„Expert-Grup”: Sistemul administrativ-teritorial bazat pe raioane a fost o greşeală strategică majoră

Aprobarea Legii privind dezvoltarea regională în R. Moldova, votată de Parlament la 28 decembrie 2006 şi publicată în „Monitorul Oficial” din 16 februarie 2007, a fost a doua recunoaştere publică a faptului că sistemul administrativ-teritorial bazat pe raioane, la care s-a revenit în 2001, a fost o greşeală strategică majoră, susţin experţii Centrului analitic independent Expert-Grup”, transmite Info-Prim Neo. Potrivit experţilor, prima recunoaştere a greşelii a fost constituirea Ministerul Administraţiei Publice Locale (MAPL). Deşi contestată de mulţi analişti şi politicieni, crearea ministerului a fost declarată de Curtea Constituţională ca fiind conformă principiilor Constituţiei. De multe ori, însă, susţin experţii, lucruri perfect constituţionale sunt bizare ca logică economică. Or, din punct de vedere economic, constituirea MAPL şi adoptarea Legii privind dezvoltarea regională sunt reacţii simptomatice ale guvernării la lipsa de vitalitate economică şi administrativă a raioanelor. Din nefericire, în lumea reală, o lege şi un minister în plus nu sunt suficiente pentru a face mai uşoara viaţa în regiuni şi nu pot substitui o administraţie locală puternică şi autonomă. Sistemul de administraţie publică locală din R. Moldova a fost subiect al unei revoluţii constante în ultimii 10 ani. Deosebit de dăunătoare a fost revenirea în 2001 la sistemul sovietic de raioane. Aceasta a împiedicat formarea unor regiuni economic puternice, aservind, din punct de vedere politic, administraţiile locale guvernului central. În ianuarie 2007, a intrat în vigoare Legea privind dezvoltarea regională în RM. Ce va schimba aceasta? Premize Planul de Acţiuni UE-RM prevede, pe planul dezvoltării economice, o serie de obligaţii pentru Guvernul de la Chişinău. Unul dintre cele mai importante obiective apare relativ modest ca formulare: „promovarea unei dezvoltări regionale echilibrate şi reducerea decalajelor economice şi sociale interne”. Acest obiectiv este detaliat în numai două aliniate: 1. Implementarea măsurilor privind dezvoltarea regională şi rurală, luând drept bază abordarea prevăzută în SCERS şi utilizând o abordare integrată, bazată pe rezultatele activităţii anterioare a donatorilor în ţară, precum şi cele mai bune practici ale UE. 2. Elaborarea planului şi luarea de măsuri specifice în vederea promovării creşterii Întreprinderilor Mici şi Mijlocii (IMM) în regiuni şi în spaţiul rural. Importanţa acestor măsuri este incontestabilă. Este nevoie de o politică autentică de dezvoltare regională, deoarece tendinţele economice pozitive care s-au manifestat în 2001-2005 s-au limitat la doar câteva localităţi urbane mari, în timp ce satele şi oraşele mici sunt într-o situaţia economică penibilă. Esenţa legii Scopul Legii privind dezvoltarea regională poate fi rezumat ca fiind crearea premiselor pentru o dezvoltare social-economică geografic echilibrată. Sunt stabilite câteva principii ale politicii de dezvoltare regionale, dintre care cele mai importante ar fi transparenţa şi eficienţa în utilizarea resurselor alocate în cadrul acestei politici. Legea defineşte 6 „regiuni de dezvoltare” ca unităţi teritoriale funcţionale, fără personalitate juridică, ce reprezintă cadrul de planificare, evaluare şi implementare a politicii de dezvoltare regională (Nord, Centru, Sud, UTA Găgăuzia, municipiul Chişinău şi Transnistria, ultima incluzând şi municipiul Bender). Este prevăzută constituirea unor Consilii Regionale pentru Dezvoltare şi a Consiliului Naţional de Coordonare a Dezvoltării Regionale. Nici acestea nu sunt persoane juridice. Vor fi create Agenţii de Dezvoltare Regionale ca instituţii publice subordonate MAPL. Pentru finanţarea proiectelor şi programelor de dezvoltare regională va fi constituit un Fond Naţional pentru Dezvoltare Regională în cuantum de cel puţin 1% din veniturile bugetului de stat. Legea prevede că MAPL va elabora o Strategie Naţională de Dezvoltare Regională (SNDR) ce va stabili priorităţile de dezvoltare. În conformitate cu aceste priorităţi, în cadrul fiecărei regiuni vor fi elaborate strategiile regionale de dezvoltare pe un termen de 7 ani. Aceste strategii vor încorpora planuri operaţionale stabilite pentru 3 ani şi vor fi implementate pe bază de programe şi proiecte. MAPL va sintetiza planurile operaţionale într-un Document Unic de Program ce va prevedea programele şi proiectele de dezvoltare regională prioritare pentru o perioadă de 3 ani. Probleme şi riscuri posibile Probabil că chiar în 2007 vom putea vedea cât de adaptat este cadrul instituţional şi procesul de planificare al dezvoltării regionale prevăzut de Lege la condiţiile reale. De pe acum, însă, pot fi identificate o serie de probleme şi riscuri potenţiale care pot apărea în procesul de implementare a Legii. 