Președinția Germaniei în UE și viitorul Parteneriatului Estic: Ghidul pentru gestionarea unei realități „incomode”, analiză

Op-Ed
	Reziliența Parteneriatului Estic necesită timp, resurse, dar și tehnici eficiente pe care UE trebuie să le aranjeze ținând cont de specificul regiunii. Instituțiile europene își pot avansa ambițiile cu o certitudine mai mare și costuri mai mici, dacă în loc de idealizare începe să privească auto-critic la constrângerile și eșecurile pe care le-a înregistrat în regiune...
Dionis Cenușa, Columnist principal

Gestionarea adecvată de către autoritățile germane a pandemiei COVID-19 (28 iunie 2020 - 233 infecții și 10 decese per 100.000 locuitori) a salvat popularitatea mandatului Angelei Merkel pe plan național, iar deschiderea pentru solidarizarea Nordului cu Sudul european în refacerea post-COVID-19 a extins rețeaua de aliați la nivel european. În acest fel, Germania preia președinția în Consiliul Uniunii Europene, alături de Portugalia și Slovenia (1 iulie 2020-31 decembrie 2021), înzestrată cu o imagine pozitivă. Creditul de încredere deținut de Germania poate fi valorificat atât pentru binele UE, cât și, în eventualitate, pentru schimbarea realității “incomode” din vecinătatea estică.

Sintonia din cazul Germaniei, dintre sprijinul politic intern și aprecierea externă, este rară pentru situațiile de criză, parcurse frecvent de statele europene, în mod individual sau colectiv. Siguranța emanată de Germania are forța de a determina o anumită stare de calm atât pentru piața UE, cât și pentru publicul european într-o accepțiune mai largă. Este cert faptul că restabilirea echilibrului economic al UE beneficiază Berlinul. Astfel, după cum indică programul președinției „trio”, revenirea la o “funcționalitate deplină a societăților și economiilor” din UE constituie o prioritate dominantă între 2020 și începutul lui 2022.

Înainte de toate, contribuția germană va fi direcționată spre declanșarea unor procese intra-europene de durată pentru a asimila efectele nefaste și ramificate ale crizei sanitare. Dar capacitatea administrativă și interesul geopolitic personal al Germaniei poate avea o valoare adăugată pentru a impulsiona relațiile UE cu vecinii estici, în interiorul noțiunii de reziliență de stat față de șocurile interne și externe.

Președinția Germaniei și importanța “regulilor de joc”

De regulă, afacerile europene sunt tratate cu seriozitate de administrația germană, chiar dacă într-o manieră silențioasă. Resuscitarea „vaselor comunicante” ale pieței comune europene (funcționalitatea serviciilor de transport, (re-) fluidizarea accesului pe piețele interne etc.) se află în vârful atenției. Înverzirea industriilor europene și digitizarea sectorului serviciilor sunt determinante în procesul de recuperare a economiei europene, preconizată pentru următorul ciclu financiar multianual al UE (anii 2021-2027). Având în vedere că ponderea cotei germane din totalul comerțului intra-UE (în anul 2018 – 22% din comerțul intra-UE sau aproape dublu mai mult decât al doilea exportator major - Olanda), demararea unor transformări în Germania poate declanșa schimbări în lanț la scară europeană.

Totuși, decalajul dintre statele europene în privința eficacității instituțiilor democratice și a statului de drept produce distorsiuni pentru guvernanța europeană, deoarece se reduce inevitabil calitatea raporturilor dintre UE și statele membre. În consecință, se diminuează potențialul economic al pieței interne europene, lucru ce alertează beneficiarii acesteia, printre care și industria germană.

Logica ordoliberală atribuită elitei germane politice, economice și academice de către Thomas Biebriecher, inclusiv din perspectiva integrării europene, scoate în evidență o semnificație majoră a „regulilor de joc”. Încă în 1989, Wernhard Möschel menționa că această doctrină de dirijare a economiei (“ordoliberalismul”) este “înserată în tratatele de fondare” ale proiectului european și prevede, printre altele, și “integrarea unei politici concurențiale într-o societate liberă și deschisă”, unde “regulile de joc” sunt aplicate uniform și irevocabil. De aceea, angajamentele clare ale președinției „trio” vizavi de statul de drept și alte valori europene trădează centralitatea preocupărilor administrației germane pentru viitorul guvernanței europene în întregime.

Partea germană înțelege că fără supremația acquis-ului UE sub umbrela supranaționalismului european, auto-reglementarea pieței europene riscă blocaje. Așadar, Germania vrea să prevină subminarea fundamentelor societății deschise tratând sursa problemelor nu doar simptomele. Inclusiv din acest raționament, președinția „trio” subliniază esențialitatea “valorilor europene”. Declinul acestora poate pune în pericol supranaționalismul european și unul din atributele principale ale acestuia – piața unică europeană. În acest sens, documentul de lucru al președinției germano-portughezo-slovene apelează mai activ la ideea protejării “valorilor” pentru necesitatea (re-) democratizării interne a UE (8 referințe), decât atunci când trasează scopurile sale pentru politica externă (doar 2 referințe).

