Observator de politici publice. Nr. 10, iunie 2018

Observator de politici publice. Nr. 10, iunie 2018


Observatorul de politici publice cuprinde analiza unor proiecte de acte legislative şi normative de sensibilitate publică din agendele Executivului şi Legislativului din Republica Moldova, precum şi a unor informaţii publice, în scopul identificării potenţialelor riscuri pentru interesul public

Documentul a fost realizat în cadrul proiectului „Holding Governors Accountable: Civil Society Conducting Economic Expertise of Risky Legal Initiatives ” susţinut financiar de National Endowment for Democracy. Opiniile exprimate aparţin autorilor şi nu reflectă neapărat poziţia finanţatorilor.

Strategia recuperării miliardelor fraudate: quo vadis?

Patru evenimente au marcat a doua decadă a lunii iunie 2018. Toate vizează, direct sau indirect, o problemă sensibilă pentru întreaga societate – frauda bancară, cunoscută ca ”furtul miliardelor”.

Primul este un interviu acordat de către Vladimir Plahotniuc[1] în care acesta a încercat să puncteze, printre altele, importanţa comunicării cu partenerii externi despre ceea ce se întâmplă în ultimul timp în Republica Moldova.

Apoi a urmat lansarea unei pretinse investigaţii despre „Laundromatul Rusesc” şi „Furtul Miliardului”^[2], care a avut menirea de crea anumite percepţii despre evenimentele din jurul fraudelor bancare. În linii mari, descrierea evenimentelor este exact cea dorită de protagonistul primului eveniment.

Al treilea eveniment este o conferinţă publică comună a Procuraturii Generale, Procuraturii Anticorupţie şi Centrului Naţional Anticorupţie la care a fost prezentată ”Strategia de recuperare a mijloacelor financiare sustrase din BC ”Banca de Economii a Moldovei” SA, BC ”Banca Socială” SA şi BC ”Unibank” SA”[3] (în continuare Strategie).  

Cel de-al patrulea eveniment este interviul lui Ilan Şor, principalul actor al investigaţiilor Kroll, pus pe postul unei televiziuni cu acoperire la nivel naţional, cu multă publicitate înaintea lansării.

Toate aceste evenimente au avut o anumită logică şi, fiecare în parte, a avut un anumit scop:

• a modela pe interior o anumită percepţie despre fraudele bancare şi persoanele implicate sau care ar putea fi implicate;
• a oferi o anumită protecţie şi de-responsabilizare publică şi politică unor persoane implicate direct sau indirect în fraudele bancare;
• a convinge partenerii externi că investigarea fraudelor bancare e în plină desfăşurare, iar recuperările masive deja au și început;
• a denatura anumite concluzii ale companiei Kroll vis-a-vis de fraudele bancare;
• a crea anumite avantaje unor grupuri politice şi, respectiv, dezavantaje altor grupuri politice într-un an electoral.

În opinia noastră, lansarea Strategiei este cel mai important eveniment din următoarele considerente:

• este o condiţie în dialogul cu FMI în Programul de politici economice şi financiare pentru o decizie favorabilă de evaluare la finele lunii iunie, precum şi în dialogul cu Uniunea Europeană – pentru eventuala obţinere a primei tranşe de asistenţă macro-financiară;
• e o primă încercare de a stabili o comunicare minimă cu societatea în acest domeniu. Chiar dacă e doar o încercare, totuşi, este un pas important pentru o monitorizare ulterioară a acţiunilor organelor competente (Procuratura anticorupţie şi CNA, în special, ARBI), atât pe interor, cât şi din exterior;
• permite de a constata dacă există careva conexiune dintre viziunea/înțelegerea autorităților, pe de o parte, şi alte documente sau activităţi, în special, în domeniul justiţiei, investigării fraudelor cu caracter financiar-bancar, combaterii spălării banilor şi finanţării terorismului, finanţării partidelor politice şi alte ativităţi conexe, pe de altă parte.
   

Structura Strategiei şi elementele de bază ale acesteia

În linii mari, denumirea Strategiei nu corespunde structurii şi conţinutului acestui document. Chiar dacă din titlu ar reieşi că recuperarea mijloacelor financiare sustrase din cele trei bănci ar fi obiectivul Strategiei, totuşi cea mai mare parte a documentului este dedicată descrierii unor fraude bancare. Descrierea fraudelor, esenţa, actorii şi efectele, inclusiv financiare, ar trebui să fie parte a altor investigaţii/documente oficiale.

