavi de procesul electoral din Georgia. În realitate, influența oligarhică din spatele partidului de la guvernare (Visul Georgian) nu s-a diminuat, ci doar ajustat, iar starea polarizată a societății vitalizează partide pro-ruse (Civil.ge, Octombrie 2020) și propulsează mișcări de extremă dreaptă (FreedomHouse, 2020).

Tabel. Declarațiile și remarcile exponenților diplomației europene (1 August-4 Octombrie, 2020)

Alternativa incontrolabilă

În timp ce dispune de destule pârghii pentru a influența statele vecine asociate, UE nu poate face prea multe în cazul trio-ului hibrid. Au trecut peste 50 de zile până când factorii de decizie europeni au adoptat sancțiuni individuale împotriva regimului lui Alexandr Lukashenko. Cel mai eficient instrument al UE a devenit alimentarea presiunii internaționale, prin intermediul declarațiilor politice. În perioada 9 august-4 octombrie, UE a lansat 9 declarații publice, iar șeful diplomației UE a publicat două articole pe blogul său, care condamnă violența post-electorală validată de Lukașenko (13 August) și promovează demersul democratic al mișcării protestatare (22 Septembrie).

În absența unui mecanism minim de condiționalitate, deja aplicabil față de statele asociate, UE are zero impact asupra autorităților belaruse. Aflat sub protectorat rusesc, regimul lui Lukașenko mizează pe oboseală mișcării protestatare și pe acceptarea status-quo-ului de către comunitatea internațională. Niciuna dintre aceste așteptări nu se materializează deocamdată, de aceea, Lukașenko a decis să limiteze canalele de interacțiune cu UE. Asemenea auto-izolare poate afecta societatea civilă și mass-media. Compensarea eventualelor pierderi economice se face prin interconectarea cu sectorul public și privat al economiei ruse (interacțiunea cu regiunile ruse, participarea în sistemul rusesc de achiziții publice). Nici după aproape 60 de zile de proteste, Bruxelles-ul nu a elaborat o “foaie de parcurs” pentru a preveni alunecarea definitivă a Belarusului în brațele Rusiei. În prezent, UE vine cu acțiuni post-factum, uneori prea târzii și cu efect expirat.

O situație similară este întâmpinată de oficialii europeni în cazul confruntării militare armeano-azere în jurul regiunii separatiste Nagorno-Karabakh, declanșate la finele lunii septembrie (27 Septembrie). Deși reacția UE a fost imediată, aceasta a avut efect steril, deoarece UE nu poate realmente exercita influență asupra niciunei părți în conflict. Armenia protejează regiunea separatistă (Nagorno-Karabah), pe care Azerbaidjan este decis să o returneze în componența sa, alături de alte teritorii aflate sub control armean deja peste două decenii (17% din teritoriul național recunoscut internațional). Prima pune accentul pe alianța strategică cu Rusia, iar cealaltă are garanții de securitate din partea Turciei. În niciun caz, UE nu este văzut ca un partener strategic, dar nici ca un mediator care să înlocuiască platforma Grupului de la Minsk (OSCE – SUA, Franța și Rusia).

Deja depășită de criza politică din Belarus, UE își trădează în mod repetat inabilitatea de a gestiona regresele din vecinătatea estică în cazul războiului pentru Nagorno-Karabakh. Este limpede că elitele politice din grupul hibrid al Parteneriatului Estic sunt conectate la alte centre de putere regională de unde extrag protecție și beneficii economice. De asemenea, dependența materială de UE este limitată sau, din contra, partea europeană poate figura ca parte vulnerabilă (importul de gaz natural azer prin Coridorul Sudic de gaze). Mai mult decât atât, UE demonstrează reticență față de instrumentele de sancționare, având predilecție pentru măsurile graduale și atragerea în negocieri. Dar substituirea sancțiunilor unilaterale ar însemna că instituțiile europene trebuie să îmbrățișeze realpolitikul regiunii. Ca să încerce să schimbe pozițiile guvernelor din țările vecine (sub-) sau (ne-)europenizate, UE are nevoie de negocieri cu Rusia și, respectiv, Turcia, pe care le poate deschide pe platforma OSCE și, respectiv, UE-NATO. Alte modalități care să detensioneze situația din Belarus și în jurul Nagorno-Karabakh sunt puțin fezabile. În caz contrar, UE poate imita în continuare tentativa de a influența pozitiv situația, lăsând ca problemele să se rezolve haotic și conform “regulei junglei”.

În loc de concluzii...

UE operează cu două categorii de țări în vecinătate sa estică – cu cele pe care le poate influența și cu celelalte care sunt influențate de alți actori regionali. Atunci când contribuția la transformarea geopolitică pare imposibilă, partea europeană abundă în declarații politice, care scot în evidență capacitatea limitată de a acționa.

Vindecarea vecinătății estice de deficiențe anti-democratice și de insecuritate trebuie să devină o prioritate europeană, iar pentru a realiza acest obiectiv UE necesită o gândire și planificare strategică rapidă și preventivă. Este o scăpare inadmisibilă și un semn de slăbiciune faptul că, în decurs de doar două luni (august-septembrie), instituțiile europene au fost prinse nepregătite în fața a două crize, ale căror configurație își au originea încă din anii 90.

IPN publică în rubrica Op-Ed articole de opinie semnate de autori din afara redacţiei. Opiniile exprimate în aceste materiale nu neapărat coincid cu opiniile redacţiei.