UE, “Actul Magnitsky” și țintirea autocraților din vecinătatea estică. Analiză de Dionis Cenușa

Op-Ed
	Pentru a resuscita procesele democratice din Parteneriatul Estic, UE urmează să își arate o deschidere deplină pentru a utiliza regimul de sancțiuni cu scopul opririi încălcărilor practicate de regimurile autoritare contra libertăților democratice...
Dionis Cenușa, Columnist principal

Începând cu decembrie 2020, UE obține la dispoziția sa un regim inedit de sancționare a autorilor de infracțiuni împotriva drepturilor omului, la nivel global. Resuscitarea practicilor autoritare de represiune, derulate curent în Belarus, predispune pentru o primă transpunere a noilor sancțiuni europene în vecinătatea estică. În aceeași regiune, sunt alte guverne care limitează grav libertățile democratice, după cum demonstrează situația din Azerbaidjan. Totodată, pseudo-autoritățile din regiunile separatiste de pe teritoriul Moldovei și Georgiei sunt cunoscute pentru abuzurile vizavi de drepturile fundamentale și în particular față de minoritățile etnice. De asemenea, sancțiunile noi ale UE pot fi țintite spre oficialii ruși care comit sau favorizează noi cazuri de încălcări a drepturilor omului pe teritoriul ucrainean - în Crimeea și Donbas.

UE și noua generație de sancțiuni pro-drepturile omului

Noul regim de sancțiuni dezvoltat de UE se deosebește în mod esențial de cele aflate în uzanță. Conceptul noii generații de sancțiuni este importat din SUA și reiese din constatarea crimelor contra drepturilor omului fără a se ține cont de jurisdicția lor. Sunt aplicate interdicții de călătorie, iar fondurile disponibile pe teritoriul statelor UE sunt înghețate (UE, Decembrie 2020). De asemenea, transferurile bănești efectuate de naționalii europeni și de pe teritoriul UE către entitățile/indivizii acuzați de abuzuri sunt interzise (Regulamentul UE, Decembrie 2020). În prezent, sunt peste 40 de regimuri de sancțiuni de sorginte europeană, care sunt centrate pe state și respectiv pe subiecții fizici sau entitățile juridice provenite din țările terțe. La acestea se adaugă sancțiunile internaționale, preluate spre aplicare de către UE, care decurg din rezoluțiile Consiliului de Securitate al ONU. Cel din urmă are împuternicirea de a stabili măsuri sau altfel spus “sancțiuni” cu scopul de a susține implementarea deciziilor sale (Art. 41, Carta ONU).

Datorită regimului mondial de sancțiuni adoptat în decembrie 2020, UE se plasează alături de alți actori internaționali – SUA, Canada și Marea Britanie – care aplică sancțiuni individuale pentru abuzurile comise împotriva drepturilor omului, indiferent de locația crimelor și naționalitatea autorilor. De fapt, prin acest intermediu, UE își consolidează statutul de “putere normativă”, care, de regulă, se rezumă la “diplomația declarațiilor” (IPN, Noiembrie 2020) sau la condiționalitate (IPN, May 2020). Totodată, determinarea de a promova drepturile omului și de a penaliza actorii (ne)statali non-europeni care le atacă constituie o investiție adițională în ambițiile geopolitice ale UE. Astfel, Bruxelles-ul își atribuie misiunea de a penaliza indivizi și companii din țări terțe, în viziunea șefului diplomației europene Josep Borrell, “de o manieră mai flexibilă”. Totuși, sub incidența prevederilor noului regim de sancțiuni cad și entitățile/indivizii de origine europeană, care pot acționa în calitate de intermediari pentru infractorii din afara UE.  

