Cum de îmbunătățit controlul parlamentar asupra activității autorităților anticorupție?

Există prevederi legale privind controlul parlamentar, în general, dar și prevederi legale privind exercitarea controlului asupra activității autorităților anticorupție, însă acestea necesită dezvoltare. Instituția controlului parlamentar trebuie conceptualizată, clarificându-se formele și metodele. Normele trebuie echilibrate – controlul parlamentar nu trebuie să aducă atingere independenței autorităților anticorupție, principiu care trebuie să guverneze activitatea anticorupție. În ceea ce privește controlul parlamentar asupra activității autorităților anticorupție, practicile parlamentare, deseori, par a fi arbitrare și părtinitoare. Prevederile legale privind controlul parlamentar, odată ce au fost instituite, trebuie aplicate plenar și imparțial. În cele ce urmează, după o analiză a modului de exercitare a controlului parlamentar asupra autorităților anticorupție, sunt setate recomandări de îmbunătățire a procesului.

Punerea în aplicare a prevederilor privind controlul parlamentar asupra activității autorităților anticorupție

Subcomisia pentru exercitarea controlului parlamentar asupra activității SIS

În virtutea art. 28 din Regulamentul Parlamentului, în cadrul Comisiei securitate națională, apărare și ordine publică, trebuie să activeze o subcomisie pentru exercitarea controlului parlamentar asupra activității SIS. În calitate de președinte al subcomisiei ar fi trebuit să fie ales un reprezentant al opoziției parlamentare.

Subcomisia trebuie:

• să supravegheze respectarea de către SIS s legalității, a drepturilor și libertăților fundamentale ale omului și a ordinii democratice din stat;
• să asigure neadmiterea angajării politice a SIS;
• să verifice respectarea de către SIS a prevederilor Constituției și a legilor care reglementează activitatea SIS;
• să examineze cazurile de violare a Constituției, a legilor, a drepturilor și libertăților constituționale ale cetățenilor.

Membrii subcomisiei pot avea acces la informaţii secrete, semnând, în fiecare caz aparte, un angajament de a păstra confidenţialitatea informaţiilor ce constituie secret de stat, purtând răspundere în conformitate cu legislaţia. În acest context, membrii subcomisiei pot solicita, cu acordul preşedintelui acesteia, informaţii secrete şi informaţii privind activitatea curentă a SIS, cu excepţia informaţiilor privind activitatea specială de investigații sau identitatea persoanelor care activează sub acoperire, făcând parte din personalul scriptic sau având misiuni specifice care necesită nedivulgarea identităţii.

În practică, pagina web a Parlamentului nu oferă nici informații referitoare la subcomisie (componența nominală a acesteia), nici informații referitoare la activitatea acesteia.  

Audierea rapoartelor anuale de activitate

În pofida reglementărilor, prevederile privind controlul parlamentar asupra activității autorităților anticorupție, practic, nu se pun în aplicare.

Astfel, rapoartele anuale de activitate ale ANI și SIS niciodată nu au fost audiate în plenul Parlamentului.

De altfel, rapoartele SIS nu sunt publicate, nici pe pagina oficială a Parlamentului, nici pe pagina oficială a SIS.

Au existat cazuri când rapoartele ANI au fost audiate de Comisia juridică, numiri și imunități, chiar dacă, potrivit Hotărârii Parlamentului nr. 72/2019 privind domeniile de activitate ale comisiilor permanente ale Parlamentului, domeniul anticorupție este de competența Comisiei securitate națională, apărare și ordine publică. De altfel, spre deosebire de Planul de control parlamentar al Comisiei securitate națională, apărare și ordine publică pentru anul 2022, cel al Comisiei juridice, numiri și imunități rămâne indisponibil.

Pe lângă faptul că rapoartele au fost audiate de o comisie parlamentară și nu de plenul Parlamentului, este de remarcat că acest exercițiu, de cele mai multe ori, a fost întârziat și superficial.

În ceea ce privește CNA, singurul caz de exercitare efectivă a controlului parlamentar a fost cazul din anul 2021. Însă, modul de organizare și desfășurare a acestui proces a generat percepția precum că scopul urmărit de membrii Parlamentului a fost, mai degrabă, revocarea directorului CNA, decât exercitarea unui control autentic.