De remarcat că strategiile ca documente oficiale poartă preponderent un caracter de document politic şi sunt elaborate de instituţii care elaborează politici. Din aceste considerente, documentul nu poate fi considerat o strategie în sensul uzual al acestei noţiuni, aşa cum reiese din legislaţia Republicii Moldova[4].

Strategia nu aduce claritate în fraudele comise. Mai mult, odată cu lărgirea perioadei vizate şi cu includerea altor categorii de fraude bancare, se diluează subiectul investigării ”furtului miliardului” şi a recuperărilor ulterioare, apare şi mai multă neclaritate privind caracterul fraudelor, dar cel mai important – incertitudinea privind responsabilizarea persoanelor implicate şi, respectiv, recuperarea mijloacelor care ar trebui să urmeze.

Strategia abundă în teze contradictorii, lăsând impresia unei compilări făcute în grabă. De exemplu, chiar dacă e denumită ”strategie de recuperare”, ceea ce ar presupune că investigaţiile sunt, în mare parte, finalizate, totuşi, autorii specifică că ”prezentul document stabileşte strategia ulterioară a activităţilor organelor responsabile, în limitele competenţelor lor”, în vederea:

• identificării persoanelor care au beneficiat de mijloacele financiare sustrase din cele trei bănci, inclusiv şi a celor care au susţinut şi ajutat la acest proces;
• identificării traseului mijloacelor financiare sustrase cu stabilirea destinaţiei finale a acestora;
• întreprinderii acţiunilor necesare pentru recuperarea mijloacelor, inclusiv sporirea capacităţilor organelor antrenate de a executa asemenea măsuri;
• recuperării mijloacelor financiare sustrase fie prin identificarea acestora, fie în caz de imposibilitate prin identificarea altor bunuri ce aparţin celor care se fac vinovaţi şi aplicarea faţă de aceştia a măsurilor de asigurare şi ulterior de încasare/confiscare.”

Mai mult, autorii Strategiei remarcă că ”o valoare exacta a cuantumului fraudei bancare nu este stabilită cu exactitate”. Respectiv, am putea presupune că investigaţia propriu-zisă e departe de a atinge nivelul de 90% de finalitate, precum susţin autorii Strategiei.

Potrivit Strategiei, scopul acesteia este „recuperarea, … mijloacelor financiare în valoarea în care au fost emise hârtii de valoare de stat pentru acoperirea depozitelor persoanelor fizice şi juridice,… inclusiv plasările interbancare din BEM, BS şi UB, în sumă de 13,34 miliarde de lei”. Cifra indicată pare a fi irelevantă în contextul prejudiciilor rezultate din deciziile politice emise la 7 noiembrie 2014 care au dus la accelerarea ulterioară a extragerilor miliardelor de lei din cele trei bănci. Eventual, organele de urmărire consideră anume această sumă ca prejudiciu neacoperit, dar logica unor recuperări ar trebui să coreleze cu logica fraudelor comise. Aşa cum este expus în Strategie, scopul ei este acumularea resurselor pentru acoperirea costului deciziilor politice care au dus la acordarea de credite de urgenţă de către BNM, cu garanţia Guvernului, care, ulterior, au fost convertite în datorie de stat. Iar aceste costuri sunt mult mai mari, inclusiv și dobânzi de deservire a datoriei (alte 11 miliarde lei în 25 de ani).

Mai mult, din textul Strategiei ar rezulta că intenţia guvernanţilor de a converti garanţiile în datorie de stat se cunoştea încă în noiembrie 2014. Astfel, după cum se remarcă în Strategie ”conform notelor informative la HG nr.938-11 din 13.11.14 cu privire la asigurarea stabilităţii macroeconomice în contextul conjuncturii regionale şi HG nr. 124 din 30.03.15 cu privire la asigurarea stabilităţii sistemului bancar din Republica Moldova, Procesului-verbal nr. 2 din 03.11.14 şi nr. 3/2015 din 26.03.15 al Comitetului Naţional de Stabilitate Financiară (CNSF), scopul acordării garanţiilor de stat pentru creditele de urgenţă, cu convertirea lor ulterioară în valori mobiliare de stat, a constituit acoperirea depozitelor persoanelor fizice şi juridice, cu excepţia persoanelor afiliate băncilor şi plasamentelor băncilor rezidente din Banca de Economii SA (BEM), Banca Socială SA (BS) si Unibank SA (UB). Iar BNM, în esenţă, a acordat credite neperformante celor trei bănci, dintre care poate doar una era bancă de sistem la acel moment.

