Noul Cod al Audiovizualului necesită urgent o nouă redacţie. Analize şi comentarii la temă, episodul II

Recent, Fundaţia Soros – Moldova a plasat pe site-ul său www.soros.md studiul “Codul Audiovizualului al R. Moldova: analize şi comentarii” realizat de un grup de experţi independenţi, în cadrul unui proiect finanţat de Fundaţie. Agenţia „Info-Prim Neo” a prezentat în banda sa de ştiri din 13 aprilie primul din 3 episoade formulate în baza celor mai mari probleme fixate de experţi în textul Codului, cu evidenţierea unei serii de sugestii ale acestora pentru îmbunătăţirea lucrurilor în constituirea şi funcţionarea autorităţii publice de reglementare în domeniu – Consiliul coordonator al Audiovizualului. Aceeaşi schemă menţine şi cel de-al doilea episod care ţine de reglementările audiovizualului public din R. Moldova. [O cale spinoasă spre un audiovizual public cu adevărat] Audiovizualul public marchează valenţele comunicaţionale ale spaţiului public al societăţii şi articulează libertăţile politice ale cetăţeanului, inclusiv la libera exprimare. El asigură în mod prioritar satisfacerea intereselor informaţionale publice, dezvoltarea potenţialului cetăţeanului de a judeca liber şi de a adopta decizii conştiente. Autorii studiului consideră deloc întâmplător faptul, că serviciul public al audiovizualului, alături de eligibilitatea şi separarea puterilor în stat, independenţa justiţiei, interzicerea cenzurii şi inviolabilitatea proprietăţii, a devenit condiţie indispensabilă a democraţiei şi progresului social din orice ţară. Acreditarea legislativă a conceptului de audiovizual public în Republica Moldova s-a întins pe durata a mai mult de zece ani şi a cunoscut mai multe etape. Iniţial ea a fost atestată în Legea audiovizualului, adoptată în anul 1995, prin formula cel puţina stranie a art.7(1), care stipula: „Compania de Stat Teleradio Moldova este instituţie publică a audiovizualului”. Interpretarea confuză şi paradoxală (instituţia media de stat era echivalată cu cea publică), precum şi lipsa unor coordonate legale clare de constituire a unui asemenea tip de audiovizual au anulat din oficiu impactul legii de referinţă asupra procesului de validare a ideii şi practicii audiovizualului public în terenul autohton. Următorul pas în această direcţie a fost făcut pe 26 iulie 2002, când Parlamentul a adoptat Legea nr.1320-XV cu privire la instituţia publică naţională a audiovizualului Compania „Teleradio-Moldova” . Însă Legea, potrivit căreia reorganizarea Companiei de Stat în Companie publică urma să se producă în termen de 4 luni, a fost încălcată. Parlamentul, Preşedintele R.M. şi Guvernul nu au desemnat membrii Consiliului de observatori al IPNA. În consecinţă, Consiliul de observatori al IPNA nu a fost constituit, şi astfel procesul de transformare a Companiei „Teleradio-Moldova” nu a început. Legea de referinţă, în redacţia iniţială, neconformă standardelor europene, a obţinut note critice din partea profesioniştilor din domeniul audiovizualului şi în societatea civilă, însoţite de acţiuni ale angajaţilor companiei, care au revendicat ajustarea legii la standardele europene. Expertiza Consiliului Europei a indicat oportunitatea operării unui şir de amendamente în legea dată. În consecinţă, Parlamentul a procedat la modificări şi completări repetate ale ei. Redacţiile operate din 13 martie 2003 şi 13 noiembrie 2004 s-au dovedit a fi contradictorii şi insuficiente pentru crearea unui mediu legislativ propice pentru afirmarea în Moldova a audiovizualului public. Din această perspectivă reconsiderarea cadrului legal în domeniul audiovizualului public a devenit iminentă. În această lucrare s-au încadrat iniţial diferiţi actori ai societăţii civile şi, în primul rând, Asociaţia Presei Electronice (APEL) care a elaborat 3 proiecte de legi în materie de audiovizual, inclusiv în domeniul audiovizualului public. Documentele respective obţinuseră aviz pozitiv din partea experţilor Consiliului Europei şi au fost prezentate în Parlament în calitate de iniţiativă legislativă din partea unor deputaţi. Între timp a fost creat un grup parlamentar care a elaborat propriul proiect de act legislativ - Codul audiovizualului al Republicii Moldova. Acesta a şi fost adoptat pe 27 iulie 2006. Uniunea Internaţională pentru Comunicaţii Electrice şi UNESCO, adoptând în luna martie 1998 Legea-tip