Precedentul Ciprului, „conflictele înghețate” post-sovietice și agenda europeană a Ucrainei, Moldovei și Georgiei. Analiză de Dionis Cenușa

Op-Ed
	Deși modelul cipriot oferă niște soluții politice pentru țările candidate noi cu probleme teritoriale nesoluționate, acesta constituie doar un “semi-precedent” care necesită abordări individuale pentru Ucraina, Moldova și Georgia. Nici veto-ul elen și nici factorul turcesc nu este prezent în cazul țărilor “Trio-ului Asociat” pentru a replica aderarea Ciprului la UE. Din contra, acestea se confruntă cu un actor geopolitic violent și imprevizibil – Rusia...
Dionis Cenușa, Columnist principal

Pe fundalul unei resetări radicale a contextului geopolitic regional, aderarea la Uniunea Europeană (UE) constituie o necesitate, nu doar oportunitate istorică, pentru Ucraina, Moldova și Georgia în eforturile lor de consolidare a propriilor statalități. Mai mult ca atât, îmbrățișarea vectorului european ar face posibilă o viitoare decuplare de sfera de influență rusă, cu condiția că reformele inițiate generează ordine și prosperitate, iar depopularea este stopată.

Într-o proporție deloc mai nesemnificativă contează soarta „conflictelor înghețate” și dacă pericolul militar rusesc va putea fi folosit de către viitoarele elite europene pentru a bloca avansarea celor trei țări spre eventuala etapă de aderare.

Actuala conducere europeană admite că o situație similară acceptării Ciprului divizat în calitate de stat membru al UE poate fi repetată. Șeful diplomației UE Josep Borrell s-a referit la precedentul cipriot în contextul conflictului transnistrean din Moldova. Același argument este valabil pentru Georgia, dar și pentru Ucraina, care în luna iunie a lansat contraofensiva militară pentru a-și elibera toate teritoriile de sub ocupația rusă, inclusiv Crimeea. Totuși, specificul modelului cipriot necesită o analiză mai nuanțată pentru a determina plauzibilitatea folosirii lui în calitate de precedent pentru țările “Trio-ului Asociat”.

Agenda europeană a „Trioului Asociat” – progres tehnic și ambiții politice

Deși realizarea cerințelor de pre-aderare stabilite de către UE în iunie 2022 este în progres, niciuna dintre cele trei țări nu le-a îndeplinit integral. Acestea au avut la dispoziție aproape un an, dar natura reformelor implică schimbări sistemice, care necesită timp, resurse financiare suficiente, aparat administrativ funcțional, capital uman competent, stabilitate politică și securitate adecvată (lipsa unui război). Problemele tradiționale pentru aceste țări țin de justiție, combaterea corupției politice, reforma administrației publice locale, etc. Potrivit evaluării intermediare a UE, Moldova a implementat complet trei condiții din 9 (33%), urmată de Ucraina cu două cerințe din totalul de 7 (28%). Georgia este codașă cu trei condiții din 12 realizate deplin sau 25%.

Cele trei țări au strategii similare în vederea atingerii obiectivului de integrare european și anume să îndeplinească aspectele tehnice ale cerințelor UE. Partea politică depinde de subiectivismul Bruxelles-ului vizavi de acțiunile și discursurile guvernanților de la Kiev, Chișinău și Tbilisi. UE are preferințe clare pentru Ucraina și Moldova. O situație de dilemă persistă în raport cu Georgia. UE trebuie să decidă între simpatiile pro-UE ale populației și rolul geostrategic al țării, pe de o parte, și sistemul politic oligarhic combinat cu un euroscepticism agresiv al guvernării, pe de altă parte.

Intenția Ucrainei este de a începe negocierile de aderare deja în 2024, iar Președintele Volodimir Zelensky folosește greutatea sa politică pentru a promova cauza ucraineană la nivelul liderilor europeni. Deschiderea negocierilor este prezentată inclusiv drept o modalitate de a ridica moralul armatei ucrainene, antrenate în lupta împotriva agresiunii rusești (President.gov.ua, iunie 2023). Guvernanții politici moldoveni încearcă să transmită semnale politice către instituțiile naționale și cancelariile europene privind determinarea de a îndeplini cerințele UE. În acest sens, pe fundalul criticilor că ar exercita influență politică asupra reformelor din domeniul justiției, președinta Maia Sandu a sugerat Consiliului Suprem al Magistraturii și membrilor Comisiei Pre-Vetting că de combaterea corupției din justiție depinde aderarea la UE. Georgia este într-o situație delicată. Atât UE cât și majoritatea societății civile au obiecții legitime legate de calitatea reformelor politice, caracterul represiv al regimului și influența actorilor informali oligarhic (Bidzina Ivanishvili). Cu toate acestea, guvernarea georgiană consideră că 11 din 12 condiții ale UE (Agenda.ge, iunie 2023) sunt deja implementate, contrazicând obiectivitatea evaluărilor făcute de către instituțiile europene. Chiar dacă realizarea condițiilor de pre-aderare este unica solicitare pentru a obține statutul de țară candidat (Interpressnews, iunie 2023), nealinierea la sancțiunile împotriva Rusiei ar putea fi un obstacol politic adițional, dar nedeclarat.