Este de remarcat că în redacţia finală a HG nr.938-11 din 13.11.14 publicată după de-secretizarea acesteia nu mai găsim interdicţia/excepţia de a acoperi din contul garanţiilor de stat plasamentele altor bănci în BEM, BS şi UB. Din contra, în hotărâre apare prevederea că creditele de urgenţă vor fi utilizate pentru a restitui, în caz de necesitate, mijloacele instituţiilor financiare rezidente[5]. Din stenograma acelei şedinţe[6] putem desprinde că între ședințele CNSF și cea a Guvernului (diferența a fost de câteva zeci de minute în ziua de 07.11.2014) ar fi fost operate  modificări („îmbunătățiri”) în textul iniţial al hotărârii de guvern. Astfel, este firească întrebarea – cine şi de ce a introdus ”instituţiile financiare” ca beneficiari de sume garantate de guvern achitate de BNM în favoarea băncilor cu plasamente într-o bancă cu probleme? Și, evident, de ce investigarea și recuperarea acestor fonduri este trecută cu vederea de Strategie?

Deşi Strategia abundă cu descrieri ale fraudelor în detrimentul obiectivului de recuperare, se creează impresia că sunt omise intenţionat acţiunile premergătoare sustragerii mijloacelor din cele trei bănci. Este vorba de acţiunile concertate de preluare a controlului asupra băncilor nominalizate prin schimbarea structurii acţionariatelor şi acţionarilor. Strategia nu face referinţă la aceste evenimente preparatorii, coordonate, care au dus la preluarea sub control a celor trei bănci şi utilizarea lor ulterioară în ”furtul miliardelor”.

Spre deosebire de această Strategie, compania Kroll oferă o claritate deplină asupra acţiunilor coordonate în 2012-2013, care au permis realizarea fraudei bancare în toamna 2014. Rapoartele prezentate de Kroll în 2015[7] şi în 2017[8], oferă o imagine clară a evenimentelor legate de pregătirea şi realizarea fraudei bancare. În plus, rapoartele Kroll identifică clar acţiunile cu caracter orchestrat care au culminat cu furtul a 12-13% din PIB. Aceste rapoarte cuprind perioada de timp 2012-2014, constatările având la bază, în mare parte, informaţiile prezentate de BNM.

De remarcat că Strategia autohtonă nu face nici o referinţă la strategia de recuperare a mijloacelor fraudate, prezentată de companiile Kroll şi Steptoe&Johnson în 2017 (în conformitate cu caietul de sarcini și relațiile contractuale cu BNM). Conform comunicatelor oficiale din noiembrie 2017,  ”reprezentanţii companiilor Kroll şi Steptoe & Johnson au prezentat o versiune actualizată a strategiei de recuperare a activelor delapidate, în care se ţine cont de comentariile anterioare ale reprezentanţilor BNM, ARBI şi ai Procuraturii Anticorupţie”[9].

Este de reţinut şi faptul că o serie de constatări din Strategia autohtonă nu corespund informaţiilor publicate de unele instituţii ale statului. De exemplu, în Strategie (iunie 2018) se menţionează că ”la moment, conform constatărilor din cadrul dosarelor penale, suma mijloacelor financiare în privinţa cărora au fost emise hotărâri judecătoreşti definitive constituie 1,39 miliarde lei”. Pe de altă parte, BNM într-un comunicat de presă din septembrie 2017 făcea referinţă la decizii definitive ale instanţelor de drept şi sume de încasat de 12 miliarde lei, cu alte 3 miliarde de lei în aşteptarea deciziilor definitive[10]. Chiar dacă aparent sunt sume diferite – unele ar reieşi din decizii definitive pe dosare penale, iar altele – din decizii definitive pe dosare civile – totuşi sumele ar trebui să fie complementare, adică să se regăsească printre ţintele de recuperare ale unor strategii de recuperare.