Revitalizarea valorilor europene asumate de președinția “trio”, care începe cu Germania, cuprinde următoarele blocuri de acțiuni: (1) promovarea Planului de Acțiuni pentru Democrația Europeană; (2) examinarea Noii Strategii pentru Implementarea Cărții Drepturilor Fundamentale a UE (care conține 50 de drepturi fundamentale, politico-sociale și economice); (3) dezvoltarea Mecanismului European pentru statul de drept; (4) actualizarea principiului de egalitate de gen și vizavi de comunitatea LGBTQ+; și, (5) propunerea unui nou Pact pentru Migrație ce ar necesita fortificarea Sistemului European Comun de Azil.

Un rol crucial pentru (re-)democratizarea UE îl va juca viitorul mecanism european pentru statul de drept, a cărui elaborare și intrare în vigoare va necesita consens. În “Foaia de parcurs pentru recuperare – spre o Europă mai rezilientă, sustenabilă și justă” (22 Aprilie 2020), statului de drept îi este conferită o semnificație structurală, deoarece defecțiunile acestuia fisurează sistemul de guvernanță europeană și poate avea repercusiuni asupra eficacității executive a instituțiilor europene.

Parteneriatul Estic – între progres “parțial” și alte adevăruri incomode

Președinția “trio” specifică foarte clar că, Germania, Portugalia și Slovenia vor urmări “politici de vecinătate ambițioase”. În cazul partenerilor din geografia imediată, președinția “trio” acordă prioritate scoaterii vecinilor din pandemie, pe de o parte, și consolidarea rezilienței lor, pe altă parte. În realitate, primul obiectiv este mai fezabil decât al doilea, deoarece fortificarea instituțiilor medicale naționale din regiune poate fi separată mai ușor de politică decât se întâmplă în cazul statului de drept.

În general, la descrierea unui deceniu de la inițierea Parteneriatului Estic, în rândul oficialilor europene, persistă obiceiul de a romantiza modul cum acesta funcționează. Memoria despre succesele înregistrate în Parteneriat este precisă, iar despre eșecuri este profund selectivă sau absentă. De asemenea, autocritica și evaluarea obiectivă au apariții rare și secundare. Spre exemplu, președintele Comisiei Europene Ursula von der Leyen a remarcat că până în 2020 au fost atinse “progrese” și “rezultate tangibile” (Comisia Europeană, 18 iunie 2020). Dar datele prezentate de Von der Leyen pentru a-și susține propriile afirmații au venit din sfera economică. Amplificarea fluxurilor comerciale către piața europeană este unul din puținele dovezi factuale a unui succes (parțial), la fel ca și extinderea accesului companiilor din regiune la creditele oferite de instituțiile financiare europene (BERD, BEI). Complicațiile produse la deschiderea frontierelor europene cauzate de pandemie (IPN, 6 Iunie 2020), pune deocamdată într-o anumită umbră negativă beneficiile liberii circulații în UE, de care pot beneficia cetățenii țărilor Parteneriatului Estic cu regim liberalizat de vize.

Parțialitatea progresului atins de UE în vecinătatea estică diferă în funcție de țară și de domeniu de politici. Spre deosebire de sectorul economic, unde cererea și oferta dictează fluctuația schimburilor de bunuri între UE și statele vecine, rezultatele atinse în domeniul politic sunt minime și fragmentate. Câteva state est-europene sunt guvernate de regimuri autoritare (Belarus, Azerbaijan). Altele sunt incapabile să elimine definitiv influența oligarhilor asupra proceselor politice - Georgia, Moldova, Ucraina (IPN, 16 iunie 2020). Iar în unele cazuri asistăm la lupte acerbe dintre elitele noi și cele vechi, care forțează politizarea instituțiilor și a justiției (Armenia).

Din cauza contrastelor politice din vecinătatea estică, UE preferă să se refere la eficiența bunei guvernări sau a statului de drept ca la obiective realizabile mai degrabă în viitor decât în prezent. Totodată, instituțiile europene coincid în recunoașterea faptului că reziliența de stat este de neatins fără asigurarea unei supremații a legii robuste.