Controlul a fost inițiat prin Hotărârea Parlamentului nr. 108/2021, în scurt timp după ce Legea cu privire la Centrul Național Anticorupție a fost completată cu prevederi care permite revocarea din funcție a directorului urmare a controlului parlamentar. În speță, urmare a controlului, a fost întocmit Raportul de evaluare a activității CNA pentru perioada ianuarie 2016 – septembrie 2021. Luând act de Raportul de evaluare, prin Hotărârea Parlamentului nr. 186/2021, activitatea CNA s-a constatat ineficientă și nesatisfăcătoare, raportul fiind transmis Ministerului Justiției, Procuraturii Generale și SIS pentru a fi luate măsurile de rigoare. Totodată, prin Hotărârea Parlamentului nr. 187/2021, a fost revocat din funcție directorul CNA, chiar dacă acesta fusese numit în funcție la 31 iulie 2019, prin Hotărârea Parlamentului nr. 104/2019, și nu poate fi responsabilizat, efectiv, pentru activitatea CNA în perioada ianuarie 2016 – iulie 2019. De altfel, toate reproșurile care pot fi înaintate modului cum a fost exercitat controlul parlamentar se conțin în Nota de dezacord a CNA. Potrivit CNA, Raportul de evaluare conține multiple erori, interpretări și distorsionări de fapte, ceea ce a influențat formularea unor concluzii greșite.

Este problematic faptul că evaluarea activității CNA a fost efectuată în lipsa unor indicatori SMART (Specifici, Măsurabili, Accesibili, Relevanți și Încadrați în timp), fapt ce a făcut exercițiul să fie subiectiv și arbitrar.

Raportul de evaluare a vizat aspectele ce țin de Linia Națională Anticorupție; Examinarea proceselor penale; Urmărirea penală; Subiecții speciali urmăriți; Schemele de corupție investigate; Activitatea specială de investigație; Activitatea pe cauzele contravenționale; Activitatea ARBI; Testarea la detectorul comportamentului simulat (poligraf); Evaluarea integrității instituționale a entităților publice.

Indicatorii, o parte fiind formulați confuz si neacoperind aria de competență a CNA. Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea cu privire la Centrul Național Anticorupție, în atribuțiile CNA intră:

• prevenirea, depistarea, cercetarea și curmarea contravențiilor și infracțiunilor de corupție și a celor conexe corupției, precum și a faptelor de comportament corupțional;
• efectuarea expertizei anticorupție a proiectelor de acte legislative și a proiectelor de acte normative ale Guvernului, precum și a altor inițiative legislative prezentate în Parlament;
• efectuarea evaluării integrității instituționale și monitorizarea implementării planurilor de integritate și aprecierea progreselor realizate;
• efectuarea analizei operaționale și strategice a actelor de corupție, a actelor conexe corupției și a faptelor de comportament corupțional;
• recuperarea bunurilor infracționale.

Audierea autorităților anticorupție pe diferite subiecte

Actuala legislatură a Parlamentului nu a organizat audieri ale autorităților anticorupție. De altfel, singura autoritate audiată a fost CNA, toate având loc în anul 2018 – an preelectoral.

La 11 iulie 2018, Comisia securitate națională, apărare și ordine publică a audiat CNA și Ministerul sănătății, muncii și protecției sociale privind fenomenul corupției în domeniul ocrotirii sănătății. Ca urmare, autorităților audiate s-a recomandat:

• fortificarea capacităților funcționale de prevenire și combaterea corupției în domeniul ocrotirii sănătății;
• identificarea lacunelor în actele normative care împiedică buna desfășurare a activității ce determină existența factorilor de corupție;
• întreprinderea acțiunilor necesare pentru soluționarea problemelor cu care se confruntă în activitatea sa;
• stabilirea clară și aplicarea eficientă a unor reguli generale anticorupție;
• punerea în aplicare a mecanismelor transparente de achiziții publice;
• identificarea problemelor care generează acte de corupție în procedura de înregistrare a medicamentelor în Nomenclatorul de stat al medicamentelor din Republica Moldova și întreprinderea acțiunilor concrete pentru eliminarea factorilor care favorizează actele de corupție;
• examinarea problemelor care persistă în procesul de acreditare a instituțiilor medicale și înlăturarea aspectelor care contravin legii.

