Reziliența în Parteneriatul Estic – varianta NATO versus abordarea UE, analiză

Op-Ed
	În cele din urmă, gradul real de reziliență din Parteneriatul Estic depinde de starea infrastructurii critice și felul cum UE o prioritizează în relațiile cu vecinii estici...
Dionis Cenușa, Columnist principal

În perioada post-2020, vecinătatea estică a Uniunii Europene (UE) va fi supusă funcției de generare a rezilienței de stat, extrem de necesară pentru vecinii estici, dar la fel de utilă pentru interesele geopolitice europene. Transformările pe verticală pe care le preconizează instituțiile europene în Parteneriatul Estic vizează arterele politice, economice, ambientale și societale, esențiale pentru funcționalitatea oricărui stat. Aceste aspecte sunt imperative pentru statele care sunt foști subiecți ai colonialismului țarist-sovietic, ale cărui reminiscențe determină influența rusească asupra zonei. Abia după aproape trei decenii de la colapsul URSS, catalogat de Taras Kuzio drept momentul “decolonizării ultimului imperiu din lume”, UE recurge la paradigma rezilienței de stat cu care pune în funcțiune un soi de “Parteneriat Estic 2.0”. În fond, acesta reînnoiește ambițiile conexe determinării de a înfăptui tranziția spre democrații cu guvernare eficientă, deși în bază unui instrumentariu mai mult vechi decât nou. Pe lângă aceasta, dezvoltarea rezilienței interne în regiune oferă perspective mai încurajatoare pentru “decolonizarea” post-sovietică, din care ar face parte, de asemenea, depășirea chestiunilor separatiste și asigurarea unei păci efective (Donbas, Abkhazia și Osetia de Sud și Nagorno-Karabakh).

Datorită ideii de reziliență, UE păstrează la distanță tentațiile intervenționismului liberal privind construcția statului (“statebuilding”). Iar, în schimb, este prioritizată restabilirea și modernizarea statelor din proximitatea estică a UE, combinând capacitățile locale și asistența europeană. În limitele argumentării teoretice propuse de David Chandler în 2013, UE și-ar fi dat seama că “ea” nu poate soluționa problemele “lor”, totodată, “ei nu ar putea rupe cu reproducerea problemelor și a “capcanelor” fără asistența externă”. UE pare să reitereze poziția lui Chandler în privința faptului că “schimbarea sau adaptarea comportamentului trebuie să vină din interior […], deoarece reziliența nu poate fi “oferită” sau “produsă” de actorii externi”.

Nucleul demersului european constă în crearea unei vecinătăți previzibile și cât mai autonome în combaterea riscurilor interne, dar și externe, preponderent de origine estică. UE însă nu ascunde faptul că sporirea rezilienței statelor est-europene servește propriului interes, de ordin geopolitic, de “construire a unei Europe mai puternice în lume”. Altfel spus, în urma transformărilor din regiune, beneficiarii se vor afla pe ambele părți ale inițiativei – investitorul în reziliența est-europeană (UE) și partea receptoare a rețetei de reziliență (statele Parteneriatului Estic). Drept rezultat, oficialii europeni, supranaționali și naționali, percep reziliența nu ca instrument de izolare și retragere din regiune, ci mai degrabă ca modalitate de preluare a rolului de coparticipant și sursă de inspirație pentru consolidarea instituțională și remodelarea afacerilor publice în țările vecine din Est.

Formatul european al rezilienței de stat pentru Europa de Est

În linii mari, UE a stabilit profunzimea conceptului de reziliență în raport cu statele Parteneriatului Estic reieșind din acțiunile aflate în derulare la nivel european, măsurile inițiate în regiune și inițiativele pe care actorii europeni le preconizează pentru sine în următorul ciclu bugetar multianual european (2021-2027). Așadar, viziunea finală a rezilienței, schițată de Bruxelles, imprimă resurse proprii disponibile, precum și doleanțele sale strategice. Totodată, așteptările față de reziliență coincid sau reflectă substanțial opiniile colectate de la actorii locali din regiune, într-un exercițiu masiv de consultare de-a lungului anului 2019. Dar aceste opinii nu constituie nicidecum o agendă dictată UE de către regiune, bazate pe tot șirul de probleme locale. În realitate, se propune materializarea unui “meniu” echilibrat între posibilitățile efective ale UE și respectiv nevoile urgente, uneori existențiale, ale statelor din proximitatea estică.