Decizia de a introduce un regim modern de sancționare contra crimelor împotriva drepturilor omului menține UE în limitele logicii preventive. Potrivit paginii oficiale a Comisiei Europene, măsurile restrictive generale au scopul de “a preveni conflicte” sau de “a răspunde la crize”. Cu alte cuvinte, decidenții europeni folosesc sancțiunile individuale pentru a influența comportamentul celor care subminează drepturile omului. În asemenea context, sancțiunile ar fi menite să sporească costurile de imagine pentru actorii vizați, de aceea, sunt reversibile și pot fi retrase ulterior. Nici noul regim de sancțiuni nu este definit drept instrument pedepsitor. Cu toate acestea, dat fiind faptul că lipsește relația cu vreun stat concret, gradul punitiv al sancțiunile derivate din “Actul Magnitsky European” va fi net superior restricțiilor aplicate anterior. Deocamdată, UE a cartat detaliat infracțiunile sancționabile. Astfel, din primul grup de încălcări a drepturilor omului fac parte crimele extrem de grave, precum genocidul, sclavia etc. Al doilea grup de crime încorporat în noul regim de sancțiuni al UE numără abuzurile împotriva libertății de întrunire sau de opinie, caracteristice regimurilor autoritare (Decizia UE, Decembrie 2020). Totuși, statele membre sau șeful diplomației europene (Înaltul Reprezentant) vor propune Consiliului completarea listei de sancționați în funcție de gravitatea crimelor, dar și în conformitate cu interesele de politică externă a UE, printre care sprijinirea democrației, statutului de drept și a drepturilor omului (Art. 21, Tratatul UE). Pe intern, UE va decide în unanimitate asupra compoziției listei. Totodată, Bruxelles-ul popularizează aplicarea unor măsuri restrictive similare de către alte țări terțe (Decizia UE, Decembrie 2020), fără a face vreo referință la Balcanii de Vest sau țările din Parteneriatul Estic – Georgia, Moldova și Ucraina.

“Actul Magnitsky” al SUA și cel al UE – împreună sau separat?

Regimul mondial de sancțiuni al UE vine să extindă instrumentele europene de sancționare extra-teritorială. Acesta copiază mecanismul american al “Actului Magnitsky”, legiferat în 2012, contra oficialilor ruși implicați în comiterea unei crime individuale. Din 2017, domeniul de aplicare a mecanismului american acoperă violarea drepturilor omului, dar și cazurile de corupție, oriunde în lume. atât de către oficiali, cât și de persoane private. În perioada 2017-2020, autoritățile americane au sancționat peste 240 de persoane și entități, originare din 28 de țări (State.gov., Decembrie 2020).

Un tempo de aplicare a sancțiunilor similar celui american este puțin probabil în cazul UE. Primul impediment pentru aceasta este principiul de unanimitate, în baza căruia guvernele naționale în cadrul Consiliului UE vor trebui să desemneze entitățile/persoanele sancționate. Acest aspect este exact contrar așteptărilor SUA, care, prin vocea Secretarului de Stat Michael Pompeo, au încurajat UE să stabilească primele sancțiuni “cât mai curând”.

În al doilea rând, UE are un domeniu îngust de aplicare a regimului mondial de sancțiuni ce elimină componenta corupțională, folosită de către SUA pentru a sancționa politicieni “corupți” în Africa, Asia, inclusiv în vecinătatea sudică a UE - Liban. Cu toate acestea, partea americană a reiterat că, cel puțin pe dimensiunea drepturilor omului, va acționa în calitate de “partener” al UE. Autonomia sistemului de sancțiuni al SUA și lentoarea decizională a UE (provocată de unanimitate) limitează semnificativ posibilitatea sincronizării listelor de sancțiuni dintre acestea în viitor.

În fine, diferențele majore dintre SUA și UE ar putea să reiasă din prioritizarea geografică a sancțiunilor. Astfel, autoritățile americane au utilizat “Actul Magnitsky” în vederea sancționării anumitor naționali chinezi pentru abuzuri comise pe teritoriul Chinei, precum reprimarea uigurilor în provincia Xianjing, dar și în afara țării – pe cazul de corupție în Combodgia. Spre deosebire de Washington, instituțiile europene interacționează cu partea chineză de o manieră mult mai precaută. Deși UE conștientizează că China este un “competitor economic” și un “rival sistemic”, aceasta nu a formulat, deocamdată, vreo intenție de a sancționa oficiali sau entități chineze pentru abaterile din domeniul drepturilor omului. Unicele modalități utilizate de Bruxelles a fost semnalarea abuzurilor pe calea declarațiilor politice și angajarea în dialogul bilateral privind drepturile omului, reunit a 37 oară în 2019. Aplicarea regimului mondial de sancțiuni împotriva oficialilor chinezi ar putea completa setul de instrumente politico-diplomatice valabile posedate de UE. Orice risc de a deteriora relațiile economice, care valorau 1.5 miliarde EUR zilnic în 2019, mai ales în contextul pandemic, va genera reticență. Interesele naționale ale statelor membre în jurul atragerii investițiilor chinezești poate complica de asemenea folosirea eventuală a sancțiunilor contra abuzurilor din domeniul drepturilor omului în China. O atitudine mai curajoasă și determinată vizavi de sincronizarea regimurilor de sancționare pro-drepturile omului, dintre SUA și UE, s-ar putea materializa la țintirea actorilor (ne)statali din Europa de Est, în particular în Belarus și Rusia.  