„Precedentul cipriot” – condiționarea Greciei și dimensiunea zonei necontrolate

Sugerată în calitate de precedent de către Borrell, aderarea Ciprului la UE în 2004 a avut loc pe fundalul unor relații tensionate între Grecia și Turcia și a unor blocaje necontenite în procesul de reunificare a insulei. Fiind stat membru al UE din 1981, Grecia a tratat dialogul de pre-aderare și negocierile de aderare ale Turciei cu UE, inițiate în 1999 și respectiv 2005, drept modalități de a influența atât soluționarea problemei cipriote, cât și rezolvarea disputelor turco-elene, inclusiv celor teritoriale. Dreptul de veto în domeniul extinderii, posedat de statele membre ale UE, a conferit factorului elen un avantaj în procesul de accedere al Turciei la UE. Ulterior, Grecia a extins aceeași pârghie asupra raporturilor cu UE și a politicii sale de extindere spre Europa Centrală și de Est (spațiul ex-socialist și ex-sovietic) pentru a promova candidatura cipriotă, depusă în 1990. Mai exact, Grecia a condiționat lărgirea UE spre Est, prin aderarea a nouă state, cu includerea Ciprului în același val (EuObserver, 2002). Acest demers a fost realizat, chiar dacă insula rămânea neunificată și cu prezență militară turcă contestată în regiunea nordică.

Potrivit anumitor estimări, comunitatea cipriotă-elenă a văzut în procesul de aderare la UE o valoare adăugată pentru reintegrarea insulei. Astfel, minoritatea turcă ar fi primit garanții de securitate și libertăți, inclusiv în domeniul liberei circulații a persoanelor, ce reieșeau din aderența Ciprului la Comunitatea Economică Europeană (CEE-UE). Deja la etapa de pre-aderare, exportul părții elene a insulei cu CEE constituia 50%, iar a celei turcești era de 64%. Această dependență comercială de piața comună europeană constituia un alt argument în favoarea aderării insulei ca un tot întreg la spațiul CEE (UE).

În documentele UE din 1998, integrarea zonei de nord a Ciprului, controlată de comunitate cipriotă-turcă, cu susținerea militară a Turciei (stat NATO din 1952), este considerată drept digerabilă, dacă e realizată ca parte al accederii Ciprului la UE. Deschiderea UE față de un asemenea scenariu se baza pe dimensiunile teritoriale și cele ale populației din regiunea controlată de partea turcă, iar potențialul regiunii în domeniul turismului și agriculturii era calificat ca și avantaj. Singurele obiecții majore formulate de Bruxelles în acel moment se refereau la necesitatea racordării standardelor de infrastructură ale regiunii la cele din restul insulei, unde guvernează majoritatea cipriotă-elenă.

Cu toate acestea, chiar și după 19 de ani de la aderarea Ciprului la UE, insula rămâne divizată. Principalele motive vizează atractivitatea limitată a UE pentru reunificare și stagnarea negocierilor de aderare ale Turciei, inclusiv din cauza neaplicării de către partea turcă a Protocolului Adițional al Acordului de Asociere cu UE  în raport cu Cipru. Atât veto-ul Greciei, cât și intenția UE de a contribui la reunificarea Ciprului au servit drept factori esențiali în aderarea Ciprului. Totuși, ca lipsa unei integrități teritoriale în țara candidat să nu reprezinte o problemă pentru UE, contează și alte aspecte. Exemplul cipriot este mai degrabă sui generis, deoarece nu doar dimensiunea populației regiunii separatiste (zona controlată de minoritatea turcă) este nesemnificativă, dar și actorul extern care se opune reunificării este țară candidată la UE și membru NATO – Turcia  (cu 40,000 de trupe staționate în Ciprul de Nord în 2022). Din acest punct de vedere Cipru ar putea reprezenta un soi “semi-precedent” pentru integrarea europeană a statelor cu conflicte înghețate și respectiv conflicte armate (agresiune militară externă) din Europa de Est și Caucazul de Sud - Moldova, Georgia și, respectiv, Ucraina. În mod evident, integrarea europeană reprezintă un stimulent pentru reintegrarea teritorială a acestor țări. Însă, spre deosebire de Cipru, problemele teritoriale cu care se confruntă Ucraina, Moldova și Georgia derivă din postura agresivă a Rusiei, care alimentează și/sau reproduce „conflictele înghețate” în spațiul ex-sovietic, folosite ulterior ca sursă de influență geopolitică în regiune.

“Semi-precedentul” cipriot pentru Ucraina, Moldova și Georgia

Reieșind din realitățile de securitate în țările cu regiuni ocupate sau controlate de facto de Rusia, modelul cipriot reprezintă deocamdată doar un “semi-precedent” pentru eventuala agendă de aderare a Ucrainei, Moldovei și Georgiei la UE.