La 10 octombrie 2018, Comisia securitate națională, apărare și ordine publică a organizat audieri a CNA, Inspectoratului Național de Patrulare al Inspectoratului General al Poliției și Agenției Proprietății Publice privind realizarea mandatului CNA de prevenire a corupției prin aplicarea instrumentului de evaluare a integrității instituționale a Inspectoratul Național de Patrulare și a întreprinderilor de stat și municipale în perioada anului 2017 – 9 luni 2018. Ca urmare, s-a recomandat:

• Inspectoratului General al Poliției – consolidarea climatului de integritate instituțională prin aplicarea eficientă a politicilor anticorupție naționale și sectoriale în cadrul tuturor unităților din subordine, precum și a cerințelor specifice de integritate profesională pentru angajați;
• Inspectoratului Național de Patrulare – înlăturarea restanțelor stabilite la realizarea Planului de integritate; revizuirea, de comun cu subdiviziunile de resort ale MAI, a cadrului normativ departamental, întru excluderea conflictelor de norme de drept și a prevederilor vicioase constatate; asigurarea unui sistem de control intern managerial eficient în vederea excluderii manifestărilor de corupție, a presiunilor și abuzurilor agenților de patrulare la supravegherea și controlul traficului rutier, precum și excluderii încălcărilor de ordin procedural admise de angajați, cu ulterioara sancționare a persoanelor care se fac vinovate; angajarea și promovarea agenților publici în bază de merit și integritate profesională, evitarea favoritismului; diminuarea/monitorizarea riscurilor de corupție ce derivă din dublări de atribuții ale Inspectoratului Național de Patrulare și ale Agenției Naționale Transport Auto, inclusiv prin examinarea oportunității aprobării la nivel inter-instituțional a unui act sau acord ce ar institui claritate atât la capitolul scop, funcții, împuterniciri și limitele exercitării acestora, cât și la capitolul constatare și sancționare, dacă controlul se efectuează în contextul așa numitor „echipe mobile mixte”; elaborarea mecanismului atragerii la răspundere contravențională a cetățenilor străini, prin semnarea unui acord inter-instituțional la necesitate; organizarea și desfășurarea permanentă a instruirilor interne și externe, atât pe subiecte privind specificul de activitate al angajaților, cât și a tematicilor anticorupție, cu atragere, la necesitate, a experților în domeniu;
• Agenției Proprietății Publice – întreprinderea măsurilor ce se impun, de comun cu autoritățile de resort, în vederea înlăturării factorilor coruptibili din actele normative ce reglementează activitatea întreprinderilor de stat și societăților comerciale cu capital public; asigurarea punerii în aplicare a procedurilor anticorupție de către întreprinderi; acordarea suportului metodologic și asigurarea implementării eficiente a sistemului de control intern, inclusiv a managementului riscurilor în cadrul întreprinderilor; întreprinderea măsurilor necesare în vederea asigurării integrității și a folosirii eficiente a bunurilor depuse în capitalul social al întreprinderilor fondate și/sau transmise cu drept de administrare; asigurarea transparenței activităților desfășurate de către întreprinderi în conformitate cu prevederile legale; asigurarea punerii în aplicare de către întreprinderile fondate a prevederilor normative privind achizițiile de mărfuri, lucrări și servicii; realizarea măsurilor stabilite în Planul sectorial anticorupție în domeniul administrării și deetatizării proprietății publice pentru anii 2018-2020, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 554/2018; ajustarea cadrului normativ ce reglementează activitatea întreprinderilor de stat și întreprinderilor municipale, inclusiv prin excluderea normelor care pot genera acte de corupție.
   

La 7 noiembrie 2018, Comisia securitate națională, apărare și ordine publică a organizat audieri a CNA și Ministerului educației, culturii și cercetării privind fenomenul corupției în sistemul învățământului. Ca urmare, s-a recomandat:

• CNA și Ministerului educației, culturii și cercetării – verificarea legalității constituirii asociațiilor părintești și a gestionării eficiente și transparente a mijloacelor financiare a mijloacelor financiare acumulate exclusiv în urma donațiilor benevole; aplicarea acțiunilor de prevenire și combatere a fenomenului colectării plăților informale în instituțiile de învățământ; implementarea mecanismelor de prevenire a corupției în cadrul sesiunilor de teze semestriale și de examene în învățământul general (platformelor/softurilor anti plagiat în universități); implementarea mecanismelor de prevenire a corupției în cadrul olimpiadelor școlare; implicarea tinerilor în activități de prevenire a corupției; semnarea acordului de colaborare între CNA și Ministerul educației, culturii și cercetării, în scopul prevenirii și combaterii corupției, fortificării integrității cadrelor didactice și promovării standardelor de integritate în societate; desfășurarea activităților anticorupție.
• Ministerului educației, culturii și cercetării – îmbunătățirea practicilor de înscriere a copiilor în instituțiile de educație timpurie, prin intermediul sistemelor informaționale; asigurarea transparenței rapoartelor financiare ale instituțiilor de învățământ; asigurarea evidenței transparente a bunurilor donate; aprobarea codurilor de etică și deontologie profesională; introducerea unui curs în instituțiile de învățământ de toate nivelurile despre riscurile corupției în educație; aprobarea și implementarea planului sectorial anticorupție în domeniul educației.