Tabel. Asemănări și deosebiri între “Actul Magnitsky” al SUA și cel al UE

Sursa: Compilația autorului în baza datelor de pe state.gov și ec.europa.eu

Primii vizați - autocrații din Parteneriatul Estic?

Teoretic, noul regim de sancțiuni pro-drepturile omului al UE urmărește autorul infracțiunii, care este văzut separat de țara de proveniență. Altfel spus, respectivul mecanism european țintește oficialul sau persoana privată separat de naționalitatea x, y sau z, care a comis un abuz specific legat de drepturile omului pe teritoriul său național sau în străinătate. Deocamdată, este incert dacă regimul de sancțiuni recent-conceput va coexista sau nu cu măsurile restrictive deja aplicate în domeniul drepturilor omului. Totuși, comasarea sancțiunilor dedicate aceluiași domeniu ar permite eliminarea suprapunerilor, inclusiv pentru că ambele categorii de sancțiuni conțin interdicțiile de călătorie și înghețarea fondurilor.

Mapa sancțiunilor UE ilustrează că sancțiunile vechi dedicate drepturilor omului în țările Parteneriatului Estic vizează, de o parte, Belarus, și pe de alta, Moldova și Ucraina. În cazul Belarusului au existat sancțiuni ce datau din 2004, care au fost anulate definitiv în 2016. Sancțiunile contra Belarus au revenit în circulație după falsificarea alegerilor prezidențiale din August 2020, urmate de proteste anti-guvernamentale și valuri repetitive de represiuni împotriva opoziției și cetățenilor protestatari. Reacția UE la deraierile anti-democratice, deși tardivă, s-a soldat cu sancțiuni personale împotriva a 59 de oficiali beloruși, printre care și președintele Alexandr Lukașenko. Fondurile acestora sunt înghețate, iar călătoriile lor pe teritoriul UE - interzise.

Sancțiunile adoptate vizavi de Moldova și Ucraina diferă în mod diametral de cele elaborate pentru Belarus, deoarece vizează infracțiuni comise în regiunile separatiste (Transnistria) și respectiv cele anexate (Crimeea). În prezent, nimeni nu este specificat în lista sancțiunilor referitoare la Moldova, introdusă în 2003 și prelungită până în octombrie 2021, care includ doar interdicții de călătorie. Concomitent, cazul ucrainean mai implică alte sancțiuni ce vizează integritatea teritorială (177 persoane și 48 entități) și sancțiuni focusate strict pe Rusia pentru destabilizarea Ucrainei.

Utilizarea “Actului Magnitsky” al UE în raport cu statele din Parteneriatul Estic poate fi relevantă față de acele state unde condiționalitatea europeană este inexistentă sau nu poate fi aplicată uniform pe tot teritoriul țării. Așadar, noul regim european de sancțiuni are utilitate pentru a interveni împotriva violărilor sistematice ale drepturilor omului din Belarus și Azerbaidjan. Cele din urmă nu sunt dependente de asistența macro-financiară a UE. Totodată, același regim de sancțiuni trebuie să fie pus în acțiune pentru a pedepsi abuzurile din regiunile separatiste din Moldova, Georgia și Ucraina. Implementarea “Actului Magnitsky” european oferă societății civile din regiune posibilitatea de a responsabiliza suplimentar Bruxelles-ul.

În loc de concluzii...

Regimul mondial de sancțiuni pro-drepturile omului lansat de UE este la o etapă incipientă. Inspirat din practica americană, regimul de sancțiuni european are un domeniu de aplicare mai limitat. În fond, existența “Actului Magnitsky” European reduce marja de eschivare de la sancțiuni împotriva abuzurilor comise în afara continentului european. Deși discuțiile despre sincronizarea pozițiilor pe marginea sancțiunilor dintre SUA și UE sunt premature, respectivul regim de sancțiuni oferă o platformă nouă de cooperare în domeniul promovării drepturilor omului la nivel global.

Pentru a resuscita procesele democratice din Parteneriatul Estic, UE urmează să își arate o deschidere deplină pentru a utiliza regimul de sancțiuni cu scopul opririi încălcărilor practicate de regimurile autoritare contra libertăților democratice. Contrar eficienței reale a acestor sancțiuni, implementarea lor va avantaja internaționalizarea cauzei grupurilor ale căror drepturi sunt lezate, dar și va concretiza statutul UE de putere normativă și geopolitică.
---

Această analiză este realizată pentru Fundația germană Hanns Seidel și Agenția de presă IPN.

IPN publică în rubrica Op-Ed articole de opinie semnate de autori din afara redacţiei. Opiniile exprimate în aceste materiale nu neapărat coincid cu opiniile redacţiei.