Concluzii şi recomandări:

• Strategia de recuperare a fondurilor fraudate trebuie să fie rezultatul muncii tuturor entităţilor statului, inclusiv BNM şi să aibă ca scop recuperarea efectivă a fondurilor extrase prin fraude din sectorul bancar. Efortul de recuperare trebuie să aibă în vizor nu doar fondurile constatate în cauzele penale, dar şi în baza cauzelor civile, unde sumele de recuperat sunt mult mai mari, iar beneficiarii – bine cunoscuţi.
• Strategia de recuperare trebuia să fie prezentată ca un angajament din partea statului şi nu doar al organelor de urmărire. Cele din urmă ar trebui să aibă planurile sale de activitate pentru localizarea şi recuperarea fondurilor extrase. Planuri care nu neapărat ar trebui să fie făcute publice, dacă există riscuri de reducere a şanselor de recuperare.
• Strategia de recuperare trebuie să aibă ca obiectiv recuperarea tuturor fondurilor fraudate. Nu poate fi scop al unei strategii restituirea sumei garanţiilor emise şi ulterior convertite în datorie de stat internă de către Guvern. Acoperirea doar a unui gol creat în BNM, urmare a deciziilor de intervenţie excepţională în noiembrie 2014 şi aprilie 2015, nu poate fi considerată strategie de recuperare a fondurilor extrase din cele trei bănci implicate. Iar implicarea și a altor bănci cu plasamente bancare în BEM, după deciziile politice ale Guvernului de garantare, necesită o investigație specială cu o recuperare ulterioară a fondurilor extrase din BNM – ca fiind parte a ”furtului miliardelor”.
• Orice strategie de recuperare trebuie să aibă la bază o investigaţie solidă, o înţelegere exactă nu doar a consecinţelor financiare, dar şi a tuturor etapelor în care fraudele respective au fost pregătite. În caz contrar, strategia se va termina fără rezultate efective de recuperare, precum şi poate genera, în funcţie de caz, litigii în care poate fi atras statul Republica Moldova.
• Având în vedere experienţa internaţională de recuperare a fondurilor fraudate în alte ţări, Strategia autohtonă de recuperare trebuie să coreleze şi cu investigaţiile efectuate de companiile externe (Kroll și Steptoe&Johnson), angajate de BNM, precum și cu strategiile prezentate de către acestea.
• Nu este clară soarta strategiei de recuperare a fondurilor extrase din sistemul bancar, prezentată de Kroll şi Steptoe&Johnson în baza contractului cu BNM. Strategia instituţiilor autohtone de investigaţii practic nu face nici o referinţă relevantă la rapoartele Kroll şi nici la strategia prezentată de aceste companii. Din mai multe comunicări ale instituţiilor oficiale reiese că aceste două companii au prezentat şi au discutat cu autorităţile viziunea şi strategia propusă pentru recuperarea fondurilor fraudate[11].
• Perioada extinsă înclusă în Strategie, 2007-2014, totuși neglijează totalmente mai multe evenimente sensibile, dar importante, în contextul investigațiilor internaționale. Inclusiv cele legate de cazul Magnitsky. Or, atât Republica Moldova, cât și cel puțin una din cele trei bănci implicate în fraudele bancare din 2014 sunt în centrul transferurilor financiare din anul 2008. Iar cazul Magnitsky este tot mai des invocat în mai multe investigații ale fraudelor bancare din regiune[12]. Strategia nu conține referințe nici la ”laundromatul moldovenesc”, chiar dacă o altă bancă decât, aparent, cele trei a fost implicată.
• Este vital necesară o colaborare activă a instituţiilor naţionale cu instituţiile din jurisdicţiile identificate unde resursele extrase au fost depozitate. Iar timpul pierdut și inacțiunile prompte reduc din șansele de recuperare a fondurilor fraudate și sustrase din sistemul bancar, inclusiv din BNM.

Transparency International - Moldova
 

DISCLAIMER: Autorii comunicatelor – nu agenţia de presă IPN – poartă responsabilitate exclusivă pentru corectitudinea şi esenţa conţinutului comunicatului, prezentat spre publicare şi/sau distribuire