referitoare la serviciul public al audiovizualului, au identificat trei calităţi primordiale ale acestei categorii de presă electronică: audiovizualul public serveşte interesul societăţii, el este finanţat de societate şi se află în controlul societăţii. Pledoarii similare pot fi regăsite şi în Codul audiovizualului al R. Moldova, care în art. 2 (Semnificaţia termenilor utilizaţi) tratează radiodifuzorul public drept „instituţie audiovizuală naţională sau regională, cu statut de persoană juridică de drept public, aflată în serviciul societăţii, independentă editorial, a cărei activitate este supravegheată de societate”. Din această perspectivă, comentariile ce urmează sunt axate pe modul şi măsură în care Codul audiovizualului al R. Moldova răspunde acestor oportunităţi. [Pledoarii şi intenţii nobile] Codul audiovizualului al Republicii Moldova are incidenţă asupra întregului spectru de medii electronice de informare aflate sub jurisdicţia R. Moldova. Potrivit art.5 acestea sunt clasificate din perspectiva a 2 criterii. Astfel, in funcţie de tipul de proprietate şi scopul activităţii, codul relevă radiodifuzorii publici şi radiodifuzorii privaţi, iar în funcţie de acoperire teritorială sunt remarcate 3 categorii de radiodifuzori : locali, a căror acoperire cuprinde o localitate; regionali, a căror acoperire cuprinde o zonă geografică ce nu depăşeşte 60% din teritoriul Republicii Moldova şi naţionali, a căror acoperire cuprinde o zonă geografică ce depăşeşte 60% din teritoriul R. Moldova. Asemenea clasificare, tradiţională pentru mai multe ţări, este justificată şi în cazul Moldovei. Audiovizualul public prin statutul şi vocaţia sa socială se află sau trebuie să se afle în serviciul societăţii (spre deosebire de cel de stat care deserveşte guvernarea sau cel comercial care este axat pe profitul proprietarului). Din această perspectivă Codul analizat conţine multiple dispoziţii relevante, respectarea cărora în mod implicit poate favoriza încetăţenirea în Republica Moldova a audiovizualului public. E vorba, întâi de toate, de prevederile cuprinse în capitolul II care fac referinţă la principiile de comunicare audiovizuală, fie ce e vorba de radiodifuzorul public, fie că e vorba de cel privat. Vocaţia socială a audiovizualului public este promovată, în al doilea rând, prin stabilirea statutului şi a condiţiilor de funcţionare a Companiei Teleradio Moldova. Potrivit art.50, Instituţia Publică Naţională a audiovizualului Compania „Teleradio Moldova” este „un serviciu public de radiodifuziune şi televiziune independent editorial, precum şi în activitatea sa de creaţie, autonom instituţional, constituit în baza capitalului financiar public, care, în condiţiile prezentului cod, oferă servicii de programe întregii societăţi din Republica Moldova, cu acoperire a întregului teritoriu al Republicii Moldova”. [Inadvertenţe şi riscuri] Autorii studiului consideră drept vulnerabilă clasificarea radiodifuzorilor în tratarea Codului, pe motiv că nu respectă corelaţia între criteriile de tipologizare a instituţiilor audiovizuale. E vorba, în special, de cazul radiodifuzorilor publici. Astfel, potrivit art. 1, 50 şi 65, radiodifuzorii publici pot avea statut doar de servicii naţionale şi (sau) regionale, excluzându-se posibilitatea creării serviciilor audiovizuale publice locale. Deficienţa respectivă a fost remarcată şi de experţii Consiliului Europei Eve Salomon şi Karol Jakubowicz, care au avizat proiectul de cod. Lipsa prevederilor ce ţin de audiovizualul public local ei au evaluat-o drept un „neajuns serios”. „Proiectul Codului, sugerau ei, trebuie modificat la capitolul reglementării posturilor publice locale şi asigurării supravieţuirii lor în calitate de organizaţii audiovizuale cu adevărat independente”. Recomandările în cauză nu au fost luate în calcul în redacţia finală a Codului. De altfel o opţiune similară a fost expusă şi argumentată şi de către experţii locali în timpul dezbaterilor publice pe marginea proiectului de cod, organizate în primăvara-vara anului 2006 sub egida Institutului de Politici Publice. Pe de altă parte, codul a oferit o tratare ambiguă instituţiei audiovizuale regionale. Astfel, art. 65, deşi constată că în „U.T.A. Găgăuzia funcţionează, în conformitate cu prezentul cod, la decizia Adunării sale Populare, radiodifuzorul public regional Compania “Teleradio-Găgăuzia”, iar „în raioanele de pe malul stâng al Nistrului, după soluţionarea problemei transnistrene, la decizia autorităţilor publice regionale, va funcţiona radiodifuzorul public regional”, nu oferă prevederi legale pentru statuarea şi funcţionarea acestei categorii de audiovizual public. Putem presupune, că în timp previzibil va fi necesara suplimentarea codului de referinţă. Inadvertenţele consemnate pot să genereze mai multe riscuri atât pentru viitorul audiovizualului public, cât şi pentru asigurarea accesului prin mass-media la informaţia de interes public a cetăţenilor R. Moldova. Este vorba de pericolul, pe care îl comportă Codul privind limitarea diversităţii audiovizuale, inclusiv la nivelul audiovizualului public. Or, lipsa diversităţii în cazul în care radiodifuzorul public naţional din varia motive nu-şi onorează obligaţiile statutare şi adopta un comportament partizan, autorii studiului aducând drept exemplu cel al Companiei RTM în anii 2004-2006, poate prejudicia şi restrânge dreptul populaţiei la informaţia pluralistă, inclusiv locală/comunitară (asta şi din motivul că posturile comerciale locale nu sunt interesate în ştiri) etc. Dezvoltarea audiovizualului public regional este de asemenea pusă sub semnul îndoielii, deoarece Codul nu-i oferă cadrul legislativ adecvat. [Alte inadvertenţe şi alte riscuri] Codul audiovizualului în formatul adoptat nu face referinţe clare şi convingătoare la politicile editoriale ale radiodifuzorului public. Mai mult, noţiunea de politici editoriale, deşi apare în textul codului (a se vedea, de exemplu, art.52), este trecută cu vederea în art.1 al codului, consacrat definirii registrului terminologic utilizat. Faptul dat, precum şi considerarea legislativă a politicilor editoriale în textul codului diminuează valoarea independenţei editoriale, în primul rând, a radiodifuzorilor publici. Or, independenţa editorială poate fi sesizată şi fructificată tocmai în acest tip de politici care ar putea fi de asemenea o expresie a filosofiei IPNA Compania „Teleradio Moldova”. Politicile editoriale, exprimate concis şi convingător, în opinia noastră, trebuie să prefaţeze Declaraţia politicii de programe, astfel vom depăşi riscul de a o transforma într-un document preponderent tehnic. Volumele de emisie si alţi parametri ai programelor radiodifuzorului public naţional, în mod implicit, trebuie să rezulte tocmai din politicile editoriale. Din această perspectivă autorii studiului consideră necesar ca documentul respectiv să fie intitulat Declaraţia de politici editoriale şi de programe. Codul, deşi recunoaşte în art.50 independenţa activităţii de creaţie, iar în art. 15 stabileşte un şir de condiţii pentru protecţia jurnaliştilor, pune, totuşi, accentul pe independenţa editorială şi independenţa politicii de programe a Companiei „Teleradio Moldova”. În consecinţă, independenţa editorială de creaţie a personalului nu a căpătat o considerare legislativă clară şi certă, fapt care poate conduce la prejudicierea activităţii jurnaliştilor şi altor oameni de creaţie din cadrul radiodifuzorului public naţional. Astfel, lipsa garanţiilor legale pentru libertatea de creaţie poate genera controlul administrativ asupra activităţii de creaţie. Atare stare de lucruri, în mod cert, ar contraveni misiunii radiodifuzorului public naţional de a servi interesele societăţii. IPNA Compania „Teleradio Moldova” este declarată în art.50 autonomă din punct de vedere instituţional. Codul, însă, nu oferă tălmăcire legislativă distinctă acestui statut, inclusiv responsabilităţilor ce derivă din autonomia ei instituţională în faţa societăţii şi publicului. În condiţiile în care lipsesc mecanismele respective, autonomia instituţională a radiodifuzorului public naţional, în fapt, se poate dovedi cu adevărat una declarativă. Asta ar putea să însemne că IPNA Compania „Teleradio Moldova” nu va fi liberă să-şi organizeze şi să-şi administreze activităţile, fixate în cod, inclusiv să asigure gestionarea autonomă a resurselor umane şi financiare. [Condiţii legislative şi „călcâiul lui Ahile” în finanţarea audiovizualului public] Codul audiovizualului în art.64 prevede condiţiile legale de finanţare a radiodifuzorului public naţional. Stipulând că „parlamentul garantează finanţarea sigură şi corespunzătoare necesităţilor de activitate a companiei”, el indică 6 surse de finanţare. Codul de