La 21 noiembrie 2018, Comisia securitate națională, apărare și ordine publică a organizat audieri a CNA privind fenomenul corupției în administrația publică locală. Ca urmare, s-a recomandat:

• CNA – asigurarea continuității aplicării instrumentelor necesare în vederea prevenirii și combaterii corupției în administrația publică locală;
• Guvernului – reevaluarea cadrului juridic de reglementare a activității administrației publice locale prin prisma factorilor și riscurilor de corupție identificați de către CNA și înaintarea propunerilor de modificare a actelor normative corespunzătoare; consolidarea capacităților de participare a Cancelariei de stat în procesul de prevenire și combatere a corupției în administrația publică locală; asigurarea participării corespunzătoare a oficiilor teritoriale ale Cancelariei de stat în procesul de prevenire și combatere a corupției în administrația publică locală.

Cu regret, Comisia securitate națională, apărare și ordine publică nu revine asupra aspectelor audiate, nefiind clar dacă se monitorizează nivelul de implementare a recomandărilor înaintate autorităților anticorupție.

Controlul parlamentar asupra executării legislației anticorupție

În ceea ce privește legislația anticorupție, executarea a două legi au fost supuse controlului.

La 23 ianuarie 2018, Comisia securitate națională, apărare și ordine publică a audiat autoritățile responsabile de executarea Legii nr. 269/2008 privind aplicarea testării la detectorul comportamentului simulat (poligraf). Ca urmare, s-a constatat:

• prevederile legii sunt lacunare, ambigui sau contradictorii;
• deși legea a fost adoptată în anul 2008, de facto, aceasta a început să fie pusă în aplicare odată cu aprobarea Regulamentului privind organizarea și funcționarea Comisiei de stat pentru testări cu utilizarea poligrafului prin Hotărârea Guvernului nr. 475/2014;
• o problemă constituie lipsa poligrafologilor, asistenților poligrafologilor atestați și înregistrați, a aparatelor poligraf, a birourilor specializate pentru testare și a altor mijloace tehnice necesare testării;
• având în vedere bugetul auster, autoritățile împuternicite întâmpină dificultăți în ceea ce privește identificarea surselor financiare pentru procurarea detectoarelor comportamentului simulat (poligraf) și pentru asigurarea procesului de instruire inițială și periodică a poligrafologilor, costurile acestor mijloace tehnice și servicii fiind considerabile;
• aparatul poligraf nu este inclus în Lista oficială a mijloacelor de măsurare și a măsurărilor supuse controlului metrologic legal, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 1042/2016, fapt care ar putea genera litigii în instanță;
• o problemă este și lipsa testelor standardizate pentru subiecții testați la poligraf.

La fel, s-a recomandat: Guvernului – inițierea unui grup de lucru competent în scopul elaborării actelor normative de modificare a prevederilor legale în vigoare ambigui și neclare referitoare la forța probatorie a testărilor la poligraf, examinarea și identificarea unor soluții legale cu privire la certificarea standardizată a acestora; identificarea surselor financiare din bugetul de stat pentru procurarea aparatelor poligraf pentru autoritățile care actualmente nu le dețin, precum și pentru asigurarea procesului de instruire inițială și continuă a poligrafologilor; examinarea oportunității creării unui centru unic și independent de testare la detectorul comportamentului simulat, în cazul lipsei surselor financiare pentru obiectivele menționate;

Autorităților cu drept de inițiere a testărilor la poligraf – implicarea activă pentru instituirea funcțiilor de poligrafologi și asistenți ai poligrafologilor în cadrul statelor de personal ale acestora; conștientizarea importanței rezultatelor testărilor la poligraf; raportarea semestrială către comisia parlamentară despre executarea respectivei decizii.

Comisia parlamentară nu a mai revenit asupra deciziei, deși se angajase să monitorizeze anual implementarea acesteia.

