Legea descentralizării administrative constată lipsa perspectivei descentralizării în R. Moldova. Comentariu Info-Prim Neo

La începutul lunii curente, prin publicarea în „Monitorul Oficial al R. Moldova”, a intrat în vigoare Legea privind descentralizarea administrativă. Conform mai multor experţi în domeniu, actul legislativ are preponderent semnificaţia de gropar al speranţelor unei descentralizări reale, şi, respectiv, de creare a unui sistem eficient de funcţionare a administraţiei publice locale, nutrite pe parcursul întregii perioade de independenţă a ţării. Până la acest moment, autorităţile R. Moldova au călcat de mai multe ori pe aceeaşi greblă prin adoptarea repetată a legilor din domeniu, marcate de aceleaşi greşeli, care nu au permis îmbunătăţirea funcţionării administraţiei publice locale şi au atras numeroase critici din partea experţilor locali şi internaţionali, inclusiv a raportorilor Consiliului Europei. Va rămâne la discreţia istoricilor să stabilească ulterior dacă aceste greşeli au fost comise de atâtea ori din nepricepere sau cu bună ştiinţă şi, respectiv, din rea-credinţă. Astăzi, însă, este clar un lucru: autonomia publică locală în R. Moldova este ca şi inexistentă din cauza lipsei descentralizării administrative şi financiare. De aici şi importanţa Legii examinate. [Teorii şi practice europene general acceptate] În ţările cu tradiţii democratice, funcţionarea sistemului de administrare este organizată pe nivele de administrare abilitate fiecare cu competenţe şi responsabilităţi clare. Administraţia comunelor, oraşelor, municipiilor este responsabilă doar de serviciile ce ţin de interesul colectivităţii respective: educaţie preşcolară şi primară, asigurarea cu apă şi canalizare, transport şi drumuri locale, salubrizare, activităţi culturale şi sportive, asistenţă socială, iluminare, etc. Administraţia regională este responsabilă în exclusivitate de serviciile publice de interes pentru populaţia regiunii: educaţia profesională, drumuri regionale, protecţia mediului, dezvoltarea economică regională, construcţia gazoductelor, transportul interurban, etc. Nivelul central este responsabil de serviciile de interes naţional: învăţământul superior, asistenţă socială, infrastructură naţională, securitate publică. Elaborarea şi respectarea acestor reguli simple garantează buna funcţionare a sistemului de administrare, precum şi servicii publice de calitate pentru satisfacerea necesităţilor cetăţenilor. De asemenea, în ţările dezvoltate în prestarea serviciilor publice se ţine cont de capacitatea administrativă a autorităţii respective. Dacă autorităţile dispun de capacităţile necesare, intervine iniţiativa de descentralizare a prestării serviciului dat, astfel încât el să fie prestat de către nivelul de administrare cel mai apropiat de cetăţean. Regula de aur a descentralizării presupune că transferul de competenţă este însoţit în mod obligatoriu de resursele necesare prestării serviciului. [...şi specificul moldovenesc] Spre regret, în R. Moldova de aceste reguli nu se ţine cont. Practic, nici în una din cele trei legi privind administraţia publică locală aprobate în 1994, 1998 şi 2003, competenţele autorităţilor publice naţionale, regionale şi locale nu au fost definite clar. (Chiar dacă a patra redacţie a legii APL, adoptată la finele anului trecut, conţine îmbunătăţiri incontestabile faţă de cele precedente, situaţia în domeniu nu se va îmbunătăţi anume din cauza frânelor fixate prin Legea descentralizării). De fiecare dată competenţele au fost „amestecate” şi dublate pentru fiecare nivel de administrare astfel încât să nu existe răspuns la întrebarea „de ce şi raionul şi primăria au aceleaşi competenţe”. De fapt, schema a fost şi mai simplă: competenţele autorităţilor de la primul nivel de administrare au fost fixate pur formal, fără a se stabili de unde să ia acestea resurse financiare pentru a le îndeplini. În condiţiile respective, în sistemul moldovenesc de