asemenea stabileşte modalităţile de gestionare a patrimoniului şi de efectuare a împrumuturilor (art.63). Potrivit art. 64 (pp.4, 5 şi 6) IPNA Compania „Teleradio Moldova” este obligată să facă publice bugetul aprobat şi rapoartele privind implementarea lui, să prezinte parlamentului dări de seama despre executarea bugetului care de asemenea urmează să fie dat publicităţii. Activitatea financiară a companiei este verificată periodic de către un serviciu de audit extern. Finanţarea sigură, multitudinea de surse de finanţare, transparenţa activităţii financiare, promovate de Codul audiovizualului, corespund, astfel, Recomandării nr. R (96) 10 a Consiliului Europei. Acest document prevede că statul trebuie să stabilească un cadru de finanţare sigur, corespunzător şi transparent, care să garanteze organismelor de radiodifuziune publică mijloacele necesare pentru executarea misiunilor lor. Însă autorii lucrării menţionează că subvenţiile de la bugetul de stat reprezintă în mod tradiţional sursa principală de finanţare a IPNA Compania „Teleradio Moldova”. De aici şi oportunitatea aplicării principiului, formulat în Recomandarea nr. R (96) 10 a Consiliului Europei, potrivit căruia puterea de decizie deţinută de autorităţile publice din afara organismului serviciului de radiodifuziune publică „nu trebuie să fie utilizată de către aceste autorităţi pentru a exercita, direct sau indirect, o influenţă asupra independenţei editoriale şi autonomiei instituţionale a acestui organism”. Codul audiovizualului, însă, nu oferă garanţii în acest sens. Din acest motiv radiodifuzorul public naţional devine vulnerabil şi se află în pericol potenţial de a fi supus prin pârghii financiare influenţării din partea autorităţilor publice. Conform experţilor, minimalizarea acestui risc ar putea fi dobândită pe mai multe căi. Prima ar consta în concretizarea contribuţiei autorităţii publice în finanţarea radiodifuzorului public naţional. Participanţii la dezbaterile publice pe marginea proiectului de cod din anul 2006, în acest sens, au propus ca alocaţiile bugetare să acopere cheltuielile Companiei pentru închirierea şi utilizarea staţiilor de emisie, a radioreleelor şi a circuitelor de tele/radiocomunicaţii, inclusiv satelit; pentru investiţiile capitale şi de retehnologizare; pentru difuzarea programelor audiovizuale cu acoperire nu mai mică de 95 la sută din teritoriul ţării şi producerea programelor radiofonice şi televizate adresate străinătăţii. O altă cale de fortificare financiară a independenţei editoriale a Companiei ar putea fi aplicarea treptată şi eşalonată a taxelor speciale pentru vânzarea/cumpărarea aparatelor radio, video; a taxelor pentru utilizarea acestor aparate în automobile etc. Procedând astfel, am consolida contribuţiile directe ale publicului în finanţarea radiodifuzorului public naţional şi i-am conferi acestuia un surplus de autonomie instituţională. Codul audiovizualului la capitolul finanţarea radiodifuzorului public naţional conţine, de asemenea, o serie de prevederi contradictorii, fapt care poate avea impact negativ asupra bunei lui funcţionări. Astfel, Caietul de sarcini care cuprinde planul financiar şi declaraţia politicii de programe, potrivit art. 59 (3, litera d) şi 62(2) este elaborat de preşedintele companiei, de directorii radiodifuziunii, de cel al televiziunii, de şefii departamentelor companiei şi este aprobat de Consiliul de Observatori. Proiectul bugetului companiei, conform art. 62 (3) litera a) face parte din planul financiar, pe care îl elaborează, după cum am arătat anterior, preşedintele şi alţi conducători ai companiei. Pe de altă parte, art. 64 (3) stabileşte univoc: „Consiliul de Observatori elaborează proiectul bugetului companiei”. Discrepanţele semnalate pot genera anumite coliziuni şi chiar confruntări între administraţia companiei şi Consiliul de Observatori. [Controlul public asupra radiodifuzorilor publici în formule evazive] Controlul public, înţeles, grosso modo, drept controlul exercitat de instituţiile neguvernamentale (partide, mişcări, asociaţii obşteşti, cetăţeni) asupra realizării politicilor statului şi a afacerilor publice în vederea apărării drepturilor şi libertăţilor omului şi a intereselor societăţii, ar însemna, în raport cu IPNA Compania „Teleradio Moldova”, controlul exercitat de actorii societăţii civile şi cetăţeni asupra