 |
|
| Dionis Cenuşa | |
Calitatea reformelor reprezintă un element crucial pentru o reală apropiere de standardele europene de funcționare a statului. Dar accelerarea reformelor reprezintă o provocare majoră pentru țări ca Moldova, unde încrederea în sinceritatea guvernării este extrem redusă atât din partea publicului local, cât și din partea partenerilor externi, inclusiv a Uniunii Europene (UE). Persistă percepția, de regulă justificată, că autoritățile sunt concentrate mai degrabă pe identificarea soluțiilor pentru a se imuniza împotriva reformelor, ajustându-le potrivit propriilor interese politice, decât de a genera reforme radicale, realizate cap-coadă.
În prezent, împreună cu instituțiile europene, autoritățile de la Chișinău definitivează o nouă Agendă de Asociere cu UE. În paralel, instituțiile din țară (cu coordonarea Ministerul Afacerilor Externe și a Integrării Europene) sunt antrenate în exercițiul de elaborare a Planului de implementare a Acordului de Asociere pentru 2017-2019, care trebuie să reflecte obiectivele strategice ale noii Agende de Asociere.
Deja în 2017, se va opera cu noi documente de monitorizare a implementării reformelor, ceea ce este însă insuficient pentru a împinge și respectiv a produce reformele planificate. Unicii factori europeni care impulsionează reformele în Moldova, aflându-se fizic în țară, sunt Delegația UE de la Chișinău, Misiunea UE de consiliere în politici publice (EUHLPAM) și EUBAM. Deși existența acestor factori a contribuit la menținerea Moldovei într-o albie de reforme, aceasta nu este suficientă pentru a duce reforma până la etapa când ea produce efecte. Pe lângă condiționalitățile impuse de UE, este nevoie de un model totalmente nou de impulsionare a reformelor. Păstrarea status-quo-ului va menține un ritm anevoios al reformelor. Unii reprezentanți ai societății civile propun instrumente țintite, cum ar fi o Misiunea a UE pentru sprijinirea statului de drept în Moldova. Dar mai există alte modele, cum ar fi cel ucrainean, care conține o serie de ingrediente necesare pentru a face ca reformele să capete mai multă vizibilitate, intensitate și susținere publică.
Care este status-quo-ul?
Activizarea reformelor din Moldova, derivate din Acordul de Asociere, depinde în mare parte de activitatea a trei entități europene aflate la Chișinău, atât permanente cât și temporare – Delegația UE, Misiunea de consiliere în politici publice și Misiunea de Asistență la Frontieră în Moldova și Ucraina (EUBAM).
Delegația UE la Chișinău este o reprezentanță diplomatică, ce a reușit să contribuie la exercitarea presiunii publice asupra autorităților cu diverse ocazii (ex: legea anti-discriminare). Dar Delegația nu a fost proiectată să ofere asistență tehnică și respectiv expertiză în procesul de reformă, iar multe domenii ale Acordului de Asociere depășesc capacitățile sale de expertiză. Oricum, cu ajutorul partenerilor europeni prezenți în Moldova (state membre, instituții financiare și alte țări apropiate de UE), Delegația reușește să coaguleze eforturile pentru a produce evaluări sistemice a domeniilor supuse reformelor (Analiza comună a UE privind Programarea pentru Moldova până în 2020), inclusiv cu sprijin acordat de europeni.
Misiunea de consiliere (EUHLPAM) a fost extinsă deja de trei ori (2010, 2012, 2013). Aceasta are atribuții de consiliere ce vizează instituțiile și angajații acestora, dar și proiectarea de acțiuni (politici publice) specifice, solicitate de către instituțiile consiliate (ministere, alte instituții). De regulă, reprezentanții Misiunii și respectiv activitatea consilierilor au o vizibilitate redusă, ceea ce împiedică valorificarea potențialului expertizei europene deținută de aceasta. Totodată, lipsesc abordări incisive din partea reprezentanților Misiunii vizavi de problemele din sectoarele consiliate. În fine, potențialul Misiunii este cu mult mai mare decât mandatul oferit în prezent.