administrare publică predomină haosul. Primăriile şi consiliile raionale au practic aceleaşi competenţe. Legile nu este stabilit care este domeniul de interes regional şi cel de interes local. În schimb, prin lege, autorităţile publice locale au fost abilitate cu competenţe pentru realizarea cărora nu dispun de patrimoniul, resursele financiare şi/sau umane necesare sau de capacităţi adecvate. Stabilirea competenţelor, relaţiile între nivelele de administrare şi regulile de transfer a competenţelor de la un nivel la altul sunt reglementate, de regulă, în legi speciale. În cele mai dese cazuri acestea sunt Legi cadru ale descentralizării. Scopul unor astfel de legi este de a stabili concret şi exact competenţele pentru fiecare nivel de administrare astfel încât să se evite suprapunerile; de a stabili setul de principii, reguli şi etape care trebuie respectate în procesul transferului de competenţe precum şi atribuţiile instituţiilor abilitate să monitorizeze respectarea regulilor transferului de competenţe şi asigurarea lor financiară. [Drumul spre descentralizare pavat cu intenţii bune] În scopul ajustării practicilor şi normelor legislative interne la principiile Cartei Europene a autonomiei locale şi al creării unui sistem bun de funcţionare a administraţiei publice locale, Parlamentul R. Moldova a adoptat, la sfârşitul anului 2006, Legea privind descentralizarea administrativă. Elaborarea Legii a fost determinată de necesitatea consolidării autonomiei locale, imperativ prevăzut în SCERS, Planul de acţiuni UE – RM, Strategia de reformă a administraţiei publice centrale şi alte documente strategice. Totodată, adoptarea legii constituie o finalitate a activităţii Comisiei speciale parlamentare pentru consolidarea autonomiei locale, în sarcina căreia a fost pusă examinarea legislaţiei cu privire la distribuirea competenţelor între diferitele nivele ale administraţiei publice, relaţiile interbugetare şi elaborarea proiectelor de legi pentru modificarea legislaţiei în domeniu. Dar, deşi autorii actului legislativ au fost inspiraţi de varianta legii similare din România, ei au distorsionat esenţa acesteia, îndepărtându-se mult de conceptul de lege-cadru a descentralizării, înclinând mai mult spre conceptul de lege a descentralizării administrative, fără o fundamentare minuţioasă şi o analiză a impactului acesteia asupra administraţiei publice locale. De aceea varianta moldoveneasca a legii conţine mai multe deficienţe care vor împiedica implementarea efectivă a ceea ce trebuie să fie descentralizarea. [Experţii Business Consulting Institute semnalează lacune grave] Solicitaţi de Info-Prim Neo, experţii BCI, remarcă, în primul rând, că, prin conţinutul său, legea nu reflectă scopul formulat. Actul adoptat aşa şi nu stabileşte exact care sunt competenţele concrete ale autorităţilor publice locale de nivel unu şi doi. Legea complică şi mai mult delimitarea competenţelor stabilind 3 tipuri de „domenii de activitate”. Legea fixează doar câteva „activităţi obligatorii” pentru nivelul unu: salubrizare, iluminare, apă, cimitire. Lista este foarte restrânsă şi nu cuprinde spectrul de servicii necesare de prestat la nivel local. Alte competenţe sunt „opţionale” şi pot fi îndeplinite de autorităţile locale doar dacă au capacitatea necesară sau prin cooperare. Nu este clar cine le îndeplineşte, dacă această capacitate nu există. Probabil, Guvernul sau Consiliul raional sau alte structuri. Din textul Legii nu rezultă cine execută competenţele opţionale, nu este prevăzut mecanismul de stabilire a capacităţii administrative, nu sunt stabilite care competenţe urmează să fie exercitate prin cooperare şi care sunt modalităţile de finanţare ale acestora. Experţii BCI afirmă că abordarea respectivă compromite noţiunea de descentralizare, iar prevederile legale, în varianta dată, vor crea şi mai mult haos în activitatea autorităţilor publice locale. Era mult mai util dacă se indicau concret competenţele autorităţilor