Primo, echilibrul de forțe din regiunile separatiste sau temporar ocupate de forțele ruse este în continuă schimbare și vor fi marcate de rezultatele contraofensivei ucrainene. Dintre cele trei cazuri, Moldova are cele mai multe pârghii pentru a mișca conflictul transnistrean în direcția unei soluții pașnice. Astfel, sporește dependența economică a regimului separatist față de Moldova și UE. Totodată, elitele criminal-politice transnistrene sunt determinate să facă concesii pentru a supraviețui politic și economic. Situația din Ucraina este deocamdată incertă din cauza continuării războiului, iar în regiunile separatiste georgiene – Abhazia și Osetia de Sud – se menține și/sau crește controlul politic și militar rusesc.

Secundo, Ciprul a beneficiat de veto-ul Greciei care a forțat UE să accepte insula încă divizată în valul de lărgire din 2004. În cazul „Trio-ului Asociat”, doar Moldova dispune de un grad de rudenie istorică și identitară cu un alt stat membru al UE (România) similar cu cel existent între Grecia și Cipru. Teoretic, România dispune de dreptul de veto ce poate fi folosit pentru a promova accederea Moldovei la UE. Dar politica intra-europeană a României este încă în proces de devenire și va fi limitată parțial de faptul că încă nu este parte a Zonei Schengen și Zonei Euro. În favoarea Ucrainei ar putea loba Polonia și națiunile baltice – Lituania, Letonia și Estonia. Georgia este într-o situația mai izolată. Dacă însă votul cu majoritatea calificată se materializează în domeniul politicii externe a UE și este extins eventual asupra politicii de extindere, atunci veto-ul va dispărea ca instrument folosit de statele membre pentru a promova sau bloca țările candidate.

Tertio si ultimul aspect ține de dimensiunea populației și a teritoriului din regiunile separatiste sau ocupate efectiv de Rusia (Vezi Tabelul de mai jos). Reieșind din argumentul UE privind dimensiunea gestionabilă a regiunii necontrolate de Ciprul oficial, formulat încă în 1998, Moldova și Georgia ar trebui să fie eligibile pentru aderarea la UE, având 12% și respectiv 20% din teritorii sale ocupate. Parametri asemănători sunt observați de asemenea la capitolul populației din regiunile separatiste. În cazul Ucrainei, eliminarea ocupației teritoriale rusești este deocamdată în proces de desfășurare. Totodată, pe lângă capacitatea UE de a digera candidații cu regiuni separatiste contează și actorul geopolitic care produce sau alimentează separatismul. Spre deosebire de imaginea negativă a Turciei, țară candidat pentru aderarea la UE și membru NATO, în cazul Ciprului, Rusia este percepută drept amenințare militară directă atât de către UE, cât și de către Ucraina, Moldova și Georgia.

Tabel. Parametri de comparație dintre Cipru, Ucraina, Moldova și Georgia – populație și teritoriu în regiunile necontrolate, anul obținerii statutului de candidat, actorii geopolitici destructivi

Sursa: Estimările autorului în baza surselor deschise. În cazul Ucrainei, procentul populației este calculat pentru Crimeea, în limitele frontierelor recunoscute internațional în 1991, reieșind din faptul că refugiații ucraineni constituie circa 7 milioane, dintre care 4 milioane în statele UE

În loc de concluzii...

Deși modelul cipriot oferă niște soluții politice pentru țările candidate noi cu probleme teritoriale nesoluționate, acesta constituie doar un “semi-precedent” care necesită abordări individuale pentru Ucraina, Moldova și Georgia. Nici veto-ul elen și nici factorul turcesc nu este prezent în cazul țărilor “Trio-ului Asociat” pentru a replica aderarea Ciprului la UE. Din contra, acestea se confruntă cu un actor geopolitic violent și imprevizibil – Rusia.

Contraofensiva ucraineană poate fi de natura să revizuiască balanța de forțe inclusiv în zonele cu “conflicte înghețate”. Dacă succesul militar ucrainean va facilita subminarea substanțială a pârghiilor de influență rusești asupra proceselor decizionale din regiunile separatiste, atunci integrarea europeană a Ucrainei, Moldovei și Georgiei poate deveni un instrument util pentru reintegrarea teritorială. În orice caz, dacă cele trei țări îndeplinesc condițiile pentru inițierea negocierilor de (pre-)aderare, închid capitolele de aderare și sunt acceptate să adere într-un viitor tangibil, atunci, ca și în cazul Ciprului, calitatea de membru UE poate să fie insuficientă pentru a reintegra teritoriile separatiste. Până atunci, cele trei țări trebuie să lanseze negocierile de aderare pentru care trebuie să producă reforme credibile, durabile și transformatoare în prezentul imediat.

IPN publică în rubrica Op-Ed articole de opinie semnate de autori din afara redacţiei. Opiniile exprimate în aceste materiale nu neapărat coincid cu opiniile redacţiei.