 |
|
| Dionis Cenuşa | |
Impactul asistenței europene asupra Ucrainei a fost limitat, dar a început să capete o dinamică mai pozitivă după 2014. Concluziile date aparțin Curții de Conturi Europene, care a publicat un raport de audit (7 decembrie 2016) în care a măsurat eficiența asistenței Uniunii Europene acordată Ucrainei în perioada 2007-2015, în trei domenii specifice (finanțe publice, anticorupție, sectorul gazelor naturale). Concluziile raportului merită o atenție sporită la Chișinău, deoarece descriu deficiențele asistenței UE în reformare Ucrainei. Or, eșecul reformelor în țara vecină diminuează stabilitatea și previzibilitatea Ucrainei, inclusiv pe dimensiunea conflictului transnistrean, dar și încurajează un comportament agresiv din partea Rusiei în regiune.
Aprecierile Curții de Conturi Europene cu privire la modul cum sunt cheltuiți banii contribuabililor europeni în Ucraina sunt destul de modeste. Potrivit auditului, asistența UE a fost “parțial efectivă” în transformările Ucrainei spre un stat mai bine guvernat. Un nivel identic de eficiență a fost constatat de Curtea de Conturi și în cazul asistenței UE pentru Moldova, destinată fortificării administrației publice locale, într-un raport de audit lansat în septembrie curent (IPN, septembrie 2016).
Astfel, Ucraina după Moldova, devine a doua țară din cadrul Parteneriatului Estic, unde Curtea de Conturi evaluează, în mod individual, impactul pe care îl are asistența UE asupra reformelor. Deși există probleme sistemice comune pentru cele două țări, precum ineficiența și insuficiența instituțională sau lipsa unei abordări strategice a UE, atât Moldova cât și Ucraina se confruntă cu probleme individuale, care le împiedică să avanseze ritmul și calitatea reformelor.
Asistența UE pentru Ucraina până și după 2014
Eficiența asistenței europene direcționată Ucrainei până în 2014 a fost afectată puternic de carențe interne, caracterizate prin absență vădită a voinței politice și a angajamentului plenar în realizarea reformelor (președințiile lui Iușcenco, dar cu precădere în perioada lui Ianukovici).
Reforme cu rezultate mai bune au început să apară de abia după 2014, ca urmare a “revoluției demnității (Euromaidan)” și în condițiile suprapunerii unui set de crize de ordin politic, economico-financiar și de securitate, multe dintre care provocate de intervențiile Rusiei (anexarea Crimeii, ațâțarea separatismului în Estul Ucrainei etc.). Or, noile autorități, deși încă influențabile de către grupurile oligarhice neatinse de “Euromaidan”, au fost nevoite să maturizeze relația cu UE și alți parteneri externi. Altfel acestea nu ar fi supraviețuit având, pe de o parte, presiunea societății civile internă, iar pe de altă parte, pe cea venită din partea factorului rusesc.
Volumul asistenței care urmează să fie oferit Ucrainei în viitorii 7 ani (pachetul 2014-2020 în valoare de 11.2 miliarde EUR), dintre care și sub formă de sprijin bugetar (adică granturi nerambursabile), reflectă motivația Curții de Conturi a UE de a intra în detaliile asistenței europene și cum aceasta funcționează.
La fel, interesul Curții pentru asistența acordată Ucrainei rezultă la fel din modul cum UE a oferit asistență financiară substanțială, din 2014 încoace (circa 1,5 miliarde EUR), asumându-și rolul de “pompier” în raport cu Ucraina. Din cauza constrângerilor politice, financiare și de securitate, de natură existențialistă pentru Ucraina, UE a fost practic forțată de circumstanțe să deburseze sume enorme de bani. În consecință, au fost ocolite principiile asistenței în tranșe, care implică într-o formă sau alta evaluări înainte de finanțare (ex-ante). Dar trebuie să reținem faptul că ezitările UE ar fi produs consecințe grave pentru securitatea frontierelor sale estice. Acest argument a fost expus de către Comisia Europeană, ca răspuns la observațiile Curții de Conturi.
Particularitățile asistenței UE în Ucraina și Moldova
Două aspecte majore ies în evidență în Raportul pe Ucraina –ajutorul rapid și consistent acordat de UE în timpul crizei din 2014 și rolul oligarhilor în stoparea reformelor. Pe de o parte, Curtea de Conturi a reiterat faptul că oficialii europeni au sărit în ajutorul statului ucrainean deja în martie 2014, stabilind un pachet de sprijin enorm pentru 2014-2020 (11,2 miliarde EUR). În această situație, UE de fapt a demonstrat o capacitate avansată de soluționare a situațiilor de criză. Dar aceasta s-a produs prin încălcarea practicilor europene uzuale (analiză cuprinzătoare ex-ante), aplicate înainte de alocarea asistenței pentru țările terțe.