O a doua lege anticorupție, executarea căreia a fost supusă controlului, a fost Legea nr. 132/2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate. Controlul a fost efectuat în anul 2019, în condițiile Metodologiei de evaluare ex-post privind implementarea actelor legislative, aprobată prin Hotărârea Biroului Permanent al Parlamentului nr. 2/2018, de către Direcția generală juridică a Secretariatului Parlamentului de comun cu ANI.

Potrivit Raportului de evaluare, s-au constatat cele întreprinse în asigurarea funcționării cât mai rapide a ANI, nuanțându-se că, chiar la momentul adoptării, au fost identificate lacune/deficiențe și aspecte contradictorii privind punerea în aplicare, fapt care a impulsionat formularea unui șir de propuneri de modificare și completare a acestuia, precum și ale altor acte normative, propuneri transmise Parlamentului, Guvernului și Ministerului Justiției.

Ar fi important să se efectueze o evaluare ex-post de impact a Legii nr. 132/2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate, dar și a Legii nr. 133/2016 privind declararea averii și a intereselor personale, fiind imperativ să se analizeze:

• realizarea obiectivelor stabilite ale actelor normative;
• impactul actelor normative asupra societății în general, dar și asupra unor anumite grupuri, sectoare, domenii specifice;
• consecințele actelor normative, efectele economice, financiare, sociale, administrative ș.a;
• motivele care au întârziat implementarea actelor normative.
   

Recomandări:

• Dezvoltarea prevederilor legale privind controlul parlamentar, în general și privind exercitarea controlului asupra activității autorităților anticorupție. Instituția controlului parlamentar trebuie conceptualizată, clarificându-se formele și metodele. Normele trebuie echilibrate – controlul parlamentar nu trebuie să aducă atingere independenței autorităților anticorupție, principiu care trebuie să guverneze activitatea anticorupție;
• Aplicarea plenară și imparțială a prevederilor legale privind controlul parlamenta;
• Asigurarea transparenței activității Biroului permanent ale Parlamentului, publicând hotărârile acestuia;
• Publicarea de către comisiile parlamentare a planurilor anuale de control parlamentar;
• Conflictele de competență între comisiile parlamentare trebuie evitate. În cazul în care domeniul anticorupție ține și de mandatul Comisiei juridice, numiri și imunități, sunt necesare amendamente la Hotărârea Parlamentului nr. 72/2019 privind domeniile de activitate ale comisiilor permanente ale Parlamentului;
• Implementarea prevederilor legale privind subcomisia pentru exercitarea controlului parlamentar asupra activității SIS și informarea publicului privind subcomisia și activitatea acesteia;
• Audierea in plenul Parlamentului a rapoartelor anuale de activitate ale autorităților anticorupție;
• În procesul de evaluare a activității anticorupție este necesară setarea unor indicatori SMART (Specifici, Măsurabili, Accesibili, Relevanți și Încadrați în timp).
• Chiar dacă anumite aspecte aferente activității anticorupție au fost în vizorul comisiilor parlamentare, acestea nu mai revin asupra celor hotărâte. Trebuie să fie îmbunătățit procesul de monitorizare a nivelului de implementare a hotărârilor adoptate urmare a audierilor desfășurate;
• Pe lângă o evaluare ex-post de impact a Legii cu privire la Autoritatea Națională Anticorupție și a Legii privind declararea averii și intereselor personale, este important și controlul asupra executării altor legi, în special: Legea privind codul de conduită a funcționarului public, Legea privind transparența în procesul decizional, Legea privind verificarea titularilor și a candidaților la funcții publice, Legea privind evaluarea integrității instituționale, Legea pentru aprobarea Regulamentului de funcționare a sistemului liniilor telefonice anticorupție, Legea integrității, Legea privind avertizorii de integritate.
• Comisia securitate națională, apărare și ordine publică trebuie să revină asupra controlului executării Legii privind aplicarea testării la detectorul comportamentului simulat (poligraf).
   

Textul integral poate fi vizualizat la:

http://www.transparency.md/wp-content/uploads/2022/06/TI_Moldova_Observator_43_iunie2022.pdf

Documentul a fost realizat în cadrul proiectului „Consolidarea statului democratic de drept: contribuţia societăţii civile” implementat de Transparency International – Moldova şi susţinut financiar de Ambasada Regatului Ţărilor de Jos. Opiniile exprimate aparţin autorilor şi nu reflectă neapărat poziţia finanţatorilor.

*******
DISCLAIMER: Autorii comunicatelor – nu agenția de presă IPN – poartă responsabilitate exclusivă pentru corectitudinea și esența conținutului comunicatului, prezentat spre publicare și/sau distribuire.