Prima direcție de acțiune constituie reziliența economică. Investițiile noi din partea UE în acest domeniu sunt extrem de reduse, deoarece relațiile comerciale depind de legitățile comerțului liber, productivitatea locală și cererea de pe piața europeană. UE recunoaște deschis că măsurile din domeniul economic se bazează pe implementarea Acordurilor de Asociere (Georgia, Moldova, Ucraina), aflate în proces de implementare, și eventuala expansiune a cooperării comerciale cu celelalte țări (Armenia, Azerbaidjan, Belarus). Pe lângă aceasta, UE este deschisă pentru ca Pactul Verde European sau Strategia Digitală să fie atrase pentru înverzirea și inovarea economiilor din vecinătate. De asemenea, ca și în trecut, partea europeană promite utilizarea asistenței macro-financiare pentru a veni în ajutor în timpul crizelor economice. Pe lângă aceasta, UE confirmă menținerea in vigoare a instrumentelor de finanțare pentru IMM-uri. Un aspect inedit devine propunerea UE de a facilita aderarea vecinilor estici la Zona Unică de Plăți în Euro (SEPA – 36 de țări, dintre care și cele 27 state UE). Aceasta ar simplifica, accelera și ieftini efectuarea plăților electronice și a tranzacțiilor bancare în euro (credite, facturi, salarii), de valoare mică, către toate statele din cadrul SEPA. Tot din categoria rezilienței economice face parte interconectarea drumurilor, infrastructurii energetice și geospațială. La nivel social, sunt menținute programele de tineret pentru interacțiunea cu rețelele europene educaționale sau de voluntariat (Erasmus+, Corpul European de Solidaritate). O valoarea adăugată o va avea idea de a proteja tinerii pe piața muncii locală și de a-i antrena în schimburi profesionale la nivelul Parteneriatului Estic. În pofida multiplelor beneficii atașate la reziliența economică propusă de UE, acestea vin cu un cost irevocabil legat de întărirea dependențelor și respectiv creșterea iminentă a vulnerabilității regiunii la șocurile din interiorul UE.

A doua dimensiune a pachetului european de reziliență pentru Parteneriatul Estic constă din aducerea în ordine a guvernanței democratice și de securitate. Acestea sunt plasate pe loc secundar, chiar dacă UE recunoaște că aceste elemente – instituțiile democratice, politicile anticorupție, drepturile omului etc. – sunt “precondiții” pentru funcționarea economiei de piață. În subdomeniul juridic, abordarea europeană rezidă în sprijinirea generalizată a transferului de standarde europene (instruiri, experți internaționali), fiind omise careva inițiative concrete. Din perspectiva politicilor anticorupție, UE este pregătită să susțină aplicarea instrumentelor de transparență în sectorul public. Pe partea de securitate, în oferta de reziliență a UE se regăsesc mai multe aspecte concrete – sporirea cooperării cu agențiile de justiție și afaceri interne și Mecanismul European de Protecție Civilă. Un angajament atent pentru soluții pașnice este propus de UE pentru conflictele teritoriale din regiune. De fapt, aspectele de guvernanță și securitate sau “reziliența democratică” se află la latitudinea voinței politice locale, iar UE setează obiective ambițioase, fără să indice modul concret cum le poate atinge.

Cel de-al treilea compartiment al rezilienței europene croite pentru vecinii estici ține de mediul înconjurător. Acest domeniul este al doilea după reziliența economică din punctul de vedere al volumului de propuneri făcute de UE. Așa-numita “reziliență verde” a Parteneriatului Estic ar include materializarea Pactului Verde și îndeplinirea Acordului de la Paris, ambele urmărind reducerea amprentei de cărbune. Anume în acest domeniu, UE arată în mod foarte explicit determinarea de a ajuta vecinii să se “adapteze” la schimbările climatice. Cu alte cuvinte, doar preluarea standardelor europene nu produce reziliență în domeniul ambiental, precum în cazul economiei sau guvernării. În consecință, este necesară o ajustare la realităților externe noi, produse de factorul antropogen. Printre pașii propuși de UE se numără creșterea asistenței financiare (credite și granturi) pentru inițiativele de eficientizare și înverzire a consumului de energie și a transportului. Cooperarea va fi extinsă pe dimensiunea economiei circulare, biodiversității, sustenabilității exploatării resurselor naturale etc. UE consideră vitală includerea țărilor Parteneriatului în monitorizarea europeană ambientală și în schimbul de informație în domeniul nuclear. Deși, mai mult relevantă pentru securitate, în special cea din sfera publică, din motive neindicate, UE plasează soluțiile anti-COVID-19 de consolidare a sectorului medical în “reziliența verde”.