locale de nivel unu şi doi, pe care le îndeplinesc obligatoriu şi care competenţe sunt exercitate de autorităţi superioare, dar pot fi delegate, stabilindu-se mecanismul de delegare şi modalitatea de acoperire financiară a competenţei delegate. Deşi Legea încearcă să stabilească principiile pe care se va baza transferul de competenţe, ele sunt formulate neexplicit şi permit multiple tratări. În plus, principiile descentralizării formulate în lege nu obligatoriu reprezintă principii. De exemplu, „principiul asigurării transferului de competenţe”, sau „principiul planificării şi concentrării sprijinului financiar” sau „principiul parteneriatului public-privat, public-public, public-civil” nu reprezintă principii ale descentralizării. De asemenea, prevederile cu privire la regulile transferului de competenţe, nu sunt reguli ci doar prevederi generale care stabilesc elaborarea diferitor studii şi cercetări de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale înainte de a transfera competenţele. […dar nici mecanisme de implementare] Legea nu conţine mecanismele de implementare a propriilor prevederi. De exemplu, noţiunea „capacitatea administrativă” este, în fond, una adecvată, preluată din alte sisteme de administrare şi implementarea ei ar permite efectuarea unui prim pas în direcţia consolidării capacităţilor, inclusiv financiare, ale autorităţilor locale. Dar, noţiunea nu este completă, axându-se doar pe un singur indicator – cota parte a cheltuielilor administrative. În plus, nu este definit nici mecanismul de evaluare a acesteia. Sau un alt exemplu. Legea, stabileşte că „în cazul în care nu se reuşeşte consolidarea capacităţii administrative, Guvernul poate lua decizia de a propune varianta creării unei asocieri administrative cu alte primării învecinate”. Ideea, însă, nu este dezvoltată. În lege nu este indicată schema de asociere sau fuzionare intercomunală şi nici nu se precizează care va fi statutul juridic al uniunilor intercomunale, noţiuni care sunt dezvoltate şi se aplică pe larg în sistemul francez de administrare. Nici prevederile referitor la rolul şi atribuţiile instituţiei de coordonare şi monitorizare a procesului de descentralizare nu au fost stabilite complet. Prin Lege, Ministerul Administraţiei Publice Locale este abilitat doar cu „formularea şi implementarea politicii de descentralizare administrativă”. Legea ar trebui să reglementeze nu atât „formularea şi implementarea politicilor” cât mai degrabă „elaborarea şi controlul realizării acestor politici”, precum şi rolul MAPL în „implicarea autorităţilor centrale şi regionale în procesul de descentralizare”. În lege nu se regăsesc nici prevederi care ar specifica concis etapele şi acţiunile întreprinse în procesul de descentralizare. Capitolul de dispoziţii finale şi tranzitorii conţine două articole care nu exprimă conţinutul şi esenţa unor astfel de dispoziţii. [Perspective compromise] Experţii BCI afirmă în concluzie că pentru a asigura un proces consecutiv şi eficient de descentralizare este necesară o lege-cadru a descentralizării, care să stabilească doar principiile acestui proces şi sarcinile autorităţilor centrale în pregătirea descentralizării şi nu una de descentralizare propriu-zisă. In procesul discuţiilor asupra proiectului legii, experţii Coaliţiei pentru descentralizare fiscală, constituită încă la începutul anului 2006, la multiplele întâlniri şi dezbateri publice, au atras atenţia în repetate rânduri asupra lacunelor proiectului legii şi au înaintat mai mult de 20 de propuneri de îmbunătăţire a acestuia. Nici una nu a fost luată în considerare. Varianta finală a Legii nu propune un mecanism eficient de descentralizare şi nu stabileşte etapele de implementare a acesteia. În condiţiile create, este necesara o strategie clară cu un plan de masuri concrete pentru implementarea efectivă a descentralizării. Aceasta pentru că Legea adoptată doar constată lipsa perspectivei descentralizării în R. Moldova.