1. Procesul de planificare a dezvoltării regionale va fi prea centralizat şi inert. În particular: • elaborarea, monitorizarea şi evaluarea implementării Strategiei Naţionale de Dezvoltare Regională va reveni integral MAPL. • Consiliul Naţional va avea un rol formal de avizare a Strategiei Naţionale; structura şi regulamentul Consiliului sunt elaborate de MAPL şi aprobate de Guvern! • MAPL va gestiona Fondul pentru dezvoltare regională, va propune Documentul Unic de Program şi mecanismul de finanţare a dezvoltării regionale. • MAPL va stabili metodologii şi structuri tipice pentru Strategiile regionale şi le va expertiza sub aspectul corespunderii şi compatibilităţii cu documentele naţionale de planificare. • MAPL va defini criteriile pentru determinarea disparităţilor în dezvoltarea regională. • MAPL va organiza selectarea reprezentanţilor sectorului privat şi ai societăţii civile care vor intra în componenţa consiliilor regionale! 2. Legea prevede că unul din principiile-cheie în susţinerea dezvoltării regionale este parteneriatul, acestea presupunând cooperarea autorităţilor publice cu sectorul privat şi societatea civilă în dezvoltarea regională. Contrar acestei prevederi, Legea nu menţionează în mod expres că din Consiliul Naţional de Dezvoltare Regională vor face parte şi reprezentanţi ai societăţii civile, ci numai miniştri, preşedinţii Consiliilor regionale pentru dezvoltare şi câte un reprezentant al sectorului privat delegat de fiecare Consiliu regional. Mai mult decât atât, în calitate de preşedinţi şi vicepreşedinţi ai Consiliilor regionale pot fi aleşi numai reprezentanţi ai administraţiei publice locale, nu şi cei ai sectorului privat sau societăţii civile. 3. Un principiu fundamental al politicilor publice transparente şi eficiente este că instituţia responsabilă de formularea şi monitorizarea politicilor să fie alta decât cea care implementează politicile. În contextul Legii, Agenţiile de Dezvoltare Regionale sunt concomitent responsabile de elaborarea, implementarea, monitorizarea şi evaluarea Strategiilor de Dezvoltare Regională. Această combinaţie curioasă de competenţe va submina transparenţa şi eficienţa procesului de planificare şi executare a Strategiilor. În mod sigur, Agenţiile nu vor dispune de suficient personal pentru planificarea strategică, de aceea colaborarea cu ONG-urile va fi indispensabilă. 4. Ca şi în cazul Consiliului Naţional, nu este clar rolul şi modul de funcţionare a Consiliilor regionale. Potrivit legii, „Consiliul regional este alcătuit din preşedinţii de raioane, primarii, reprezentanţii sectorului privat şi ai societăţii civile”. Ţinând cont doar de autorităţile publice locale, putem să ne dăm seama că, spre exemplu, în Consiliul regional al regiunii de dezvoltare Sud ar trebui să fie 8 preşedinţi de raioane şi circa 200 de primari. Pentru corectitudine, din componenţa lui ar mai trebui să facă parte încă vreo 10 reprezentanţi ai societăţii civile şi vreo 30 ai sectorului privat. Cum va funcţiona şi cât de eficient va fi un asemenea „monstru”? 5. Pragul minimal prevăzut în Lege pentru finanţarea Fondului de dezvoltare regională (cel puţin 1% din veniturile bugetului de stat) este derizoriu. În termenii bugetului 2007, aceasta ar însemna 121 mil. lei. Maximum, Ministerul de Finanţe ar fi putut aloca 150 milioane. Cu asemenea sume nu poate fi făcută o politică de dezvoltare regională. Estimările experţilor arată că numai repararea adecvată şi durabilă a drumurilor publice locale ar solicita 2,5-3 miliarde USD! Concluzii Legea privind dezvoltarea regională în RM este rezultatul unor intenţii bune de a asigura premisele pentru o dezvoltare social-economică teritorial echilibrată. Din păcate, modelul propus nu va putea atinge acest scop, deoarece regiunile de dezvoltare create prin această lege sunt mai degrabă nişte unităţi statistice, decât prototipuri de regiuni capabile de autonomie financiară şi dezvoltare economică susţinută. Pentru ca regiunile să poată administra strategii şi proiecte de dezvoltare, acestea trebuie să concentreze şi să utilizeze resurse financiare şi umane. Pentru aceasta, însă, este indispensabilă constituirea unor administraţii regionale puternice, care ar putea negocia nu doar cu guvernul naţional, dar şi ar participa la activităţi internaţionale şi ar putea concura pentru atragerea directă a fondurilor europene. Experţii speră totuşi că legea analizată este doar primul pas în tranziţia spre un autentic sistem de dezvoltare regională în R. Moldova.