În comparație cu reformele sectoriale din Parteneriatul Estic, cele din domeniul politic deseori stagnează sau nu există. Șeful diplomației UE, Josep Borrell, a atenționat că reformele variază – în termeni de “calitate și intensitate” – de la o țară la altă. Prin urmare, construirea unei reziliențe uniforme în interiorul regiunii este practic irealizabilă. Totodată, diversitatea politică izbitoare a regiunii necesită perpetuarea principiului diferențierii. În mod inevitabil, individualizarea tehnicilor UE va solicita o extindere a aparatului european destinat regiunii și competent în domenii inedite de intervenție – securitatea sanitară, gestionarea mediului înconjurător, administrarea dezastrelor naturale sau problemele demografice.

Ghidul pentru gestionarea Parteneriatului Estic: 5 tehnici și principii

Realitățile locale din regiune sunt deseori percepute superficial. Spre exemplu, când Ursula von der Leyen a remarcat festiv creșterea exporturilor din Azerbaijan și Ucraina spre UE, oficialul european a omis faptul că beneficiarul principal din Azerbaijan este un regim autoritar și corupt, iar în cazul Ucrainei – unele categorii de exporturi avantajează oligarhii locali (carnea de pui). Din acest punct de vedere, înțelegerea particularităților țărilor din regiune necesită excluderea concomitentă a abstractizării, simplificării și idealizării.

Unii cercetători europeni consideră că anumite progrese obținute de regiune pot pierde teren în orice moment. Julia Langbein de la ZOiS sugerează că “succesul” din domeniul comerțului, a securității energetice sau a contactelor interumane sunt ireversibile, dar și că UE ar manifesta angajament limitat în regiune. În realitate, similar multiplelor involuții observate în statele membre sau în țările candidate pentru aderare (Balcanii de Vest), progresul din domeniul integrării europene din afara UE are o fragilitate avansată. Același tip de fluctuație se atestă în domeniul formării simpatiilor publice, care continuu sunt ținta Euroscepticismului (IPN, 19 Mai 2020). De asemenea, contrar opiniei formulate de Julia Langbein, UE își ajustează tehnicile și respectiv angajamentul în funcție de realitățile din teren. Astfel, în Ucraina, Bruxelles-ul alocă multiple resurse umane pentru a facilita îndeplinirea agendei de reformă într-o relație dinamică cu guvernul central. Prin contrast, în Moldova, există o abordare atomizată a UE, conform căreia autoritățile publice locale și alți actori locali pot ieși în prim plan, având în vedere neîncrederea UE în administrația centrală. 

Președinția “trio” pentru anii 2020-2021, care demarează în Berlin, poate veni cu completări la documentul-cheie deja adoptat de UE pentru relaționarea sa cu Parteneriatul Estic după 2020. Domeniile de acțiune selectate de instituțiile europene, după consultarea grupurilor eterogene de actori din regiune – de la guverne până la societatea civilă – se axează pe reziliența economică, democratică, ambientală, digitală și societală. Pe lângă tradiționalele recomandări primite de UE în privința acordării unor perspective de aderare sau a accentuării instrumentului de diferențiere, trebuie căutate alte tehnici și principii care să schimbe radical abordările europene față de regiune și în interiorul acesteia. Eforturile de până acum au promovat idei vechi împachetate în formulări noi. Prin urmare, în contextul preluării președinției Consiliului UE de către Germania, mai jos sunt analizate un set de tehnici și principii trecute cu vederea sau subestimate, deși acestea conțin potențial major pentru spargerea status-quo-ului vechi:

1. Auditarea sistematică a proiectelor europene. Există o preconcepție optimistă hiperbolizată despre faptul că orice efort al UE în regiune își atinge obiectivul și destinatarul. Acest lucru poate fi confirmat sau infirmat doar în urma unui exercițiu riguros de auditare, care în prezent este realizat sporadic, deseori la distanță de câțiva ani sau doar în situații excepționale. Evaluarea modului în care sunt cheltuite fondurile europene poate permite recalibrarea surselor financiare europene și reprioritizarea domeniilor care necesită ajutor urgent (sănătate publică, ecologie, demografie) în funcție de evidență și nu de interpretări politice subiective. Fără evaluarea strictă, periodică, sistemică și individuală pe țară a proiectelor și programelor europene, închipuirile despre impactul real al integrării europene în regiune sunt iluzorii sau limitate la statistica comerțului sau a celei privind fluxul de călători.

2. Universalizarea principiului de condiționalitate. Orice tip de asistență europeană oferită statelor din regiune, nu doar cea macro-financiară, trebuie să fie încadrată într-un mecanism unic de condiționalitate. Pentru a exclude interpretările duplicitare, atât evaluarea precondițiilor politice cât și a celor sectoriale trebuie să urmeze criterii bine definite, incluse într-un ghid de acțiuni și un mecanism concret, care să elimine posibilitatea interpretărilor subiective. Pe lângă setul de criterii concrete ale condiționalității, este nevoie de o accelerare a elaborării principiilor de funcționare a mecanismului de monitorizare comună a reformelor, sugerată de Consiliul UE pentru Parteneriatul Estic (11 Mai 2020).