Acțiunile din domeniul digital alcătuiesc a patra categorie de reziliență. În această direcție, acțiunile UE includ asistență legală, dar și o componentă majoră de suport tehnic, inclusiv prin intermediul programului EU4Digital. În contextul „rezilienței digitale”, UE anunță că este pregătită să contribuie la continuarea transformării digitale din regiune. Totuși, sunt indicate domeniile eligibile pentru susținere – infrastructura de internet (broadband), serviciile de roaming, e-servicii, nu și careva instrumente sau platformele concrete aflate la dispoziție. O excepție reprezintă ideea de a extinde posibilitățile de finanțare din cadrul “Inițiativei Digitale și Inițiativei de Extindere” (DISC) către start-up-urile din Parteneriatul Estic, suplinind deficitul de finanțare pentru forța motrică a industriei IT.

Ultima categorie de reziliență, a cincea la număr, pe care UE o dedică vecinătății estice este cea societală. Aceasta face referință la alegeri libere, puterea societății civile, pluralismul mediatic și aplicarea drepturilor omului. Toate împreună, acestea au menirea de crea societăți nu doar juste, dar și incluzive. Din lista instrumentelor specifice pe care UE le sugerează face parte Școala Administrației Publice pentru Parteneriatul Estic, care să profesionalizeze administrația publică. Susținerea societății civile de asemenea rămâne o prioritate, iar Forumul Societății Civile a Parteneriatului Estic – un partener-cheie. Ajutorul se lărgește asupra canalelor de atragere a tinerilor. În mod adițional, este confirmată aderența la liberalizarea regimului de vize și administrarea mobilității. Chiar dacă exodul de creieri și al forței de muncă sunt recunoscute ca probleme, lipsesc soluții pentru contracararea efectelor negative ale migrației și mobilității. Implicarea instituțiilor media est-europene în lupta cu dezinformarea continuă. Totuși, atenția este orientată nu pe combaterea dezinformării interne și externe, în mod uniform și nepolitizat, ci este țintită strict pe războiul informațional purtat de Rusia. Deși UE se declară adeptul agendei non-discriminare, aceasta nu specifică inițiative clare destinate aspectelor de dialog interetnic, nici măcar pe cele coordonate de Consiliul Europei sau OSCE (vizibil în Balcanii de Vest). Parțial, dialogul intercultural este, în mod incoerent, încorporat în reziliența economică. În fine, UE admite deschis că va sprijini comunicarea strategică despre impactul pozitiv al politicilor UE. O propagandă pozitivă în favoarea UE ar trebui să fie echilibrată cu exprimarea interesului deschis pentru promovarea gândirii critice în societate, inclusiv vizavi de UE. Informarea corectă despre UE, ca parte component a “puterii blânde”, nu trebuie în niciun caz confundată cu ideologizarea intenționată a societăților din regiune.

Reziliența euro-atlantică versus reziliența europeană

Demersul UE pentru “Parteneriatul Estic 2.0” articulează reziliența prin prisma reformelor sectoriale existente sau viitoare, iar majoritatea instrumentelor prevăd sporirea integrării europene a vecinătății estice. Varianta rezilienței invocată de NATO are un conținut focusat pe securitatea dură (“hard security”). În Articolul 3 al Tratatului de constituire a NATO se menționează despre acțiunile statelor membre, care în mod “separat sau împreună, prin intermediul autoajutorării și al sprijinului reciproc continue, își vor menține și își vor dezvolta capacitatea individuală și cea colectivă de rezistență în fața unui atac armat.” În prezent, Alianța interpretează acest articol drept predecesorul principiului de reziliență, care reprezintă o responsabilitate națională a fiecărei țări membre.