modului şi calităţii realizării prevederilor Codului audiovizualului privind statutul ei de instituţie publică – asupra acestui fapt indică şi art. 2 al Codului, în care se spune ca activitatea radiodifuzorului public „este supravegheată de societate”. Codul relevă două tipuri de generatori ai controlului public în câmpul audiovizualului public. Este vorba de Consiliul Coordonator al Audiovizualului (CCA) şi de Consiliul de observatori al IPNA Compania „Teleradio Moldova”. Experţii menţionează că, în mod expres, Codul nu investeşte instituţiile de referinţă cu atribuţii de control public. Aceste abilităţi, precum şi mecanismele de realizare a controlului public asupra audiovizualului public de către CCA şi CO mai curând pot fi deduse din textul codului. Însă chiar şi în asemenea condiţii, din perspectiva abilităţilor de control public, Consiliul de Observatori (CO), spre deosebire de CCA, beneficiază de o tratare destul de sumară. Conform autorilor studiului, controlul public al audiovizualului public nu a constituit obiectul nemijllocit de considerare al Codului audiovizualului. Pe de altă parte, aceştia constată, că prezentul Cod al audiovizualului nu fixează alte mecanisme prin care să fie antrenaţi nemijlocit cetăţenii în realizarea controlului public asupra Companiei „Teleradio Moldova”. Exercitarea controlului public asupra radiodifuzorului public naţional rămâne la discreţia CCA şi CO. Acestea, în condiţiile efectuării consecvente şi integrale a atribuţiilor lor, ar putea proba statutul lor de exponenţi ai controlului şi interesului public. Totodată atare situaţie, dacă luăm în calcul practicile anterioare ale CCA şi CO, riscă să lase radiodifuzorul public naţional în afara controlului public. Iată de ce se consideră că atât CCA, cât şi CO trebuie să-şi asume angajamente consistente pe care să le fixeze în regulamentele lor de funcţionare. Angajamentele respective trebuie în egală măsură să vizeze contribuţiile directe ale CCA şi CO în exercitarea controlului public, cât şi modalităţile de implicare în această activitate a publicului larg şi a reprezentanţilor instituţionalizaţi în materie de mass media ai societăţii civile. [Concluzii speciale îngrijorătoare…] Confrom experţilor care au examinat Codul audiovizualului la capitolul audiovizualului public, acesta acordă prioritate modalităţilor indirecte de participare a publicului şi societăţii la finanţarea audiovizualului public, ignorându-le în totalitate pe cele directe. Astfel se pune în pericol independenţa editorială şi autonomia lui instituţională. Codul audiovizualului, în acelaşi timp, a lăsat fără soluţii legislative exercitarea controlului public, al societăţii asupra activităţii IPNA Compania „Teleradio Moldova” , fapt ce poate prejudicia statutul ei de instituţie publică. [… şi concluzii finale alarmante pentru întreg textul Codului] 1. Codul Audiovizualului, cum este menţionat în analize şi comentarii, conţine anumite prevederi conforme totalmente rigorilor europene. Acestea, însă, prezintă doar pasaje separate îmbinate eclectic cu prevederi ambigui, izvorâte dintr-o mentalitate depăşită, dar persistentă în spaţiul nostru, şi nu pot face dovada unei evoluţii clare în creaţia legislativă în domeniu care ar asigura un progres real al audiovizualului naţional. 2.Codul Audiovizualului abundă în formule generale de garantare a independenţei şi libertăţii radiodifuzorilor, dar nu prevede mecanisme clare prin care ar fi realmente asigurate independenţa şi libertatea acestora. 3. Codul Audiovizualului, prin stipulările pe cale le conţine, nu asigură suficiente mecanisme pentru funcţionarea autonomă şi independentă a autorităţii de reglementare a domeniului. 4. Codul Audiovizualului, deşi rezervă radiodifuzorului public cel mai voluminos capitol, neglijează inexplicabil principiile esenţiale în temeiul cărora este asigurată funcţionalitatea şi complexitatea unui veritabil serviciu public de radio şi televiziune. 5. Codul Audiovizualului, râvnit şi solicitat de întreaga societate, a condus la rezultate contrar aşteptărilor societăţii, imediat după aplicarea lui în practică. 6. Codul Audiovizualului necesită urgent o nouă redacţie pentru a ajusta realmente cadrul juridic naţional la standardele europene. Numai astfel se vor crea premise pentru constituirea şi afirmarea unui audiovizual naţional pe principii democratice.