Misiunea EUBAM este considerată printre măsurile UE cu cel mai mare randament și rezultate, vizibilitate și recunoaștere din partea publicului local. Dar EUBAM are domenii foarte limitate de acțiune (consiliere, asistență tehnică) și este mai degrabă focusată pe activitatea serviciului vamal și de administrare a frontierelor, inclusiv măsurile ZLSAC, indirect contribuind la eforturile de soluționare a conflictului transnistrean, decât pe promovarea pe verticală și orizontală a reformelor.
Instrumente sectoriale
Există un interes major în cadrul societății civile din Moldova față de ideea unei Misiuni a UE pentru sprijinirea statutului de drept. Această inițiativă a fost vociferată de către autoritățile moldovenești în 2014, iar acum este promovată activ și în cadrul sectorului nonguvernamental. Motivația pentru o asemenea misiune rezultă din stagnarea reformelor în sectorul justiției și ineficiența politicilor anticorupție. Această abordare este una punctuală și țintește sprijinirea statului drept. Ideea în sine este inovativă și are anumite avantaje ca și instrument de promovare a reformelor pe dimensiunea justiției.
Inițiativa este inspirată din misiunile pe care UE le desfășoară în Albania (țara candidat de aderare la UE) sau Kosovo (entitate ajutată de UE în procesul de construcție statală), țări care nu pot fi nicidecum comparate cu Moldova. De aceea, o eventuală misiune pentru consolidarea statului de drept va trebui să fie ancorată la realitățile moldovenești și să reflecte toate constrângerile locale. Autorii ideii prevăd pentru misiunea dată atât atribuții de monitorizare, consiliere, cât și asistență tehnică instituțiilor de drept, inclusiv în procesul de planificare strategică a reformelor din domeniu. Această idee combină trăsăturile Misiunii de consiliere (EUHLPAM), dar și EUBAM, doar că gândite prin prisma situației din sectorul justiției.
Cu toate acestea, o asemenea misiune va restrânge din nou aria de acțiune a UE. Constrângerile de timp și resurse dictate de complexitatea Acordului de Asociere impune o altfel de abordare și anume comprehensivă, strategică și dinamică pentru mai multe sectoare importante, coordonate concomitent, inclusiv cel al justiției. Modelul ucrainean se potrivește cel mai mult unei abordări de urgență față de agenda reformelor, prevăzută implicit de volumul mare al angajamentelor, încorporate în Acordul de Asociere și Zona de Liber Schimb Aprofundat și Comprehensiv între UE și Moldova.
“Modelul ucrainean”
Reformele din Ucraina se confruntă și ele cu obstacole, dar prezența UE este atât de diversă și intensă că presiunile exercitate asupra autorităților aduc și anumite rezultate. Dar lucrurile se mișcă oricum lent, parțial din cauza dimensiunii țării, parțial din cauza rezistenței structurilor vechi din instituțiile de la nivel central și regional. Evident, terenul de manevră și respectiv de opoziție față de reforme, al autorităților de la Kiev, dar și al oligarhilor ucraineni, este redus la maxim din cauza acțiunilor Rusiei în Donbas și Crimeea.
Multe reușite atinse în Ucraina în materie de reforme, inspirate din Acordul de Asociere, sunt atribuite Grupului de Suport pentru Ucraina (Support Group for Ukraine). Acesta a fost format în aprilie 2014 ca reacție a Bruxelles-ul la criza din Ucraina. Acest Grup reprezintă o inițiativă unică a UE în relațiile sale cu o țară terță.
Rolul Grupului este de a sprijini Ucraina în procesul de implementare a Acordului de Asociere (consiliere, expertiză, cooperare financiară) și are în vizor 9 sectoare (justiție, politic, reforma fiscală și economică, cooperare financiară, energie și mediu, transport și infrastructură, agricultură etc.). Grupul este alcătuit din funcționari ai Comisiei Europene și cuprinde reprezentanți ai țărilor membre. Acesta lucrează în colaborare strânsă cu Comisia Europeană, Serviciul European pentru Acțiune Externă și respectiv Delegația UE de la Kiev, dar și alte Misiuni ale UE (Misiunea EUBAM și Misiunea de Asistență a UE).