Totuși, identificarea rezilienței ca obiectiv strategic curent al NATO a avut loc mai recent, în cadrul summit-ului de la Varșovia din 2016. Cu acea ocazie, statele membre au semnat Declarația „privind angajamentul de a spori reziliența”, care stabilește că investirea în reziliență contribuie la descurajarea inamicilor și apărarea propriu-zisă de amenințări. În majoritatea sa, angajamentul Alianței îmbină considerații militare. Sunt incluse 7 tipuri de acțiuni de reziliență euro-atlantică, pe care statele membre trebuie să și le asume plenar. Unele aspecte sunt mai neutre și chiar pot fi întâlnite pe agenda europeană.

Primo, NATO consideră că este importantă asigurarea continuității actului de guvernare și a serviciilor critice de guvernare, pe timp de situație de criză (“reziliența guvernamentală”). Segundo, este solicitată pregătirea unor planuri de rezervă pentru furnizarea de energie, cu implicarea capacităților interne și transfrontaliere („reziliența energetică”). În acest domeniu, reziliența energetică promovată de UE pentru vecinii estici prevede amplificarea interconexiunilor energetice transfrontaliere și eficientizarea producției energetice interne. Tertio, gestionarea eficientă a fluxului necontrolat de persoane reprezintă o altă abilitate de reziliență. Cuarto, altă dimensiune valoroasă este garantarea furnizării necondiționate de apă și produse alimentare („reziliența alimentară”). Quinto, reziliența euro-atlantică mai constă în capacitatea de a gestiona un număr major de victime, prin asigurarea unor stocuri suficiente și sigure de medicamente (“reziliența medicală”). Acest tip de abilitate, în condițiile pandemiei actuale, demonstrează un nivel problematic de pregătirea în practic 1/3 din membrii NATO (în particular, în SUA, Marea Britanie, Spania, Italia, Turcia etc.). Sexto, este convenit rolul pe care îl are accesul populației la rețele de comunicare fiabile, inclusiv de generația 5 G. Septimo,  reziliența se măsoară în termenii sistemelor de transport, care trebuie să ofere posibilitatea unei mișcări rapide atât pentru forțele militare NATO, cât și pentru desfășurarea serviciilor civile.

Patru din cele 7 caracteristici ale rezilienței euro-atlantice corespund existenței unei infrastructuri critice funcționale – în domeniul energetic, alimentar, comunicații și transport. În abordarea UE pentru vecinătatea estică, referința la infrastructura critică este omniprezentă, dar de o manieră indirectă și ocolind domeniul militar. În situația unui Parteneriat Estic divers, din perspectiva orientării geopolitice, neutralitatea conotațiilor rezilienței oferă UE posibilitatea de a interacționa cu toată regiunea. Concomitent, state precum Georgia și Ucraina pot suplimenta integrarea europeană ca mijloc de construcție a rezilienței de stat cu cooperarea pe dimensiunea militară a rezilienței NATO.

În loc de concluzii...

Reziliența de stat pe care UE o propune statelor Parteneriatului Estic rezumă eforturile curente de reformare și obiectivele strategice de transformare eventuale. Efectele lor pe tărâm geopolitic sunt inevitabile. Prin coparticiparea la acțiunile de schimbare internă în vecinătatea estică, actorii europeni neglijează ideologia intervenționismului construcției statului („statebuilding”).

Abordarea europeană a rezilienței exclude gândirea militară, evidențiată în versiunea euro-atlantică a aceluiași obiectiv. Sensibilitățile geopolitice și de securitate ale regiunii impun anumite rețineri în conceptul de reziliență. UE îl tratează cu neutralitate. Comparativ cu aceasta, NATO are o interpretare militarizată, care poate obține sprijin mai larg în țările cu aspirații euro-atlantice, ca Ucraina și Georgia. În cele din urmă, gradul real de reziliență din Parteneriatul Estic, depinde de starea infrastructurii critice și felul cum UE o prioritizează în relațiile cu vecinii estici.
---

Această analiză este realizată pentru Fundația Germană Hanns Seidel și pentru Agenția de presă IPN.

IPN publică în rubrica Op-Ed articole de opinie semnate de autori din afara redacţiei. Opiniile exprimate în aceste materiale nu neapărat coincid cu opiniile redacţiei.