Pe de altă parte, Curtea de Audit a UE mărturisește că, chiar și după resuscitarea reformelor în 2014, problemele vechi mai persistă (incoerența și inconsistența legislativă și în general politică, riscurile de corupție în instituțiile publice) în Ucraina. Lista problemelor majore conține intruziunea grupurilor oligarhice în politică, economie și spațiul mediatic. Raportul de audit pe Ucraina enumeră printre consecințele influenței exercitate de activitatea “clanurilor oligarhice”: dezechilibrele din administrația publică; corupția pe verticală, de sus în jos; folosirea finanțelor publice în scopuri private etc. Raportul invocă, deși într-o formă indirectă, o capacitate redusă a Comisiei Europene de a schimba starea lucrurilor. Menținerea situației, practic intactă, este cauzată de îndeplinirea sporadică și anevoioasă a angajamentelor privind diminuarea ponderii oligarhilor, asumate în 2015, față de instituțiile europene.
În cazul raportului pe Moldova, subiectele care au ieșit în prim plan au fost criza din sistemul bancar și respectiv înghețarea asistenței europene. Astfel, raportul a inclus o descriere detaliată (oferită de către Comisia Europeană) privind modul cum UE a decis suspendarea asistenței bugetare directe în februarie 2015, după ce i-a atribuit Moldovei grad de risc ridicat. În pofida fenomenului statului capturat și a oligarhilor moldoveni, care au contribuit la fraudarea sistemului bancar, raportul pe Moldova nu le-a menționat deloc.
Recomandări distincte pentru asistența europeană în Ucraina și Moldova?
Recomandările formulate de către Curtea de Conturi pentru asistența europeană în Ucraina includ următoarele: concentrarea sporită pe finanțele publice; îmbunătățirea instrumentelor de condiționalitate și de alocare a plăților; fortificarea monitorizării asistenței oferite de UE; și, concentrarea pe durabilitatea și eficacitatea reformelor.
În mod particular, auditul a sugerat ca UE să dezvolte proiecte mai specifice dedicate reformei finanțelor publice și combaterii corupției. Totodată, alocarea asistenței europene trebuie să aibă loc în tranșe mai mici și potrivit rezultatelor atinse de autorități. Stimularea reformelor trebuie să aibă loc printr-o conlucrare mai bună dintre UE și ceilalți donatori activi în Ucraina.
Mai mult ca atât, instituțiile europene sunt chemate să recurgă ori de câte ori este necesar la suspendarea asistenței, precum a făcut-o în cazul sprijinului bugetar (în 2011-2012, 120 mln EUR) și a debursărilor macro-financiare (în 2014 și 2015). Aceasta permite sancționarea autorităților ucrainene pentru restanțele acumulate. Aplicarea acestor instrumente trebuie să rezulte din monitorizarea atentă a modului cum sunt respectate angajamentele autorităților de la Kiev față de UE.
Deși recomandările pentru îmbunătățirea asistenței europene în Ucraina sunt importante, acestea sunt mai vagi decât cele formulate în raportul de audit pe Moldova.
Așadar, Curtea de Conturi a sugerat UE să aplice mai riguros sistemul de alertă timpurie pentru a preveni riscurile legate de folosirea necorespunzătoare a sprijinului bugetar direct. La fel, a fost propusă alinierea asistenței UE la strategiile naționale, dacă cele din urmă sunt credibile și fezabile.
Perfecționarea instrumentului de condiționare la fel se numără printre recomandările Curții, prin introducerea unor indicatori de performanță și a unei reacții ferme și rapide în cazul devierilor autorităților moldovenești de la angajamentele promise. Nu în ultimul rând, asistența europeană ar trebui să țină cont de sustenabilitatea proiectelor finanțate, care nu pot dura în timp dacă autoritățile publice nu au capacitățile și/sau voința necesară.
În loc de concluzie
Asistența oferită de UE necesită multe îmbunătățiri pentru a produce transformări reale, cu efecte ce vor dura în timp.
UE trebuie să aplice aceleași reguli față de toate țările din Parteneriatul Estic la acordarea asistenței sale financiare. Cu toate acestea, față de statele semnatare ale Acordurilor de Asociere și ZLSAC criteriile trebuie să fie și mai dure. UE trebuie să fie principială atunci când regulile sunt încălcate și extrem de rapidă când trebuie să suspende asistența sa. Doar în acest fel, autoritățile din țările Parteneriatului Estic vor fi forțate să livreze rezultate tangibile.
Influențele grupurilor oligarhice trebuie taxate foarte dur, la fel ca și restanțele în desfășurarea politicilor anti-corupție. Transparentizarea și îmbunătățirea administrației finanțelor publice, la fel ca și purificarea justiției și dezrădăcinarea corupției, sunt esențiale pentru funcționarea statelor din vecinătatea europeană și reducerea dependenței lor de asistența externă.
În fine, este esențial ca asistența europeană să contribuie la crearea unor state autonome și să se reducă în timp și nu invers. Deocamdată însă țări ca Moldova sau Ucraina riscă în orice moment să intre în incapacitate de plată, dacă asistența externă, în particular cea a UE, se diminuează sau în general dispare.
IPN publică în rubrica Op-Ed articole de opinie semnate de autori din afara redacţiei. Opiniile exprimate în aceste materiale nu neapărat coincid cu opiniile redacţiei.