Obiectivele majore ale Grupului constau în programarea strategică a priorităților statelor membre ale UE, inclusiv a asistenței, în vederea maximizării impactului acțiunilor UE (Primul Raport al Grupului, 28 octombrie 2016). O atenție esențială este acordată vizibilității Grupului prin care se intenționează consolidarea încrederii în agenda reformelor din Ucraina, inclusiv din partea donatorilor și investitorilor.
Datorită succesului atins de Grupul de Suport, inițiativa ar putea să fie prelungită, chiar și ce intră în vigoare Acordul de Asociere UE-Ucraina, după ratificarea de către Olanda.
Un Grup de Suport similar, dar pentru Moldova, ar fi o soluție ce rezolvă mai multe probleme. În primul rând, un asemenea Grup ar fi actorul cheie care mobilizează, coordonează și planifică strategic toate resursele și energiile (priorități, programe, asistență financiară și tehnică) actorilor europeni (Delegația EU, EUBAM, Misiunea de consiliere, statele membre etc.).
În al doilea rând, Grupul ar fi un canal de comunicare, adițional, cu Comisia Europeană, inclusiv grație prezenței acestuia la Bruxelles.
Nu în ultimul rând, reprezentanții Grupului de Suport, în calitate de reprezentanți dinamici, vizibili și deschiși spre comunicare ai Bruxelles-ului vor putea să sporească încrederea în reformele inițiate, etichetate drept proeuropene. Totodată, aceasta va permite multiplicarea presiunilor asupra autorităților, care acum se rezumă, cel mai des, la pozițiile luate de șeful Delegației UE de la Chișinău (Pirkka Tapiola).
În loc de concluzie...
Agenda reformelor din Moldova trebuie să recapete încrederea atât din partea actorilor europeni, cât și mai mult din partea publicului din țară. “Foile de parcurs” de reforme ale autorităților, Planul de acțiuni privind implementarea Acordului de Asociere și alte mecanisme similare trebuie complementate cu instrumente europene inovative, vizibile și incisive.
Este necesară o abordare cuprinzătoare pentru a accelera reformele în mai multe domenii esențiale pentru implementarea de facto a Acordului de Asociere. Or, este vizibilă stagnarea în mai multe sectoare, alături de cel al justiției. Din acest punct de vedere, ideea unui Grup de Suport pentru Moldova, apropiat ca și concept de cel implementat în Ucraina, ar fi o investiție majoră în avansarea reformelor din țară.
Delegația UE nu dispune de expertiza necesară pentru a se implica pe domenii foarte tehnice ale AA/ZLSAC, Misiunea de consiliere (EUHLPAM) are atribuții limitate și este puțin vizibilă, iar EUBAM este pur sectorial. Ideea unei Misiuni pentru statul de drept din Moldova corespunde necesităților, dar răspunde doar provocărilor din sectorul justiției. Prin urmare, un Grup de Suport pentru Moldova ar putea reprezenta cea mai potrivită soluție pentru contextul moldovenesc, care în multe aspecte se aseamănă cu cel ucrainean.
În fine, derularea reformelor și profunzimea acestora depinde în primul rând de voința politică a autorităților. Dar implementarea Acordului de Asociere este și un angajament asumat de UE, de aceea, aceasta trebuie să recurgă la instrumente inovatoare, mai vizibile și incisive, pentru a transpune reformele în practică, iar un Grup de Suport pentru Moldova ar putea deveni o soluție fezabilă.
IPN publică în rubrica Op-Ed articole de opinie semnate de autori din afara redacţiei. Opiniile exprimate în aceste materiale nu neapărat coincid cu opiniile redacţiei.