3. Abordarea strategică a factorului rusesc. UE vorbește deschis despre importanța “strategică” și „geopolitică” a Parteneriatului Estic și este dispusă să aloce bani pentru mitigarea efectelor nefaste ale influenței geopolitice negative în regiune. Totodată, aceasta denotă reticență față de adoptarea unei poziții tranșante vizavi de Rusia, care este sursa primară a dezinformării și protectorul conflictelor separatiste în regiune. În ultimul deceniu, factorul rusesc nu a dispărut din regiune, ci s-a ajustat, în mod diferențiat, la prezența integrării europene, studiind slăbiciunile celei din urmă. Construirea rezilienței planificată de UE în regiune este sortită eșecului, dacă nu sunt elaborate documente strategice, care să localizeze cu exactitate (re)sursele factorului rusesc. Doar după cartografierea acestor riscuri, sau în paralel cu aceasta, UE se poate concentra pe alte centre de influență autoritară asupra regiunii, venite din Est - China, Turcia, Iranul etc. sau chiar din Vest – Ungaria.

4. Combaterea corupției politice transnaționale. Pe lângă vulnerabilitate la factorii externi destructivi, reziliența țărilor din Parteneriatul Estic se află sub presiunea permanentă a corupției politice locale. Manevrele pe care le fac elitele corupte din regiune se datorează accesului pe care acestea le au la sistemul bancar din Europa, prin care sunt efectuate tranzacții și unde pot fi depozitați banii publici fraudați în țările de origine. Identificarea măsurilor legale în interiorul UE pentru a stopa asemenea fluxuri financiare de natură ilegală ar slăbi guvernarea informală și ar contribui pe termen mediu și lung la “dez-oligarhizarea” în regiune, dar și la prevenirea corupției politice și a criminalității în statele UE (asasinarea jurnalistei Daphne Caruana Galizia în Malta).

5. Profesionalizarea acoperirii mediatice despre integrare europeană. Deseori, înțelegerea proceselor europene în publicul din vecinătatea estică depinde de disponibilitatea forțelor politice aflate la guvernare, organizațiilor din societatea civilă sau cea oficialilor europeni. Cu alte cuvinte, informația este monopolizată în câteva centre. În asemenea condiții, mass-media care creează percepții în public se află pe poziții inferioare. Prin urmare, populația din regiune (circa 72 milioane de persoane) este informată defectuos și insuficient, sau chiar tardiv după ce dezinformarea rusească deja a penetrat spațiul public. Din această perspectivă, mass-media trebuie înzestrată cu tehnici pentru a se informa din prima sursă și de sine stătător, ocolind politicienii, societatea civilă sau oficialii europeni. De asemenea, accentul trebuie pus pe profesionalizarea surselor de informare din sectorul public, nu doar pe cele private. Digitizarea permite soluții rapide și ieftine de instruire, dar și monitorizarea și corectarea comportamentului instituțiilor media cu abateri. Dezinformarea este preponderent folosită în defavoarea UE, dar există și cazuri, când oponenții unui guvern eurosceptic pot apela la o informare eronată favorabilă imaginii UE. Un discurs public previzibil și sustenabil care avantajează democratizarea trebuie să educe o gândire critică în mass-media, benefică pentru a expune atât eșecurile guvernanților, cât și pe cele ale instituțiilor europene, de o manieră obiectivă și bine documentată.

În loc de concluzii...

Reziliența Parteneriatului Estic necesită timp, resurse, dar și tehnici eficiente pe care UE trebuie să le aranjeze ținând cont de specificul regiunii. Instituțiile europene își pot avansa ambițiile cu o certitudine mai mare și costuri mai mici, dacă în loc de idealizare începe să privească auto-critic la constrângerile și eșecurile pe care le-a înregistrat în regiune. Neajunsurile trebuie recunoscute cu același sens de responsabilitate ca și succesele.

Atingerea unor rezultate majore noi prin intermediul unor instrumente și abordări vechi minimizează șansele unui progres durabil. Chiar dacă originea problemelor este în interiorul regiunii, prelungirea lor după lansarea Parteneriatului Estic indică asupra unei eficacități limitate și fluctuante a factorului transformator european. De aceea, președinția “trio”, care demarează cu Germania, ar trebui să ia în calcul soluții creative ce pot introduce “reguli de joc” mai obiective, nuanțate și tranșante.
---

Această analiză este realizată pentru Fundația Germană Hanns Seidel și pentru Agenția de presă IPN.

IPN publică în rubrica Op-Ed articole de opinie semnate de autori din afara redacţiei. Opiniile exprimate în aceste materiale nu neapărat coincid cu opiniile redacţiei.